Правовое обеспечение биологической безопасности в контексте национальной безопасности страны: новые угрозы и меры противодействия

Редникова Татьяна Владимировна кандидат юридических наук Старший научный сотрудник, Сектор экологического, земельного и аграрного права ИГП РАН 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Rednikova Tatiana Vladimirovna PhD in Law Senior Scientific Associate, Department of Environmental, Land an Agrarian Law, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 trednikova@gmail.com Другие публикации этого автора

Руководство нашего государства неоднократно подчеркивало, что главным «золотым запасом» России являются люди, проживающие на ее территории (См., например, В.В. Путин. Выступление на «Прямой линии» 30 июня 2021 г.) и являющиеся одним из самых важных конкурентных преимуществ страны. Многомилионное население Российской Федерации нуждается в надежной защите со стороны государства от разнообразных внешних и внутренних угроз, в том числе и тех, которые могут негативно сказываться на здоровье людей и их жизни.

Неотъемлемой частью обеспечения жизнедеятельности человека является его постоянное взаимодействие с внешней средой. На организм человека оказывает воздействие самый широкий спектр факторов внешней среды, включающий как биологические, природные факторы, так и социальные. В то же время организм человека устроен так, что может противостоять многим из них, но в определенных пределах. При значимом их воздействии на организм происходит нарушение функционирования его физиологических систем, вплоть до полной утраты их функций и смерти. Именно поэтому проблема обеспечения безопасности жизни человека в условиях многофакторного воздействия внешней среды является одной из главных задач в обеспечении комплексной безопасности государства. Вместе с тем задача обеспечения медико-биологической безопасности неразрывно связана с обеспечением экологической безопасности.

Потенциал по адаптации людей к негативным условиям окружающей среды, постоянно меняющимся под воздействием климатоэкологических, социально- экономических и других факторов среды обитания, не является безграничным. Одни факторы могут приводить к ухудшению здоровья людей путем длительного воздействия на них, другие, например, радиация, химическое и биологическое воздействие, могут как вызвать смерть человека сразу или в течение достаточно короткого периода, так и оказывать негативное влияние на здоровье человека в течение многих десятилетий, делать непригодными для жизни огромные по площади территории. Именно такие свойства радиационных, химических и биологических агентов, как многостороннее и многоаспектное действие на объект применения, длительность действия поражающих факторов, распространение их действия за пределы зоны непосредственного поражения, значительные экологические и генетические последствия, сложность в организации защиты людей и критической инфраструктуры, использованы при создании оружия массового поражения. Оружие массового поражения даже при ограниченном применении способно причинить масштабные разрушения и вызвать массовые потери вплоть до нанесения необратимого урона окружающей среде и государствам. Несмотря на тот факт, что применение оружия массового поражения начиная с конца XIX – начала XX вв. запрещалось многими международными соглашениями, в последние годы некоторые страны, которые, видимо, забыли горькие уроки Первой и Второй мировых войн, стали допускать возможность его применения, причем не на своей территории, а на территории других стран, удаленных от них на многие тысячи километров.

Сегодня мировая политическая обстановка накалена в той крайней степени, которую сложно было представить еще совсем недавно. Уровень эскалации различного рода политических, экономических, военных и других конфликтов достиг такого предела, что мы живем в совершенно новой реальности перед лицом таких угроз, о существовании которых нам было хорошо известно, но их практическая реализация представлялась чисто гипотетической. К великому сожалению, биологический и экологический терроризм является реальностью современности. Давно уже не является секретом факт создания на территории бывшего СССР финансируемых США закрытых биолабораторий, в которых осуществляется разработка различных видов биологического оружия и проводятся эксперименты с использованием особо опасных микробиологических агентов. Их деятельность имеет двойное назначение и направлена в первую очередь против Российской Федерации. Одной из целей разработок является создание при помощи моделирования природных штаммов инфекций наиболее агрессивных их вариантов, которые под видом естественных эпидемий заболеваний как человека, так и животных, в первую очередь сельскохозяйственных, способны приводить к значительному ущербу для здоровья людей и экономики не только страны, против которой направлена деятельность таких лабораторий, но и страны, в которой они располагаются, а также сопредельных ^{[4, c. 13]}. Помимо случаев преднамеренного выпуска таких микробиологических агентов в окружающую среду, значительную угрозу медико-биологической безопасности представляет случайная их утечка, а также утечка вследствие совершенной преднамеренной диверсии. В отношении обеспечения безопасности микробиологических исследований Всемирная организация здравоохранения оперирует понятием уровня биобезопасности или уровня защиты от патогенов (от 1 до 4, где 4-й является самым строгим), определяющего перечень мер безопасности, которые должны быть предприняты для изоляции опасных биологических агентов в закрытом лабораторном помещении. Большинство стран мира придерживаются этих рекомендаций либо даже вводят на национальном уровне более строгие, что, однако, полностью не может исключить вероятности утечки опасных микроорганизмов в окружающую среду. Так, по одной из версий именно подобная утечка из лаборатории привела к пандемии COVID-19.

