Особенности организации и осуществления общественного контроля в приграничных субъектах Российской Федерации: конституционно-правовой анализ

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Организация и осуществление общественного контроля широко исследованы в работах В. В. Гриба, ^{[5, с. 3-13]} С. А. Авакьяна, ^{[1, с. 3-17]} Т. Я. Хабриевой, ^{[11, с. 5-10]} Г. Н. Чеботарева, ^{[12, с. 62-65]} Е. В. Бердниковой, ^{[2, с. 320-324]} Г. Н. Комковой, ^{[8, с. 11-19]} Т. Н. Михеевой, ^{[10, с. 59-66]} а также ряда иных авторов.

Однако, события последних лет, охарактеризовавшиеся, с одной стороны, вхождением в состав Российской Федерации новых шести регионов, начиная с 2014 года, в четырех из которых идет отражение военной агрессии со стороны Украины, а с другой стороны, ростом рисков в обеспечении безопасности России по всему периметру ее государственной границы, повысили актуальность исследований особенностей организации и осуществления общественного контроля в приграничных субъектах Российской Федерации. Это и обусловило выбор темы настоящего научного исследования, целью которого являются не только выявление и формализация основных проблем, препятствующих функционированию данного института гражданского общества в приграничных регионах России, но и разработка и обоснование совокупности мероприятий по их разрешению.

Достижение указанной цели возможно при реализации ряда научных задач, которые включают в себя: 1) обоснование мест и роли института общественного контроля в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства; 2) выявление особенностей организации и функционирования данного института гражданского общества в приграничных субъектах Российской Федерации; 3) выявление и формализации основных проблем, препятствующих организации и осуществлению общественного контроля в данных регионах; 4) разработка и обоснование системы мероприятий по разрешению указанных проблем.

Основной текст.

Конституция Российской Федерации закрепила правовой статус многонационального народа России в качестве носителя суверенитета и единственного источника власти в стране, реализующего свои властные полномочия как непосредственно (в частности, через институты свободных выборов и референдумов), так и опосредованно (например, через деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления). Однако, конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, важнейшей из которых является институт общественного контроля, который предоставляет гражданам Российской Федерации, а также общественным объединениям и иным негосударственным некоммерческим организациям, право осуществлять контроль за деятельность, актами и решениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Определенную проблему в организации и осуществлении общественного контроля в Российской Федерации составляет, как мы уже отмечали в ранее опубликованных работах, ^{[4, с. 146-169]} определение пространственных границ, в рамках которых осуществляются мероприятий общественного контроля. Представляется, что субъекты общественного контроля вправе осуществлять мероприятия общественного контроля на всей территории Российской Федерации. Однако, территория деятельности региональных общественных палат, общественных палат (советов) муниципальных образований, общественных советов при региональных органах исполнительной власти ограничена соответствующими территориями субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Так, например, Закон Краснодарского края от 03.03.2017 № 3575-КЗ «Об Общественной палате Краснодарского края и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Краснодарского края» в статье 1 закрепляет пространственные границы организации и деятельности Общественной палаты Краснодарского края в рамках территории данного субъекта Российской Федерации.

Кроме того, организация и функционирование института общественного контроля в приграничных регионах России имеет ряд своих особенностей.

Во-первых, часть органов публичной власти, а также государственных организаций, иных органов и организаций, реализующих отдельные публичные полномочия на основании федеральных законов, находящихся в приграничных субъектах Российской Федерации, тесно связана с деятельностью по обеспечению государственной безопасности и охраны государственной границы России. Следовательно, вышеназванные объекты общественного контроля в приграничных регионах страны являются специфической особенностью при организации в них мероприятий общественного контроля.

Во-вторых, в пограничной зоне в соответствии с законодательством Российской Федерации существенно ограничены права и свободы отдельных категорий граждан. Например, на основании Приказа Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 15.10.2012 № 515 «Об утверждении Правил пограничного режима» ограничено право временного пребывания, а также передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне, кроме категорий лиц, специально оговоренных в данном нормативно-правовом акте.

В-третьих, большинство приграничных регионов Российской Федерации имеет большую территориальную площадь и протяженность, а также расположены в труднодоступных частях страны, что существенно затрудняет и удорожает проведение мероприятий общественного контроля.

Представляется, что организация и осуществление общественного контроля в приграничных регионах Российской Федерации, как справедливо отмечает ряд авторов, ^{[9, с. 25-35; 3]} связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, значительной проблемой, препятствующей организации и осуществлению общественного контроля в приграничных регионах страны, выступает то обстоятельство, что данный институт гражданского общества не закреплен в Конституции Российской Федерации, что снижает его авторитет и значимость как в глазах граждан России, так и должностных лиц органов публичной власти (особенно – правоохранительных органов), что, как мы отмечали в ранее опубликованных работах, невыгодно отличает институт общественного контроля от института народного контроля власти, закрепленного в конституциях СССР и РСФСР как его союзной республики (в которых была не только формализована система народного контроля, но и детализирован механизм взаимодействия органов народного контроля со всей системой органов государственного управления в стране). ^{[4, с. 146-169]}

В этой связи, представляется необходимым внести изменения и дополнения в Конституцию Российской Федерации в части инкорпорирования в нее института общественного контроля в стране (его понятия, принципов, перечня субъектов и объектов, основных методов и форм, а также механизма взаимодействия субъектов общественного контроля с органами публичной власти, особенно – правоохранительными органами).

