Понятие и сущность поведенческого надзора Центрального Банка Российской Федерации

Центральный банк Российской Федерации (далее – Банк России) осуществляет функции по надзору в отдельных сферах финансового рынка. С развитием общественных отношений становится очевидным, что эффективное достижение целей деятельности Банка России, закрепленных в статье 75 Конституции Российской Федерации и раскрытых в статье 3 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», требует расширения его функциональных полномочий. Одним из путей, который был выбран для этого, стало внедрение в деятельность Банка России подходов и методов, применяемых зарубежными финансовыми регуляторами и получивших название «поведенческий надзор».

Анализ официальных материалов Банка России показывает, что понимание поведенческого надзора с течением времени трансформируется.

В 2016 г. Банк России определял поведенческий надзор как «контроль за моделями поведения участников рынка, связанный в том числе с оценкой фактов взаимодействия поставщиков и потребителей финансовых услуг, оценкой качества предлагаемых услуг, соблюдением требований к параметрам продуктов и услуг, и последующее комплексное взаимодействие Банка России с поднадзорными организациями, направленное на улучшение качества предоставляемых услуг и повышение удовлетворенности потребителя». (прим. электронный ресурс: Комитет Государственной Думы по финансовому рынку, Годовой отчет Банка России за 2016 год URL: http://komitet2-12.km.duma.gov.ru/Analitika/item/348577/ (дата обращения 28.12.2022)).

В Основных направлениях развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019–2021 годов поведенческий надзор понимался как процедура контроля за поведенческими моделями участников финансового рынка, сфокусированная на процессе взаимодействия поставщиков и потребителей финансовых услуг (прим. «Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019 - 2021 годов» (разработаны Банком России) // СПС КонсультантПлюс).

В настоящее время поведенческий надзор определяется как надзор за тем, как финансовые организации взаимодействуют с потребителем. Банк России анализирует практики продажи финансовых продуктов и услуг, полноту и корректность информации, которую получает потребитель перед заключением договора, соответствие самого договора законодательству, а также соблюдение и исполнение всех его условий финансовой организацией. Он активно применяется для борьбы с мисселингом (продажей одних финансовых продуктов под видом других), навязыванием страховок и дополнительных услуг при оформлении кредитов, нарушениями при взыскании просроченной задолженности, недостаточным информированием или введением потребителя в заблуждение перед заключением договора и другими недобросовестными практиками.

Поскольку законодательно термин «поведенческий надзор» пока закрепления не нашел, особенное значение приобретают научные подходы к понятию и правовой природе этого явления.

Пирогова Т. В. и Селиванова М. А. понимают поведенческий надзор как процедуру контроля Банка России за поведенческими моделями участников рынка с фокусом на процесс взаимодействия поставщиков и потребителей финансовых услуг. ^[1]

Князева Е. Ю. под поведенческим надзором понимает анализ осуществления продаж финансовых продуктов и услуг, полноты и прозрачности информации, получаемой потребителем перед тем, как заключить ту или иную финансовую сделку (договор), а также соответствие заключаемой сделки (договора) действующему законодательству, соблюдение финансовой организацией всех условий такой сделки. ^[2]

Вейс Е. В., Старикова П. Г. определяют поведенческий надзор как деятельность Банка России, которая направлена на предупреждение, выявление и предотвращение нарушений прав потребителей финансовых услуг. ^[3]

Грешнова Т.М., Беско О.В. Признают, что в отечественной литературе не сформировано понятие поведенческого надзора, единственное представление о категории дает сам Регулятор. ^[4]

Применение подходов поведенческого надзора в деятельности финансовых регуляторов изначально было реализовано в иностранных государствах.

Согласно позиции Ю.А. Кузнецовой, возникновение поведенческого надзора стало возможно в связи с заключением Базельских соглашений. Причиной таких изменений по мнению автора стало введение требования к достаточности капиталов у финансовых организаций. ^[5]

По нашему мнению, прямой причинно-следственной связи между заключением Базельских соглашений и началом применения в деятельности финансовых регуляторов подходов поведенческого надзора не усматривается.

Другие исследователи (например, А.Л. Саватюгин, Э.О. Мехтиев), также не проводят прямой связи между обязательными нормативами, которые устанавливаются Базельскими соглашениями (прим. The Consolidated Basel Framework (CRE20 «Standardised approach: individual exposures», p. 20.12, footnote 7) и поведением субъектов финансового рынка, которое проверяется в рамках поведенческого надзора.

Однако значение Базельских соглашений как одной из общих предпосылок для оформления института поведенческого надзора исключить нельзя. Во многом это связано с тем, что Базельский комитет признал необходимым соблюдение этических нормативов, внедрение кодексов этики, которые бы закрепляли неприемлемость подлога и фальсификации отчетности, недобросовестных финансовых операций, участие в сомнительной деятельности, мошенничестве, отмывании денег и коррупции. ^[6]

Фактическое становление поведенческого надзора произошло задолго до оформления самого термина.

В зарубежных государствах обсуждение финансовых кризисов и поведенческой экономики происходило параллельно развитию правовых идей в этой сфере.

В рамках поведенческой экономики традиционно исследуются различные отклонения в моделях поведения в экономике. В рамках этих исследований ученые пришли к выводу, что финансовая сфера общественных отношений является одной из наиболее сложных сфер для человека, так как не является естественной и привычной для него. Сфера финансовых отношений представляет собой область совершения частых поведенческих ошибок. Хотя ранее и считалось, что из-за сильного развития финансовых институтов какие-либо нарушения в их функционировании и ущерб от них будут несопоставимы с общими масштабами пользы и будут незначительны, но данные оценки были преждевременны.

В начале XXI века начались глобальные экономические кризисы, которые в том числе ассоциировали с недобросовестным поведением участников финансовых рынков (и в первую очередь поставщиков финансовых услуг).

Стоит отметить, что поведенческая экономика связана не столько с деятельностью организаций, сколько с поведением обычного человека, в связи с этим произошло резкое повышение внимания к защите прав потребителей финансовых услуг.

С этой целью в 1973 году Европейским союзом на 25-й сессии Консультативной ассамблеи принята Хартия защиты потребителей ^[7], а позднее Резолюция 39/248 Генеральной Ассамблеи ООН 9 апреля 1985 г., которой был провозглашены принципы защиты интересов потребителей финансовых услуг. Последующим шагом 2012 г. стала в Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), где с целью уделить особое внимание правам потребителей финансовых услуг начата работа по обновлению Руководящих принципов ООН по защите прав потребителей. ^[8]

Одним из способов нормативного закрепления положений о защите прав потребителей финансовых услуг в таких государствах, как Италия, Бельгия, Франция и иных государствах Европейского союза стала имплементация общих международных принципов в нормативные правовые акты национальных законодательств в сфере защиты прав потребителей. ^[9]

Последующие шаги по расширению использования поведенческого надзора принимались уже европейскими государствами после кризисных двухтысячных годов, когда произошли кризисы и миникризисы, после которых финансовые регуляторы начали ужесточать требования к финансовым организациям. Одновременно с этим расширялся круг поднадзорных субъектов, что сделало финансовый рынок более строгим по регуляторной политике и повысило его прозрачность для единого регулятора, который сконцентрировал на себе большой объем жалоб на поведение различных субъектов финансовых рынков.

С одной стороны, были выявлены субъекты, которые при условии полного соответствия пруденциальным требованиям к финансовой устойчивости, тем не менее в сравнении с другими намного чаще становились объектом жалоб потребителей финансовых услуг.

С другой стороны, после того когда стало понятно, что защита прав на финансовом рынке возможна только после их нарушения, а их восстановление осуществляется в отношении конкретных частных субъектов, что не меняло общей негативной системной картины нарушений на финансовом рынке, появилось понимание, что для долгосрочного развития финансового рынка необходимо создать систему комплексного мониторинга поведения субъектов финансового рынка. Предполагалось, что данный мониторинг позволит формировать «правильные модели поведения у субъектов финансового рынка». ^[8]

Результатами таких выводов стало появление в европейский государствах органов со специальными полномочиями по защите финансового рынка. Так, в странах англосанксонского права принято решение о создании двух различных государственных структур - Службы финансового поведения в Управлении финансового надзора и Бюро по защите прав потребителей финансовых услуг. Эти органы воплотили в себе задачи укрепления доверия, законности на финансовом рынке посредством защиты потребителя путем его информирования, защиты от неправомерных действий, посредством использования методов проверки субъектов финансового рынка, истребовании у них документов для проверки и др.

Большое значение вопросам защиты прав потребителей финансовых услуг уделяет и Банк России: следит за соблюдением финансовыми организациями обязательных условий договора, препятствует навязыванию услуг, сокрытию от клиентов существенной информации, введению их в заблуждение и другим недобросовестным практикам.

В рамках данной деятельности защита прав потребителей включает два направления — реактивное, то есть работу с жалобами и обращениями, и превентивное, когда Банк России сам выявляет на рынке практики, которые могут навредить интересам потребителей финансовых услуг, и работает над их устранением.