Конституция Российской Федерации гарантирует гражданам право на жизнь, на благоприятную окружающую среду, а также на охрану здоровья. Если проанализировать положения нормативных правовых актов и документов стратегического планирования, принятых за последние пять лет, то становится ясным, что, несмотря на фиксацию в них целого спектра угроз, на противодействие которым они направлены, они «заточены» на реализацию их положений в мирное время. Почти восемь десятилетий, на протяжении которых наша страна не являлась прямым участником крупных вооруженных конфликтов, можно сказать, расслабили как государство в целом, так и его граждан в отношении практической готовности к осуществлению активных действий и принятию эффективных мер противодействия различным угрозам, в том числе и в сфере обеспечения медико-биологической безопасности.

Большой удачей можно считать, что в стране со времен Советского Союза выжила и сохранилась система академических и военных научно-исследовательских институтов в сфере медицины и биологии, а также государственная санитарно-эпидемиологическая служба, которые позволили стране в достаточной степени эффективно противодействовать такой биологической угрозе здоровью населения, как пандемия COVID-19. Эта пандемия стала наглядной иллюстрацией нереализуемости в современном мировом сообществе идей равенства и братства всего населения земного шара, приоритета гуманитарных соображений над экономическими. Многие государства Запада из числа так называемых наших бывших партнеров не только не содействовали другим странам в решении проблем, связанных с пандемией, но и не оказывали помощь друг другу внутри их коалиции.

Именно поэтому одной из первостепенных задач обеспечения медико-биологической безопасности населения Российской Федерации является создание эффективной и комплексной национальной системы, функционирующей технологически самостоятельно вне зависимости от участия каких-либо иных стран, которые в современном мире могут отказаться от любых поставок технологий, материалов, оборудования в любой момент. При этом отдельное внимание должно быть уделено созданию действительно эффективной системы правового регулирования данных общественных отношений.

При создании правовой системы противодействия биологическим угрозам необходимо учитывать ряд их характерных особенностей. В первую очередь биологическим угрозам присуща высокая степень неопределенности при появлении, выявлении, распространении последствий для населения и окружающей среды, а также сложность установления причинно-следственных связей между фактом биологического заражения и его источником, между факторами, способствующими или препятствующими распространению опасности (и причиной заражения). Оценка степени и реальности биологической угрозы зависит в том числе и от психологических особенностей реакции населения и сотрудников уполномоченных органов, принимающих те или иные решения по противодействию им. Необходимо также учитывать высокие риски возможных последствий при принятии неправильных и несистемных решений, масштабных организационно-правовых мер и высокие затраты (совокупные издержки) на профилактику, выявление, мониторинг и ликвидацию биологических проявившихся опасностей ^{[1, c. 190]}.

Сегодня в Российской Федерации в сфере обеспечения медико-биологической безопасности населения действует целый ряд документов стратегического планирования, федеральных законов, подзаконных нормативных актов, СанПиНов и ГОСТов. Многие из них действуют в течение нескольких десятилетий, и в их нормы на регулярной основе вносятся изменения, отражающие новые объективные реалии меняющегося мира и общественных отношений, другие же приняты в последние пять лет.

Среди федеральных законов, регулирующих безопасность в целом, необходимо отметить Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности». В стране действуют также и отраслевые законы. Среди них Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения», Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности», Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» и другие.

В значительной степени развита система природоохранного законодательства и законодательства в сфере здравоохранения и санитарно-эпидемиологического обеспечения, нормы которого в той или иной степени регулируют вопросы обеспечения медико-биологической безопасности, например такие, как Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Водный кодекс РФ, Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др. Отдельно необходимо выделить принятый совсем недавно Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 492-ФЗ «О биологической безопасности в Российской Федерации».

Среди документов стратегического планирования, помимо документов, посвященных различным аспектам обеспечения государственной безопасности, в рассматриваемой нами сфере существуют и отраслевые документы – Основы государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу (утв. указом Президента РФ от 11 марта 2019 г. № 97) и Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (утв. указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176).

Не останавливаясь на детальной характеристике всего массива законодательства, регулирующего различные аспекты обеспечения медико-биологической безопасности, хотелось бы отметить ряд присущих ему проблем, которые требуют первоочередного решения путем консолидации усилий государства и представителей правовой и отраслевых наук, а также гражданского общества. При этом разработка новых нормативных правовых актов должна осуществляться в тесном взаимодействии с субъектами, занимающимися их реализацией на практике, на предмет проведения ими экспертизы их соответствия современному уровню общественных отношений и технологий в регулируемой ими сфере. Характерной чертой законодательства в сфере обеспечения медико-биологической безопасности является то, что в большинстве случаев оно развивается в ответ на уже случившиеся либо реализованные угрозы, хотя в современном мире как никогда раньше необходимо опережающее его развитие с учетом прогнозируемых рисков.

Большое количество норм, регулирующих отношения в сфере обеспечения медико-биологической безопасности и зачастую вступающих в противоречие друг с другом, в значительной степени затрудняют их правоприменение. Приведем лишь один маленький, но очень показательный пример. Такой значимый для обеспечения медико-биологической безопасности документ, как СанПиН 3.3686-21 «Санитарно-эпидемиологические требования по профилактике инфекционных болезней» (утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 января 2021 г. № 4 «Об утверждении санитарных правил и норм СанПиН 3.3686-21 «Санитарно-эпидемиологические требования по профилактике инфекционных болезней» (вместе с СанПиН 3.3686-21 «Санитарные правила и нормы...»)), насчитывает всего лишь 880 страниц текста, который, как подразумевается, правоприменители должны знать практически наизусть. Причем это далеко не единственный правовой акт, применяемый в деятельности, к примеру, научного сотрудника института, осуществляющего исследования и контактирующего с особо опасными инфекциями. С каждым внесенным изменением его объем только увеличивается, при этом нормы, касающиеся устаревших методов, оперативно не исключаются, а новые оперативно не вносятся. К примеру, в нем отсутствует требование к использованию при работе с опасными инфекциями исключительно пластиковой, а не стеклянной лабораторной посуды, хотя применение последней в силу хрупкости такого материала, как стекло, в значительной степени увеличивает риск распространения инфекции при нештатных ситуациях. Подобные примеры можно приводить нескончаемо. Представляется, что отраслевые нормы должны быть подвергнуты детальному анализу и экспертизе на предмет их применимости. И в последствии модернизированы с учетом нового уровня угроз и необходимости обеспечения незамедлительного реагирования на них, иными словами, содержать понятные для всех задействованных субъектов и применимые нормы и правила.

Касательно содержания документов стратегического планирования, направленных на стимулирование развития законодательства в ответ на новые реалии современности и новые угрозы, необходимо отметить, что они не должны носить общего и описательного характера и создавать дополнительную неопределенность, а включать в себя прежде всего конкретные задачи, понятные цели, а также конкретный перечень субъектов, ответственных за их реализацию. Документы стратегического планирования в рассматриваемой сфере должны учитывать весь спектр современных угроз, включая новые уровни развития био- и информационных технологий, состояние окружающей среды, климатические изменения и связанные с этим новые возможности для реализации актов био- и экотерроризма.

Еще одной проблемой законодательства в рассматриваемой сфере является то, что принятые нормативные акты определяют правовые основы не самой безопасности как некоего состояния защищенности субъектов и объектов от различных угроз (опасностей), а регламентируют исключительно деятельность по ее обеспечению. Перед юридической наукой стоит настоятельная необходимость выработки стратегии (содержания) и тактики (механизма реализации) государственно-правовой политики в сфере обеспечения как медико-биологической, так и неразрывно с ней связанной экологической безопасности государства, адекватной реалиям современного этапа общественного развития ^{[2, c. 118]}.

В сфере обеспечения медико-биологической безопасности большое значение должно также уделяться не только разработке системы правового регулирования, но и созданию системы саморегулирования внутри отрасли, содержащий так называемые кодексы поведения и этические нормы, реализуемые профессиональным сообществом.