Во-вторых, существенной проблемой, затрудняющей организацию и проведение мероприятий общественного контроля в приграничных регионах, выступает то обстоятельство, что Федеральный закон от 21.07.2014 № 212- ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» вывел в статье 2 из предмета своего ведения (под предлогом необходимости урегулирования данных вопросов в отдельных федеральных законах) целый ряд объектов общественного контроля, например, деятельность в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, которые так или иначе связаны с охраной государственной границы Российской Федерации, обеспечением государственной безопасности, а также общественной безопасности и правопорядка в приграничной зоне. Однако, в настоящее время по большинству объектов, выведенных из предмета ведения вышеназванного Федерального закона, не были приняты отдельные федеральные законы об организации общественного контроля. Более того, в действующие федеральные законы, регулирующие организацию и деятельность отдельных органов публичной власти, в чью компетенцию входит, например, обеспечение обороны страны и безопасности государства, не были внесены отдельные статьи (главы, разделы), посвященные основам организации и осуществления общественного контроля. Это порождает, по мнению ряда авторов, многочисленные дискуссии относительно вопросов нормативного закрепления и научного видения объектов общественного контроля. ^{[6, с. 154-160; 7, с. 119-123]}

В этой связи, следует разработать и принять отдельные федеральные законы, посвященные правовым основам общественного контроля в отношении объектов, выведенных из предмета ведения Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ, либо включить в действующие федеральные законы, регулирующие организацию и деятельность отдельных органов публичной власти, в чью компетенцию входит, например, обеспечение обороны страны и безопасности государства (в частности, в федеральные законы от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности», от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности) не были внесены отдельные статьи (главы, разделы), посвященные основам организации и осуществления общественного контроля.

В-третьих, определенную проблему в организации и осуществлении общественного контроля в приграничных регионах страны представляет то обстоятельство, что законодательно на сегодняшний день законодательно не предусмотрено ограничение прав граждан Российской Федерации, общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций на осуществление общественного контроля. Однако, нормативно-правовые акты, изданные Федеральной службой безопасности, например, Приказ Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 15.10.2012 № 515 «Об утверждении Правил пограничного режима», а также рядом иных силовых федеральных министерств, служб и агентств, содержат нормы, затрудняющие организацию и проведение мероприятий общественного контроля в приграничных регионах (например, в приграничных зонах).

В связи с этим, представляется необходимым закрепить в подзаконных нормативно-правовых актах, издаваемых федеральными министерствами, службами и агентствами, положения о механизме и порядке осуществления общественного контроля в данных федеральных органах исполнительной власти, а также о механизме их взаимодействия с субъектами общественного контроля.

Кроме того, так как деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также их территориальных подразделений в приграничных регионах страны, непосредственно связана с вопросами государственной и иной охраняемой законом тайной, то Общественной палате Российской Федерации совместно с Федеральной службой безопасности следует поручить вопрос получения представителями субъектов общественного контроля соответствующих допусков, например, к государственной тайне. Это позволит осуществлять мероприятия общественного контроля в приграничных регионах в отношении деятельности, актов и решений правоохранительных органов силами тех представителей субъектов общественного контроля, которые получат вышеупомянутый доступ.

В-четвертых, определенную проблему в организации и осуществлении общественного контроля в приграничных регионах России представляет то обстоятельство, что в действующем законодательстве не закреплен детальный механизм противодействия использования данного института гражданского общества в качестве инструмента для подрыва национальной безопасности, осуществления дестабилизации политической обстановки, организации «цветных революций» и т.п. И, хотя на сегодняшний день принят ряд федеральных законов, например, Федеральный закон от 14.07.2022 № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием», посвященных противодействию использования негосударственных некоммерческих организаций в ущерб интересам Российской Федерации, на наш взгляд, требуется включение в федеральное законодательство об общественном контроле положений, посвященных недопущению использования данного института гражданского общества в вышеназванных целях. Например, следует запретить участие в качестве представителей субъектов общественного контроля лицам, включенным в Единый реестр физических лиц, аффилированных с иностранными агентами, создание которого предусмотрено статьей 6 вышеназванного Федерального закона (а также членам семьи указанных лиц).

В-пятых, существенную проблему в организации и осуществлении общественного контроля в приграничных субъектах Российской Федерации составляет отсутствие закрепления в действующем уголовном и административном законодательстве мер уголовно-правовой и административно-правовой ответственности должностных лиц органов публичной власти, в том числе, правоохранительных органов, иных органов публичной власти, чья деятельность связана с охраной государственной границы Российской Федерации, обеспечением государственной безопасности, а также общественной безопасности и правопорядка в приграничной зоне, за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля.

В этой связи, в Уголовный кодекс Российской Федерации, а также Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, следует внести изменения и дополнения в части закрепления мер ответственности должностных лиц органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия, за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля. При этом, если данное противодействие будет осуществляться должностными лицами правоохранительных органов, либо иных органов публичной власти, чья деятельность связана с охраной государственной границы Российской Федерации, обеспечением государственной безопасности, а также общественной безопасности и правопорядка в приграничной зоне, то эти противоправные действия следует квалифицировать с применением более суровых мер правовой ответственности.

В-шестых, определенной проблемой, препятствующей организации и осуществлению общественного контроля в приграничных регионах Российской Федерации является отсутствие разработки в действующем законодательстве, а также научной правовой доктрине конституционного права специфических методов, принципов, условий, видов мероприятий общественного контроля, которые могут быть использованы при проведении мероприятий общественного контроля его субъектами в приграничных регионах. В этой связи, необходимо разработать и закрепить в законодательстве об общественном контроле вышеназванные положения.

Заключение.

Реализация указанных мероприятий позволит не только разрешить проблемы, препятствующие организации и осуществлению мероприятий общественного контроля в приграничных субъектах Российской Федерации, но и в целом укрепить данный институт гражданского общества как важнейшую юридическую гарантий реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства.