Правительство Российской Федерации как объект общественного контроля: конституционно-правовой анализ

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Организация и осуществление общественного контроля за федеральными и региональными органами исполнительной власти широко исследуются в работах Д. И. Денисова, ^{[8, с. 102-113]} М. В. Щербины, ^{[16, с. 129-133]} В. В. Гриба, ^{[6, с. 3-8]} А. А. Гришковца, ^{[7, с. 370-384]} М. А. Михайлиной, ^{[13, с. 78-85]} Е. Г. Дьяковой, ^{[9, с. 28-33]} а также ряда иных авторов. Однако, особую важность представляют исследования, посвященные анализу отдельных аспектов организации и осуществления общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений Правительства Российской Федерации. Этим обстоятельством и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, целью которого является не только выявление и формализация основных проблем, препятствующих организации и осуществлению общественного контроля в отношении Правительства Российской Федерации, но и разработка и обоснование системы мероприятий по их разрешению.

При этом, актуальность и практическая значимость настоящего исследования обусловлена центральной ролью и местом Правительства России в механизме публичной власти в Российской Федерации, что требует проведения детального конституционно-правового анализа его как объекта общественного контроля.

Основной текст.

Существование любого демократического государства, включая и Российскую Федерацию, предполагает реализацию гражданами сложной системы форм прямого и опосредованного народовластия, анализу которых посвящены многочисленные исследования в учебной и научной литературе. ^{[14, с. 74-78; 11, с. 39-45]} При этом, конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, препятствующих, с одной стороны, узурпации власти, незаконному присвоению какими-либо органами публичной власти властных полномочий, а с другой стороны, их осуществлению не в интересах большинства населения. В данной системе юридических гарантий важнейшая роль принадлежит непосредственно институтам гражданского общества, благодаря деятельности которых вышеназванные конституционные принципы приобретают реальный характер. Одним из основных институтов гражданского общества, обеспечивающих реализацию, охрану и защиту вышеназванных конституционных принципов, выступает институт общественного контроля в Российской Федерации.

Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» закрепил право граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций участвовать в организации и осуществлении контроля за деятельностью органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

При этом, вышеназванный Федеральный закон не закрепил понятия объекта общественного контроля, его перечня, исчерпывающего перечня признаков, его идентифицирующих. Более того, в статье 2 данного Федерального закона из предмета его ведения был выведен целый ряд объектов общественного контроля под предлогом урегулирования порядка его осуществления в отношении них отдельными федеральными законами, значительная часть из которых на начало 2023 года не была принята. Кроме того, федеральные законы, закрепляющие основы правового статуса и полномочий отдельных органов публичной власти, выведенных из предмета Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ (например, от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности», от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» и т.д.), также не содержат упоминания о возможности осуществления общественного контроля в отношении данных объектов общественного контроля.

В этой связи, как справедливо отмечает ряд авторов, ^{[12, с. 11-19]} представляет большой научный интерес и практическую значимость проведение конституционно-правового анализа отдельных объектов общественного контроля в Российской Федерации с целью выявления и формализации основных проблем, препятствующих эффективному функционированию данного института гражданского общества в России, а также разработки и обоснования системы мероприятий по их разрешению.

Важнейшим объектом общественного контроля в России выступают исполнительные органы власти. ^{[1, с. 469-477; 3, с. 72-75]} Среди них центральное место занимает Правительство Российской Федерации в силу ряда причин: во-первых, на основании статьи 110 Конституции России и статьи 1 Федерального конституционного закона от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» оно осуществляет исполнительную власть Российской Федерации совместно с иными федеральными органами исполнительной власти, являясь органом публичной власти (при этом, в ранее действовавшем Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» оно позиционировалось в качестве коллегиального органа, возглавляющего единую систему исполнительной власти в Российской Федерации); во-вторых, оно наделено Основным законом страны, Федеральным конституционным законом от 06.11.2020 № 4-ФКЗ рядом важнейших полномочий, например, в части разработки и представления в Государственную Думу федерального бюджета, а также обеспечения его исполнения; в-третьих, оно является одним из наиболее многочисленных по числу государственных служащих федеральным органом публичной власти; в-четвертых важность Правительства России подчеркивается и возможностью исполнения обязанностей главы государства Председателем Правительства Российской Федерации в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

Однако, организация и осуществление общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений Правительства Российской Федерации связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, значительной проблемой, препятствующей организации и осуществлению общественного контроля в отношении Правительства Российской Федерации выступает отсутствие закрепления института общественного контроля в Конституции России. Возникает определенная правовая коллизия, заключающаяся в том, что субъекты общественного контроля (правового института, не упомянутого в Основном законе страны) должны осуществлять контроль за Правительством Российской Федерации, которому посвящена отдельная глава Конституции России и Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ (при этом, в нем ничего не говорится о возможности организации и осуществления мероприятий общественного контроля в отношении Правительства Российской Федерации). В этой связи, Д. И. Денисов справедливо отмечает, что анализ правовой конструкции и оценки механизма общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, включая Правительство Российской Федерации, показывает наличие «значительных проблем, которые являются подтверждением того, что природа происхождения общественного контроля является в большей степени вынужденным политическим решением, нежели отлаженным работоспособным институтом, который обеспечивает соблюдение прав, свобод человека и гражданина органами исполнительной власти». ^{[8, с. 102-113]}

Представляется, что для разрешения вышеназванной правовой коллизии необходимо внести изменения в Конституцию Российской Федерации в части закрепления в ней института общественного контроля. При этом, следует учесть опыт закрепления института народного контроля власти, который несколько десятилетий, как мы обосновали в ранее опубликованных работах, ^{[4, с. 169-186]} успешно функционировал в СССР (и РСФСР – как союзной республике), в конституциях СССР 1977 года и РСФСР 1978 года, в которых был детально описан механизм взаимодействия органов народного контроля с всей системой органов государственного управления. В Конституции Российской Федерации следует не только закрепить понятие общественного контроля, но и перечень его объектов, субъектов, механизм их взаимодействия с органами публичной власти, прежде всего – правоохранительными органами.

Во-вторых, определенной проблемой в организации и осуществлении мероприятий общественного контроля, как отмечалось выше, является отсутствие закрепления института общественного контроля в законодательстве, регулирующем основы правового статуса и полномочий Правительства Российской Федерации. Анализ Федерального конституционного закона от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» показал, что в нем имеется статья 20, посвященная механизму взаимодействия Правительства страны с институтами гражданского общества. Однако, под взаимодействием в данной статье понимается либо оказание институтам гражданского общества мер поддержки (в том числе – путем их доступа к участию в разработке и реализации мероприятий государственной политики), либо непосредственное взаимодействие с отдельными религиозными организациями и общественными объединениями.

В этой связи, представляется необходимым внести в вышеназванный Федеральный конституционный закон изменения и дополнения в части закрепления, с одной стороны, механизма общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений Правительства Российской Федерации, а с другой стороны, системы обязанностей должностных лиц данного федерального органа публичной власти по взаимодействию с субъектами общественного контроля в ходе организации и проведения мероприятий общественного контроля.

В-третьих, существенной проблемой в организации и осуществлении общественного контроля в отношении Правительства Российской Федерации выступает и отсутствие ясности относительно того, какие субъекты общественного контроля будут организовывать и проводить его мероприятия.

На сегодняшний день достаточными организационными, финансовыми, техническими и кадровыми ресурсами для организации и проведения мероприятий общественного контроля обладает только Общественная палата Российской Федерации.

Представляется, что назрела необходимость создания при Правительстве Российской Федерации Общественного совета, в обязанности которого стоит вменить организацию и осуществление соответствующих мероприятий общественного контроля за деятельностью, актами и решениями Правительства страны. Тем более, что создание подобной разновидности субъектов общественного контроля предусмотрено статьей 9 Федерального закона от 21.09.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Кроме того, ряд ученых подвергает критике деятельность общественных советов при федеральных органах исполнительной власти в целом. По их мнению, «в процессе адаптации на отечественной почве эта неолиберальная модель была скрещена с советской моделью надзора за деятельностью власти как формой гражданского участия, что сформировало модель общественных советов как субъектов общественного контроля. При этом, ... члены общественных советов видят себя не экспертами (в соответствии с глобальной нормативной моделью) и не субъектами общественного контроля, а посредниками между властью и народом, чья функция состоит в доведении до органов власти жалоб и озабоченности рядовых граждан, то есть ориентированы на традиционную модель отношения власти и общества». ^{[9, с. 180-201]} Другие авторы отмечают то обстоятельство, что основной упор в своей деятельности общественные советы при федеральных органах исполнительной власти делают на социальную экспертизу принимаемых нормативно-правовых актов, а также их реализации. ^{[16, с. 129-133]}

Представляется, что небольшая активность вышеназванных общественных советов обусловлена, в основном, порядком их формирования, при котором назначение членов общественного совета производится в рамках самого федерального органа исполнительной власти.

В связи с этим, представляется необходимым закрепить возможность создания Общественного совета при Правительстве Российской Федерации в Федеральном конституционном законе от 06.11.2020 № 4-ФКЗ. В Положении о данном субъекте общественного контроля следует предусмотреть такой порядок его формирования, при котором кандидатуры членов совета будут представляться всероссийскими общественными объединениями и негосударственными некоммерческими организациями в конкурсный комитет, формируемый Общественной палатой Российской Федерации. По результатам проведенного конкурса члены данного Общественного совета должны утверждаться распоряжением Правительства Российской Федерации.

В-четвертых, значительной проблемой, препятствующей организации общественного контроля в отношении Правительства Российской Федерации выступает и слабая разработка в научной правовой доктрине конституционного права специфических методов, принципов, форм и видов мероприятий общественного контроля, которые следует использовать при реализации данного института гражданского общества в отношении Правительства страны. В научной литературе делается попытка, как правило, анализа возможностей применения в отношении данного объекта общественного контроля уже существующих форм и методов общественного контроля, предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2014 № 212-ФЗ. ^{[2, с. 91-99]}

В-пятых, определенную проблему в организации и осуществлении мероприятий общественного контроля в отношении Правительства Российской Федерации, как мы уже отмечали в ранее опубликованных исследованиях, ^{[5, с. 76-79]} представляет слабое использование современных цифровых технологий в данных процессах. Так, ряд авторов отмечает необходимость более активного использования опыта Евросоюза в части проведения институтами гражданского общества мониторинга развития электронного правительства (и обобщения его результатов) для того, чтобы повысить роль гражданского общества в механизме совершенствования процессов государственного управления, что позволит «трансформировать концепцию «качественного управления» (good governance) в концепцию «совместного публичного правления» (collaborative public governance)». ^{[15, с. 525-537]} При этом, деятельность субъектов общественного контроля будеут выступать и в виде одной из форм опосредованного участия общества в управлении делами государства. Кроме того, следует обязать Правительство Российской Федерации проводить публичные общественные слушания по наиболее важным социально-экономическим реформам, им проводимым, с приглашением представителей широкого круга представителей не только субъектов общественного контроля, но и общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций.

В-шестых, определенную проблему в проведении мероприятий общественного контроля в отношении Правительства Российской Федерации представляет отсутствие закрепления в уголовном и административном законодательстве мер уголовной и административно-правовой ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за противодействие законной деятельности представителей субъектов общественного контроля, например, выразившейся в сокрытии запрашиваемой информации, ее не предоставлении, либо предоставлении в искаженном виде, не допуске представителей общественного контроля на территорию органов исполнительной власти для организации и проведения мероприятий общественного контроля, использовании незаконных мер воздействия на данных представителей с целью воспрепятствования проведения указанных мероприятий общественного контроля и т.п. действий.

В этой связи, представляется необходимым дополнить Уголовный кодекс Российской Федерации, а также Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях положениями, предусматривающими меры уголовной и административно-правовой ответственности к лицам, виновным в противодействии осуществлению представителями субъектов общественного контроля законных действий по организации и проведению мероприятий общественного контроля в отношении объектов общественного контроля. При этом, использование должностными лицами органов публичной власти своего служебного положения для совершения вышеназванных действий следует квалифицировать с применением более тяжких мер правовой ответственности.

Заключение.

По итогам проведенного научного исследования можно сделать ряд выводов:

1. Деятельность, акты и решения Правительства Российской Федерации являются одной из разновидностей объектов общественного контроля в России, что требует организации и осуществления в постоянном режиме субъектами общественного контроля его соответствующих мероприятий.

2. Данный институт гражданского общества следует закрепить в Конституции Российской Федерации, предусмотрев возможность его организации и осуществления в отношении Правительства Российской Федерации как важнейшего федерального органа государственной власти, институционализированного в Основном законе страны.

3. В Федеральном конституционном законе от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» следует закрепить положения, детализирующие пределы, методы, принципы, формы и виды мероприятий общественного контроля, которые необходимо организовывать и осуществлять в отношении деятельности, актов и решений Правительства Российской Федерации.

4. Требует уточнения перечень субъектов общественного контроля, которые могут осуществлять организацию и проведение мероприятий общественного контроля в отношении Правительства Российской Федерации.

5. В связи с тем, что законодательство Российской Федерации не содержит механизма привлечения к правовой ответственности членов Правительства Российской Федерации, а также иных его должностных лиц, за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля при организации и проведении последними мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений данного органа публичной власти, необходимо разработать и закрепить в действующем уголовном и административном законодательстве меры ответственности государственных служащих (включая членов Правительства Российской Федерации, а также иных его должностных лиц) за вышеуказанное противодействие.

Например, Уголовный кодекс Российской Федерации следует дополнить статьей 149.1 «Воспрепятствование законной деятельности представителей субъектов общественного контроля», в которой следует предусмотреть меры уголовного наказания для виновных лиц вплоть до исправительных работ до одного года за воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля путем принуждения их к отказу от осуществления данной деятельности. Если же данные деяния совершаются лицом с использованием своего служебного положения, то необходимо предусмотреть более строгое наказание (вплоть до двух лет лишения свободы) с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенным видом деятельности (или без такового). Вышеназванные деяния, соединенные с насилием над представителем субъекта общественного контроля, его близкими, либо с повреждением или уничтожением их имущества, а равно с угрозой применения такого насилия, следует наказывать лишением свободы вплоть до шести лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенным видом деятельности (или без такового). Если же указанные деяния совершались организованной группой, либо в отношении членов Общественной палаты Российской Федерации, общественных палат субъектов Российской Федерации, а также общественных палат (советов) муниципальных образований, то в качестве меры уголовного наказания следует предусмотреть лишение свободы вплоть до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенным видом деятельности (или без такового).

В свою очередь, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях следует дополнить статьей 5.70 «Нарушение законодательства об общественном контроле Российской Федерации». В данной статье следует предусмотреть административно-правовую ответственность должностных лиц органов публичной власти, а также иных объектов общественного контроля, за отказ в предоставлении субъектам общественного контроля информации, необходимой для осуществления общественного контроля, а также за воспрепятствование посещению представителями субъектов общественного контроля соответствующих объектов общественного контроля (в случаях, когда это предусмотрено законодательством об общественном контроле).