Отдельного внимания заслуживает принятый сравнительно недавно Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 492-ФЗ «О биологической безопасности в Российской Федерации», который содержит комплекс мер, направленных на защиту населения и охрану окружающей среды от воздействия опасных биологических факторов, на предотвращение биологических угроз (опасностей), создание и развитие системы мониторинга биологических рисков. Он регулирует вопросы, которые не могут быть частью отраслевого законодательства в силу их комплексного характера, включая охрану здоровья и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, защиту животных и растений, охрану окружающей среды, противодействие возникновению биологических угроз, организацию защиты населения и охраны окружающей среды, а также ликвидацию последствий воздействия опасных биологических факторов. Законом раскрывается содержание основных понятий в сфере биологической безопасности. Так, согласно его нормам, под биологической безопасностью понимается состояние защищенности населения и окружающей среды от воздействия опасных биологических факторов, при котором обеспечивается допустимый уровень биологического риска (ст. 1).

Для сравнения в законе КНР «О биобезопасности» (См.: BiosecurityLawoftheP.R.C. // URL: https://www.chinalawtranslate.com/en/biosecurity-law/ (дата обращения: 07.12.2022)) под ней понимается такое состояние общества, при котором нация эффективно предотвращает и реагирует на угрозу опасных биологических и связанных с ними факторов, а жизнь и здоровье людей, экосистема находятся в состоянии относительного отсутствия опасностей и угроз. Данное определение свидетельствует о более широкой трактовке данного понятия, а следовательно, и возможности более широкого спектра применяемых мер в его рамках.

Следует отметить, что перечень мер, содержащихся в законе РФ и направленных на защиту населения и охрану окружающей среды от воздействия опасных биологических факторов, на предотвращение биологических угроз (опасностей), свидетельствует об их неполноте, охвате лишь нескольких групп общественных отношений ^{[3, c. 42]}. Одним из важных аспектов обеспечения медико-биологической безопасности является понятность и прозрачность принимаемых государством мер, а также необходимость повышение уровня доверия отдельных граждан и всего общества к таким мерам.

В современном мире вопросам обеспечения биобезопасности уделяется самое пристальное внимание. Помимо микробиологических агентов, в перечень угроз биологической безопасности часто включаются генетически модифицированные организмы. Так, в некоторых европейских странах требования по обращению с генетически модифицированными организмами даже являются более строгими, чем в отношении биологических агентов в целом. Несмотря на наличие на уровне Европейского Союза ряда директив, регулирующих отдельные аспекты биобезопасности, на национальном уровне имеются существенные различия в определении отдельных понятий в рассматриваемой сфере, применяемых в том числе в отношении противодействия биологическим угрозам. Определенную сложность создает также отсутствие в ЕС единых требований к отчетности о лабораторных инцидентах и несчастных случаях. Постоянного внимания в сфере правового регулирования вопросов биобезопасности в ЕС требуют также необходимость пересмотра классификационного списка микроорганизмов и определение гармонизированной передовой практики. В то же время различное толкование положений руководящих документов ЕС в сфере биобезопасности дает на национальном уровне простор для реализации различных подходов к биобезопасности и лабораторной биозащите ^{[5, c. 2]}. Как отмечают французские исследователи, нормативные акты в области биобезопасности и биозащиты в странах ЕС резко ужесточились за последние два десятилетия, однако при этом с включением каждого нового требования вводимые на уровне ЕС правила становятся все более и более сложными для их реализации, в том числе и ввиду отсутствия согласованных практических указаний по их имплементации в национальные законодательства стран-членов ^[6]. Как видно из приведенных примеров, ученые как в России, так и за рубежом сталкиваются с похожими проблемами применения требований в сфере обеспечения биологической безопасности. Представляется, что каждое новое знание о новых угрозах в данной сфере и известных методах противодействия им должны законодательно закрепляться только после экспертной оценки правоприменителей (представителей научного сообщества, в силу своей профессии контактирующих с опасными биоагентами) о возможности практической реализации предлагаемых норм.

В заключении необходимо отметить, что обеспечение медико-биологической безопасности – это не только национальная, но и глобальная проблема. И несмотря на критический уровень международной напряженности, необходимо искать пути налаживания отношений и развития дальнейшего сотрудничества со всеми странами мира. В первую очередь должны быть «реанимированы» с точки зрения их практической реализации международные соглашения, запрещающие применение оружия массового поражения.