Общественный контроль за негосударственными пенсионными фондами в Российской Федерации: проблемы организации и осуществления

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Анализ нормативного закрепления и научного видения системы объектов общественного контроля в Российской Федерации изучен в работах В. В. Гриба, ^{[5, с. 154-160]} О. В. Пищулина, ^{[13, с. 108-110]} А. В. Курочкина, ^{[9, с. 420-426]} А. А. Кармолицкого, ^{[6, с. 37-48]} Г. Н. Комковой и Е. В. Бердниковой, ^{[8, с. 11-19]} В. В. Гончарова, ^{[3, с. 28-36]} Т. Н. Михеевой, ^{[11, с. 59-66]} а также ряда иных авторов. Однако, большая часть работ посвящена исследованиям в области организации и осуществления общественного контроля в отношении органов публичной власти, а также государственных и муниципальных организаций. В тоже время, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» предусмотрел возможность проведения общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений любых юридических лиц, которые наделены федеральными законами правом осуществления отдельных публичных полномочий. В этой связи, особый интерес представляет исследование современных проблем и путей развития общественного контроля в отношении различных видов юридических лиц. Важнейшее место среди них занимают негосударственные пенсионные фонды. Этим обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, целью которого является не только выявление и формализация основных проблем, препятствующих процессам организации и осуществления общественного контроля в отношении негосударственных пенсионных фондов, но и выработка и обоснование системы мероприятий по их разрешению. Достижение указанной цели предполагает решение ряда научных задач, в числе которых можно выделить следующие: 1) анализ места и роли института общественного контроля в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общественности в управлении делами государства; 2) исследование места негосударственных пенсионных фондов в системе объектов общественного контроля; 3) анализ основных проблем, препятствующих организации и осуществлению общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений вышеназванной разновидности коммерческих организаций; 4) разработка и обоснование системы мероприятий по разрешению указанных проблем.

Основной текст.

Конституция Российской Федерации закрепила правовой статус многонационального народа России как носителя суверенитета и единственного источника власти в стране, реализующего свои полномочия как непосредственно (например, через институты свободных выборов и референдумов), так и опосредованно (в частности, через деятельность органов публичной власти). При этом, конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, важнейшей из которых выступает институт общественного контроля, который позволяет гражданам России, общественным объединениям, а также иным негосударственным некоммерческим организациям осуществлять контроль за деятельностью, актами и решениями органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Таким образом, важнейшей разновидностью объектов общественного контроля выступают юридические лица, либо относящиеся к категории государственных и муниципальных организаций, либо реализующих отдельные публичные полномочия на основании федеральных законов.

В этой связи, представляется необходимым проанализировать место и роль в системе объектов общественного контроля негосударственных пенсионных фондов в Российской Федерации.

Данная разновидность юридических лиц особенно актуальна для нашей страны в силу ряда причин.

Во-первых, действующее российское законодательство, в частности, Федеральный закон от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах», закрепило за негосударственными пенсионными фондами возможность организации деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению, в том числе досрочному негосударственному пенсионному обеспечению, а также предоставило возможность осуществления отдельных публичных полномочий в виде обязательного пенсионного страхования в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации». При этом, реализация указанных полномочий негосударственными пенсионными фондами, в свою очередь, требует, по мнению ряда авторов, создания системы юридического контроля за деятельностью данных фондов. ^{[17, с. 141-144]}

Во-вторых, негосударственные пенсионные фонды аккумулируют значительные денежные средства пенсионных резервов. На сентябрь 2021 года они составляли более 1,5 триллионов рублей, ежегодные пенсионные выплаты превышают 57 миллиардов рублей. Активы же данных фондов составили на вышеназванную дату почти 5 триллионов рублей. ^[15] Это существенно меньше активов Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации, но негосударственными пенсионными фондами охвачены сотни тысяч граждан страны.

В-третьих, данные фонды позволяют организовать более гибкий режим пенсионного обеспечения для граждан Российской Федерации, дополняя, по мнению ряда авторов, государственную систему социального обеспечения населения. ^{[1, с. 188-191; 2, с. 31-35]} Это позволяет снизить нагрузку на систему государственного пенсионного страхования и бюджет страны.

Возможность создания негосударственных пенсионных фондов была предусмотрена Федеральным законом от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах», Федеральный законом от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», а также Гражданским кодексом Российской Федерации. При этом, данные федеральные законы, закрепляя основы правового статуса негосударственных пенсионных фондов, имеют существенную недоработку в части определения организационно-правовой формы, в которой могут создаваться негосударственные пенсионные фонды. Из текста данных федеральных законов не ясно, являются ли негосударственные пенсионные фонды коммерческими или некоммерческими, а также унитарными или корпоративными организациями.