Как отмечает Князева Е.Ю. слаженная работа всех финансовых институтов является ключевым условием успешного финансово-политического развития Российской Федерации. ^[10] С учетом этого, вопросы регулирования финансово-экономического сектора, регулирования поведения субъектов финансового рынка имеют высокую актуальность и значимость. Особенно это значимо в отношении деятельности финансового сектора, который напрямую взаимодействует с гражданами – потребителями финансовых услуг. Такое взаимодействие с учетом специфики финансовых и экономических рисков физических лиц требует последовательности и доверия.

Отсутствие доверия к финансовой системе со стороны физических лиц- потребителей финансовых услуг может стимулировать высокие риски для всех участников финансовой системы, так как страхи потребителей отражаются в том числе и на их финансово-активном инвестиционном поведении.

Снижение рисков и повышение общего доверия к системе финансовых услуг через соблюдение действующего законодательства и качественное оперативное регулирование новых общественных отношений и явлений является одной из новых, но важных целей Банка России.

Банк России на своих публичных ресурсах частично раскрывает содержание поведенческого надзора и понимает под ним контроль того как финансовое организации взаимодействуют с потребителем (прим. электронный ресурс: Официальный сайт Банка России. Поведенческий надзор. URL: http://www.cbr.ru/protection_rights/behavioral_surveillance/ (дата обращения 05.01.2023)).

Субъектами поведенческого надзора выступают финансовые организации и потребители финансовых услуг. Банк России анализирует практики продаж финансовых продуктов и услуг, полноту и корректность информации, которую получает потребитель перед заключением договора, сам договор на предмет его соответствия законодательству, а также соблюдение всех его условий финансовой организацией.

Банк России отмечает, что с помощью поведенческого надзора возможно не только восстанавливать нарушенные права конкретных людей, но и устранять причины таких нарушений.

Устранение причин нарушений прав потребителей финансовых услуг осуществляется на основании аналитической информации, полученной с помощью жалоб потребителей на оказанные услуги, изучения сайтов поставщиков финансовых услуг, условий предложений финансовых услуг. После анализа указанных сведений Банк России выпускает общие рекомендации, дающие поставщикам финансовых услуг (финансовым организациям) четкий сигнал о недопустимости отдельных практик в отношении потребителей финансовых услуг.

Анализ доступных публичных источников о поведенческом надзоре и научных исследований этой темы позволяет сформулировать следующее определение поведенческого надзора.

Поведенческий надзор – это разновидность надзорной деятельности Банка России, осуществляемая в отношении участников финансового рынка в целях недопущения реализации ими недобросовестных поведенческих практик.

Таким образом, в дефиниции поведенческого надзора можно выделить три признака:

1) поведенческий надзор является разновидностью надзорной деятельности Банка России;

2) поведенческий надзор осуществляется в отношении участников финансового рынка;

3) целью данной надзорной деятельности Банка России является недопущение реализации участниками финансового рынка недобросовестных поведенческих практик.

Рассмотрим их подробнее.

1. Банковский надзор определяется действующим законодательством как надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (п.9 ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее – Закон о Банке России»).

Согласно ст. 56 Закона о Банке России, Центральный банк Российской Федерации является органом банковского регулирования и банковского надзора, осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства Российской Федерации, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов и (или) установленных Банком России индивидуальных предельных значений обязательных нормативов. Банк России осуществляет анализ деятельности банковских холдингов и использует полученную информацию для целей банковского надзора за кредитными организациями и банковскими группами, входящими в банковские холдинги.

По мнению А.С. Пастушенко, банковский надзор как функция Банк России характеризуется следующими признаками:

1) представляет собой контрольно-надзорную функцию уполномоченного законом публично-правового субъекта (Банка России);

2) является составной частью государственного финансового контроля, осуществляемого Банком России за деятельностью кредитных организаций, формирующих нецентрализованные фонды денежных средств, на постоянной основе для предупреждения, пресечения правонарушений кредитных организаций, привлечения их к установленной законом ответственности за допущенные правонарушения;

3) носит общественно значимый характер, имеет целью обеспечение финансовой стабильности и финансовой безопасности с учетом риск-ориентированного подхода в банковском надзоре и банковском регулировании, а также правомерного поведения кредитных организаций на финансовом рынке, эффективной защиты прав вкладчиков и кредиторов кредитных организаций. ^[11]

Определяя место поведенческого надзора нельзя не обратить внимание на мнение С.С. Тропской, согласно которому «публичное право финансового рынка сложно представить без взаимодействия с финансово-контрольным правом. Такие институты, как банковский надзор…, одновременно можно рассматривать как институты особенной части финансового контрольного права и как субинституты соответственно банковского публичного права…». ^[12]

Поскольку поведенческому надзору помимо особенного признака, также присущи признаки банковского надзора, можно сделать вывод, что банковский надзор и поведенческий надзор объединены общими задачами финансового контрольно-надзорной деятельности.

В связи с указанным выше, представляется, что поведенческий надзор Банка России представляет собой разновидность его контрольно-надзорной деятельности.

Прямой контроль за соблюдением обязательств хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на финансовом рынке как части потребительского рынка, возложен на Банк России как мегарегулятор на финансовом рынке.

2. Вторым значимым признаком категории поведенческого надзора является объект такого надзора.

В настоящее время лица, подпадающие под осуществление поведенческого надзора в нормативных правовых актах не закреплены.

При этом сама сущность поведенческого надзора предполагает максимально широкое применение его методов в отношении участников финансового рынка.

Поведенческий надзор осуществляется в отношении финансовых организаций, перечисленных в ст. 76.1 Закона о Банке России в целях защиты потребителей финансовых услуг.

Под потребителем финансовых услуг в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 4 июня 2018 г. № 123-ФЗ «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» понимается физическое лицо, являющееся стороной договора, либо лицом, в пользу которого заключен договор, либо лицом, которому оказывается финансовая услуга в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Однако мы не ограничиваем круг участников финансового рынка, закрепленными в вышеназванной статье.

В рамках поведенческого надзора Банк России осуществляет меры, направленные на мониторинг взаимодействия разных участников финансового рынка с потребителями финансовых услуг. Основными объектами поведенческого надзора Банка России являются поставщики финансовых услуг, так как их деятельность в наибольшей степени связана с взаимодействием с потребителями финансовых услуг и соответственно имеет риски реализации недобросовестных поведенческих практик.

3. Третьим признаком дефиниции поведенческого надзора является цель его осуществления.

Формирование цели поведенческого надзора обусловлено историческими тенденциями, рассмотренными нами ранее.

В условиях широких экономических кризисов и несовершенства финансовых институтов стало ясно, что участники финансового рынка и в первую очередь поставщики финансовых для достижения своих выгод прибегают к таким инструментам продажи и сопровождения своих финансовых продуктов, которые противоречат гражданско-правовым началам добросовестности.

По определению Л.В. Санниковой поведенческий надзор в отличие от надзора за соблюдением законодательства предполагает проверки органом не только соблюдения финансовой организацией обязательных требований, установленных нормативно, но и поведения организации по отношению к потребителю финансовых услуг. Такой подход позволяет выявлять помимо формально незаконных действий организаций, оказывающих финансовые услуги, еще и действия, нарушающие принцип добросовестности поведения участников правоотношений. ^[13]

Вместе с тем, отсутствие в действующем законодательстве четкого понятия поведенческого надзора и его места в системе осуществляемого Банком России надзорных практик приводит к разночтениям и нервозности на финансовом рынке. В целях устранения правовой неопределенности в данном вопросе предлагается дополнить положения главы X.I Закона о Банке России новой статьей 76.9-5 следующего содержания:

«76.9-5. Банк России в рамках осуществления своих надзорных функций защищает интересы потребителей на финансовом рынке, в том числе путем наблюдения за соблюдением финансовыми организациями обязательных условий договора, воспрепятствования навязыванию услуг, сокрытию от клиентов существенной информации, введению их в заблуждение и другим недобросовестным практикам, осуществления поведенческого надзора.

Поведенческий надзор представляет собой надзор за тем, как финансовые организации взаимодействуют с потребителем.

Банк России анализирует практики продажи финансовых продуктов и услуг, полноту и корректность информации, которую получает потребитель перед заключением договора, соответствие самого договора законодательству, а также соблюдение и исполнение всех его условий финансовой организацией; определяет поведенческий риск-профиль участников финансового рынка, устанавливая для них сигнальные индикаторы по соотношению количества жалоб к клиентской базе.

Для целей осуществления поведенческого надзора Банка России вправе получать информацию из официальных сайтов кредитных организаций, жалоб и обращений на недобросовестные действия их сотрудников, специализированных форумов потребителей и иных источников; проводить контрольные закупки финансовых продуктов и услуг в целях выявления нарушений законодательства со стороны участников финансового рынка на этапе перед заключением договора и применения мер надзорного реагирования.

Поведенческий надзор осуществляется в порядке, установленном Банком России».