В настоящее время негосударственные пенсионные фонды отнесены на основании частями 1 и 4 статьи 123.17 Гражданского кодекса Российской Федерации к разновидности общественно полезных фондов, являющихся унитарными некоммерческими организациями.

Согласно Гражданского кодекса Российской Федерации и в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» фондами признаются не имеющие членства некоммерческие организации, учрежденные гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующие социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.

Однако, с 2014 года и до инкорпорирования в Гражданском кодексе Российской Федерации в систему юридических лиц в Российской Федерации такой их разновидности как общественно полезные фонды негосударственные пенсионные фонды создавались, как правило, в форме акционерных обществ, являющихся коммерческими корпоративными организациями.

В частности, Центральный Банк России, пользуясь тем, что законодательство о негосударственных пенсионных фондах не закрепила организационно-правовые формы, в которых они могут создаваться в Российской Федерации, в 2014-2018 годах инициировал и координировал пятилетний процесс акционирования негосударственных пенсионных фондов.

Кроме того, перед стартом данного процесса с 01.01.2014 года на рынке функционировало более 120 негосударственных пенсионных фондов, зарегистрированных в форме некоммерческих организаций, к концу процесса – декабрю 2018 года – их осталось 52 (при этом, все - в форме акционерных обществ, а 35 из них наделены правами по осуществлению обязательного пенсионного страхования, то есть имеют полномочия по работе с пенсионными накоплениями граждан России). ^[12]

В настоящее время негосударственные пенсионные фонды в Российской Федерации (их реестр в открытом доступе расположен на сайте Центрального банка (Банка России) функционируют в организационно-правовой форме акционерных обществ. В частности, одним из крупнейших негосударственных пенсионных фондов является акционерное общество «Негосударственный пенсионный фонд «Открытие». ^[14] В тоже время, на основании части 2 статьи 50 части 4 статьи 66 Гражданского кодекса Российской Федерации акционерные общества отнесены к категории коммерческих корпоративных организаций, преследующих в качестве своей основной цели извлечение прибыли.

Таким образом, налицо противоречие: действующее законодательство относит негосударственные пенсионные фонды к категории некоммерческих унитарных организаций, но существуют они в виде акционерных обществ, являющихся коммерческими корпоративными организациями.

Представляется, что указанное противоречие требует разрешения: либо негосударственные пенсионные фонды должны быть перерегистрированы с указанием того, что они являются по организационно-правовой форме общественно полезными фондами, либо следует внести изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», указав, что негосударственные пенсионные фонды являются коммерческими корпоративными организациями и могут создаваться в виде акционерных обществ.

Представляется, что организация и осуществление общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений негосударственных пенсионных фондов в Российской Федерации связаны с рядом проблем, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, существенной проблемой, препятствующей организации и осуществлению общественного контроля за деятельностью негосударственных пенсионных фондов в России выступает отсутствие закрепления данного института гражданского общества в Конституции Российской Федерации, что существенно снижает роль и значимость общественного контроля как в глазах граждан страны, так и руководителей юридических лиц, особенно организаций, которые не относятся к государственным или муниципальным. Это обстоятельство, как мы отмечали в ранее опубликованных работах, ^{[4, с. 72-88]} не в выгодную сторону отличает институт общественного контроля от института народного контроля власти в СССР (и РСФРС), который был закреплен не только на уровне законов, но и в Основном законе СССР (и РСФСР), где были указаны не только пределы осуществления народного контроля, но и механизм взаимодействия его органов с органами государственного управления, а также гражданами страны, организациями, учреждениями и предприятиями. Это позволяло органам народного контроля осуществлять его мероприятия в отношении любых предприятий, учреждений и организаций, применяя реальные полномочия (например, вплоть до временного отстранения должностных лиц от исполнения своих обязанностей, отмены их решений, локальных нормативных актов данных юридических лиц).

В этой связи, представляется необходимым закрепить институт общественного контроля в Конституции Российской Федерации, обозначив основания и пределы осуществления общественного контроля, признаки и перечень его объектов и субъектов, форм, методов и видов мероприятий общественного контроля, механизм взаимодействия субъектов общественного контроля с органами публичной власти, их должностными лицами, а также юридическими лицами в стране, которые наделены правом осуществления отдельных публичных полномочий. Это позволит, с одной стороны, повысить авторитет и значимость института общественного контроля в России, а с другой стороны, разработать и закрепить систему мер ответственности вышеназванных объектов общественного контроля за противодействие законной деятельности представителей субъектов общественного контроля.

Во-вторых, определенную проблему в организации и осуществлении общественного контроля в отношении негосударственных пенсионных фондов составляет то обстоятельство, что Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не закрепил перечня объектов общественного контроля, а также совокупности признаков по которым их можно идентифицировать. Кроме того, используемое в статье 4 данного Федерального закона понятие «публичные полномочия», по признаку возможности осуществления которых в соответствии с федеральными законами негосударственные и немуниципальные организации можно отнести к категории тех, в отношении деятельности, актов и решений которых могут осуществлять мероприятия общественного контроля, не закреплено на уровне федеральных законов и носит дискуссионный характер. ^{[10, с. 91-94]}

В этой связи, представляется необходимым закрепить в вышеназванном Федеральном законе понятие объекта общественного контроля, их перечень, либо признаки, по которым его можно идентифицировать. Кроме того, необходимо закрепить в данном Федеральном законе определение понятию «публичные полномочия», под которыми следует понимать любые полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, закрепленные в Конституции Российской Федерации, а также действующем законодательстве, которые могут осуществляться только органами государственной власти и органами местного самоуправления, либо иными органами и организациями, в случае делегирования данных полномочий органами публичной власти.

В-третьих, существенную проблему в организации и осуществлении общественного контроля в отношении деятельности негосударственных пенсионных фондов составляет отсутствие закрепления института общественного контроля в Федеральном законе от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах». В тоже время, например, Федеральный закон от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации» закрепляет возможность осуществления общественного контроля за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений граждан Российской Федерации. Для его реализации предусмотрено создание Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений, в состав которого входят представители профсоюзов работников и работодателей, а также иных общественных объединений и организаций. Положение о данном Общественном совете, численность и персональный его состав определяются (утверждаются) Президентом Российской Федерации. При этом, данный Общественный совет наделен ряд важных полномочий как по запросу информации от соответствующих органов публичной власти (включая Центральный банк (Банк России), так и по созданию экспертных групп с привлечением широкого круга специалистов в области организации пенсионного обеспечения, оборота средств пенсионных накоплений, моделирования направлений их инвестирования и т.п. областях.

Однако, на наш взгляд, хоть данный Общественный совет и может запрашивать информацию у органов публичной власти относительно деятельности негосударственных пенсионных фондов, наделенных полномочиями по обязательному пенсионному страхованию, но в вышеназванном Федеральном законе не закреплен и не детализирован механизм взаимодействия данной организационной структуры общественного контроля с негосударственными пенсионными фондами в Российской Федерации.

В этой связи, представляется необходимым закрепить в Федеральном законе от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» отдельный раздел, посвященный организации и осуществлению общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений негосударственных пенсионных фондов в России, в котором следует указать основания, пределы, методы, формы и виды мероприятий общественного контроля, являющиеся специфическими для данной области экономики страны. Тем более, что в научной и учебной литературе разработано значительное число методов, форм оценки, проверки деятельности негосударственных пенсионных фондов в России. ^{[7, с. 40-46; 16, с. 19-31]} Это позволит субъектам общественного контроля своевременно организовывать и проводить его мероприятия. Как вариант, возможно закрепление в данном Федеральном законе отдельного вида организационной структуры общественного контроля, создание которой допустимо в соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Как вариант, в связи с тем, что в Российской Федерации число негосударственных пенсионных фондов сравнительно невелико, в качестве такой организационной структуры общественного контроля можем выступать Общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений. Однако, в этом случае необходимо расширить, дополнить и детализировать полномочия данной организационной структуры общественного контроля (в части организации и осуществления мероприятий общественного контроля в отношении негосударственных пенсионных фондов в Российской Федерации), закрепив их в вышеназванных федеральных законах от 07.05.1998 № 75-ФЗ и от 24.07.2002 № 111-ФЗ. Кроме того, требует разработки и закрепления в данных федеральных механизм ответственности негосударственных пенсионных фондов за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля в Российской Федерации.

Кроме того, вышеназванные меры правовой ответственности негосударственных пенсионных фондов, а также их должностных лиц, за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля необходимо закрепить в Уголовном кодексе Российской Федерации, а также Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

Это позволит, с одной стороны, защитить представителей субъектов общественного контроля от противозаконного воздействия со стороны негосударственных пенсионных фондов, а с другой стороны, принудить последних к соблюдению законодательства об общественном контроле под угрозой привлечения к административной или уголовной ответственности.

Заключение.

Разрешение вышеназванных проблем позволит не только обеспечить оптимальную организацию и осуществление общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений негосударственных пенсионных фондов, но и в целом укрепить данный институт гражданского общества как важнейшую юридическую гарантию реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства.