Еще раз о методе административного права

Куракин Алексей Валентинович доктор юридических наук профессор, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49 kurakinaleksey@gmail.com Другие публикации этого автора

Статья подготовлена при информационной поддержки компании

«Консультант Плюс»

Вопрос о методах правового регулирования, это вопрос о качестве такого регулирования, в этой связи можно видеть прямую диалектическую зависимость между нормотворчеством и применением правовых норм. Отрасли права отличаются между собой средствами (методами) правового воздействия. Одни отрасли права используют преимущественно принудительные (императивные) методы правового воздействия, выраженные в государственном принуждении (ответственности), в частности такой отраслью права является уголовное право, конечно также можно говорить и о поощрительных или дозволительных нормах в данной отрасли права. Соответствующие нормы разрешают или стимулируют определенное поведение и это отражается, в частности на смягчении наказания или исключении его применения вовсе. Тем не менее, данные нормы внутри уголовного права имеют далеко не первостепенное значение, хотя функционально они также необходимы. Как отметил Д.А. Гарбатович «…дозволение как способ уголовно-правового регулирования заключается в предоставлении права лицу совершать деяния, имеющие уголовно-правовые последствия. Например, лицу предоставляется право причинять определенный вред охраняемым уголовным законом интересам при обстоятельствах, исключающих преступность деяния» ^[1].

Как нам предоставляется весьма экзотичный метод правового регулирования для уголовного права, однако и он объективно необходим (глава 8 УК РФ). Есть отрасли права, где ключевым методом правового воздействия является дозволение, дозволенное поведение, во многих случаях не требует специального правового разрешения, а в некоторых случаях такое разрешение обязательно нужно получить и только после это дозволяются определенные действия. Однако нужно иметь в виду, что «свободное дозволение» это все же условная категория. Как говорят «жить в обществе и быть свободным от общества, или пренебрегать его интересами или ценностями невозможно». А поэтому прав Н.И. Матузов, констатируя тезис о том, что «…принцип «разрешено все, что не запрещено» предполагает известную осмотрительность, взвешенность, ответственность. Его практическое претворение в жизнь требует как минимум соблюдение принятых в любом обществе правил поведения, норм общественной нравственности, умения соотносить свои личные и общественные интересы; верной оценке тех жизненных ситуаций, в которых оказывается субъект; правовой информированности, а также должной степени морального и правового сознания» ^[2].

Относительно такой категории как «метод» имеются различные точки зрения. В частности, метод как институциональная категория раскрывается с позиции теории управления. Так, А.П. Коренев отмечает, что «…под методами государственного управления понимаются приемы и способы воздействия субъекта управления на объект управления, и такое воздействие используется для достижения целей, задач, управления, а также реализации функций управления» ^[3]. Подход к определению метода, как средства воздействия достаточно широко распространен в научной литературе. К.С. Бельский пишет, что «…метод как понятие семантически связан с рядом слов, которые в какой-то мере аналогичны или подчинены ему, так к данным словам относятся: «способ», «средство», «прием», «воздействие» ^[4].

Конечно, нужно понимать, что значение слова «метод» меняется в зависимости от контекста своего использования, метод как средство управления это одно, метод правового регулирования это уже другое, а метод познания это еще одно смысловое значение обозначенной категории. Поэтому в каждом конкретном случае нужно понимать смысл и значение обозначенной категории (метод), и функциональность ее использования. Так, методы познания это, прежде всего научная категория, необходимая для получения новой информации, нового знания, из прошлого, настоящего, и даже будущего. Методы научного познания разнообразны, они не имеют никакого отношения к вопросам управления или проблеме правового регулирования. Как отмечали в свое время И.С. Самощенко и В.М. Сырых «…вопрос о методе правовой науки – это, прежде всего вопрос о соотношении различных познавательных приемов, в которых она получает конкретизацию, а также развитие применительно к специфике государственно-правовых явлений» ^[5].

Относительно метода познания К.С. Бельский, верно, заметил, что «…метод познания представляет собой воздействие познающего субъекта на познаваемый объект с использованием предшествующих готовых знаний в целях получения новых» ^[6].

Не углубляясь в вопрос относительно научной методологии, обратим внимание на метод правового регулирования. Нужно отметить, что метод правового регулирования, прежде всего эта категория доктринальная, но она необходима для понимания действующих правовых норм, а также их функциональности. Субъект применения правовой нормы, как правило, не использует такую категорию как метод правового воздействия, но интуитивно чувствует сущность данного метода, его целевую направленность. Направленность метода правового регулирования определяется политическим фактором (политическим режимом), экономической и социальной идеологией, а также складывающейся текущей ситуацией. Так, в кризисных реалиях доминируют императивные и принудительные методы воздействия. Данные методы необходимы для нормализации текущей ситуации, обеспечения безопасности, защиты и охраны прав граждан, сохранения конституционного строя и др. В административном праве выделяются полицейские методы, функциональность которых предусматривает обеспечение безопасности, как в обычных, так и кризисных условиях. В частности к методам полицейской деятельности относят «…управление и охрану; административный надзор; прямое административное принуждение; метод административной юрисдикции; полицейская помощь; полицейское разрешение; государственная регистрация; лицензирование; паспортизация; сбор полицейской информации; полицейский сыск» ^[7].

Как можно видеть функциональность данных методов преимущественно носит контрольно-принудительный характер, обусловлено это предметом полицейской работы, а также спецификой обеспечения того или иного вида безопасности. Метод правового воздействия помимо предмета и сферы своей реализации, также определяется экономическим базисом, в условиях рыночной экономики, различных форм собственности на средства производства, присутствия в экономики иностранных инвесторов императивные методы работать не будут. В этой связи необходимы рыночные методы управления экономикой, которые облекаются в правовую форму. В условиях тоталитарного экономического, а также политического режима, востребованы методы императивного, административно-правового характера. Как отметил К.С. Бельский, анализируя личность и труды ученых прошлого «…свой анализ Н.П. Карадже-Искров, начинает с констатации того, что на земле возникли два мира: западный, где общим правом считается право частное, а публичное представляет исключение. И восточный мир, коммунистический, где действует противоположный принцип – общим правом является публичное, а гражданское право играет по существу ничтожную роль, существуя лишь формально. Это всеобщее публичное право есть результат не только идеологии, но и своеобразия построения социалистического государства» ^[8].

Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что тотальное администрирование – это «атрибут» неэффективного государства. Такое администрирование требует больших организационных и финансовых затрат, приводит к усложнению процесса управления, депрофессионализации управленческих кадров, а это ведет к работе по шаблону и подавлению разумной творческой инициативы. Право вообще и административное право в частности призвано вести борьбу с произвольным администрированием, необоснованной бюрократизацией процесса управления. Как отметил Ю.Н. Старилов «…административное право по своей природе обязано устанавливать прочные и эффективные механизмы борьбы с «синдромом бесправия» ^[9]. Борьба административного права с негативными явлениями в сфере публичного управления может вестись посредством установления адекватных методов правового воздействия. В частности, с помощью установления административных регламентов осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг. Однако дело не только в формальных административных регламентах, имеют место случаи, когда данные регламенты не улучшают, а ухудшают работу, а их применение ведет к ущемлению или необоснованному ограничению прав граждан.

В этой связи административный регламент как средство регулирования должен отвечать всем требованиям юридической техники, его разработчики должны понимать природу тех отношений, которые данный регламент призван регламентировать. Также немаловажным является то, что административный регламент должен давать возможности разумной инициативы, которая так необходима для решения нетипичных социальных и правовых ситуаций. Надо сказать, что многое, что происходит в сфере публичного управления, а также при взаимодействии должностного лица и гражданина является нестандартной ситуацией. Работа по заранее определенным схемам и алгоритмам, зачастую является неэффективной, такая административная деятельность может принести больше вреда, нежели пользы. Согласимся с тезисом о том, что совершенствование процесса управления, напрямую связано с улучшением качества методов такого управления. Современное управление уже не нуждается в императивных методах воздействия, управлять это не значит приказывать, это значит воздействовать на объект управления, используя для этого «мягкие» средства, а также методы стимулирующего (экономического) характера. В этом случае субъект административного воздействия сам заинтересован в достижении управленческого результата. Вполне очевидно, что метод в ходе управленческого процесса, или в правоприменительной работе является связующим элементом между сторонами соответствующего взаимодействия. А поэтому нужно точечно вносить изменения в действующее законодательство, улучшая при этом инструментарий правового воздействия.

Сегодняшнее время это период развития административного законодательства, да и публичного права, в целом. Можно видеть, как наполняются публично-правовым содержанием в недавнем прошлом частноправовые направления правового регулирования, речь в данном случае идет о предпринимательском праве, цивилистика в свое время отнесла данную отрасль права, к праву частному. Обусловлено это было некоторым периодом правового и социального «романтизма», а также и тем обстоятельством, что понятие «предпринимательская деятельность» было включено в предмет регулирования ГК (ст.2). Однако шло время и в предпринимательском праве осталось минимум цивилистики, и сегодня к гражданско-правовому регулированию данных отношений можно отнести только договорное регулирование, которое имеет место между хозяйствующим субъектом и гражданином или между хозяйствующими субъектами. В настоящее время можно видеть, что достаточно часто договорное регулирование хозяйственной деятельности включает и публично-правовой компонент, речь в данном случае идет о функционировании контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд. Это еще один метод административно-правового воздействия на экономическую деятельность. Данный метод весьма сложен, а также таит скрытые и явные угрозы для различного рода корыстных злоупотреблений сторон соответствующего правоотношения. Фактическое (тотальное) огосударствление экономической деятельности вызывает появление новых методов контроля или надзора за субъектами экономики, конечно государство стремится создать для такого администрирования оптимальные формы реализации, предупредить риски возникновения тех или иных угроз, однако получается далеко не все.

Такова текущая реальность, учитывая это, еще раз обратимся к раскрытию такой категории как «метод правового регулирования», с институциональных позиций. Является, по сути, догматикой, что отрасли права отличаются одна от другой предметом и методом правового регулирования. Как отметил С.П. Маврин «…предмет правового регулирования имеет объективное содержание, которое предопределяется самим характером общественных отношений и в принципе не зависит от воли законодателя, метод служит дополнительным юридическим критерием дифференциации отраслей» ^[10].

Можно согласиться с тем, что предмет правового регулирования формируется эволюционно, на его создание оказывает влияние целый ряд факторов, однако для структурирования предмета отрасли права, нужен нормативный материал, который будет обладать необходимым юридическим своеобразием, кроме того нужно теоретически обосновать практическую нужность новой отрасли права. В правовой доктрине весьма болезненно воспринимается появление новых отраслей права, так в свое время ставился вопрос относительно выделения: «ювенального права»; «служебного права»; «оперативно-розыскного права»; «миграционного права» основанием для такого выделения было соответствующее законодательство. Как отметила Т.Я. Хабриева «…в основе системы права лежат объективные факторы – потребности и интересы государства и общества, общественные отношения, стремительные темпы, развития которых активизируют законодательную деятельность, нарушающую внутреннюю согласованность права: не все новые нормы укладываются в уже сложившиеся структурные подразделения, в результате чего происходит изменение структуры права» ^[11].

Как нам представляется для появления новой отрасли права одного законодательства мало, даже если оно стремительно развивается, необходима зрелость правовой доктрины, а также насущная практическая нужность нового правового феномена, а для этого нужно чтобы прошло время. Не вызывает сомнений выделение из финансового права, такого образования как налоговое право. Как известно одной из конституционных обязанностей в равной степени касающейся как граждан, так и хозяйствующих субъектов, является обязанность платить налоги (ст. 57). Современное государство является помимо всего прочего налоговым государством, доктрина налогового права достаточно глубокого проработана как экономистами, политологами так и юристами и уже нет сомнений в такой самостоятельной отрасли права, как налоговое право. Данная отрасль права носит публично-правовой характер, в ее содержании достаточно много императивных предписаний, что отражается на методе соответствующего правового воздействия. Тем не менее, несмотря на это, в налоговом праве есть и дозволительные предписания, касающееся налоговых рассрочек, а также предписания стимулирующего характера, которые проявляют себя в форме налоговых льгот, налогового вычета и др. Метод правового регулирования в отличие от предмета правового регулирования, более консервативен. Появиться новому методу правового воздействия достаточно сложно, все правовые предписания так или иначе будут укладываться в содержание императивной или диспозитивной формы воздействия.

Однако появление комплексных отраслей права делает данный тезис уже неточным. Сегодня уже можно говорить о существовании комплексного метода правового регулирования. О таком методе в свое время писал В.Д. Сорокин, однако, к его идее о едином предмете и методе правового регулирования отношение было сдержанным в теории права. Возможно, обусловлено это было тем, что к разработке концепции единого метода правового регулирования обозначенный автор подошел с позиции административного права. Так, В.Д. Сорокин отмечал, что единый метод правового регулирования включает такие компоненты, как запрет, дозволение и предписание ^[12]. Д.В. Осинцев также отметил, что «…метод административно-правового воздействия – это определенная нормами административного права система влияния исполнительной власти на социальную среду с помощью запретов, дозволений, позитивных обязанностей в целях реализации публичных функций» ^[13].

В зависимости от направления правового регулирования (сущности отрасли права) концентрация обозначенных компонентов может быть различной. Уже было указано, что в уголовном праве, есть дозволительные предписания, однако они не являются ключевыми в соответствующем направлении правового регулирования. Для гражданского права характерна система правовых дозволений. Наиболее четко для раскрытия всех элементов метода правового регулирования подходит административное право, метод которого «гармонично» сочетает запреты, дозволения и предписания. Как отметил А.Б. Пешков «…форма существования единого метода правового регулирования, есть не что иное, как особый метод, обладающий всеми признаками, свойствами отдельного» ^[14].

Правовой запрет объективное свойство права, именно в интересах установления правового запрета создаются официальные и неофициальные регуляторы общественных отношений. Правовой запрет указывает на тот вариант поведения, который в данный момент либо вообще недопустим, либо возможен при определенных обстоятельствах, обратим внимание, что данный способ правового регулирования носит сдерживающий, предупредительный характер. В содержании метода административно-правового регулирования достаточно много запретительных предписаний, и данные предписания могут носить абсолютный и относительный характер. Кроме того запреты могут касаться субъектов определенного правового статуса, а также действовать в определенных обстоятельствах, исходя из этого правовые запреты могут носить общий и специальный характер.

Правовое дозволение как элемент метода административного права – это антипод запрета, дозволение это то, что разрешено, как прямо, так и косвенно. Как отметила, К.Е. Игнатенкова «…дозволение – это выражающейся посредством юридических норм способ правового регулирования, заключающейся в предоставлении субъекту в рамках закона свободы выбора варианта поведения, стимулирующий его правовую активность, а также способствующий полному удовлетворению интересов личности, общества и государства» ^[15]. Правовое дозволение тесным образом связано с правовым разрешением. Разрешительный способ правового регулирования нужен для гармоничного администрирования. По своей сущности разрешение является составной частью правового дозволения. Однако Ю.К. Валяев отмечает, что «…разрешительный способ является самостоятельным способом правового регулирования, занимающим промежуточное положение между дозволениями и запретами, и охватывает совокупность конкретных способов регулятивного воздействия» ^[16]. Разрешительный способ правового регулирования может быть формальным и неформальным. Для определенной деятельности (занятия) необходимо формальное разрешение (документ), для других видов деятельности необходимы определенные обстоятельства, например достижение соответствующего возраста и др. Правовое разрешение необходимо для преодоления правовых запретов, однако только тех из них которые могут быть преодолены с помощью того или иного разрешения.

Правовое предписание – это то, чему необходимо следовать субъекту соответствующего правоотношения. Правовое предписание указывает на необходимость выполнения правовых обязанностей, правовых запретов. Данный компонент метода административного права является интегрирующей формой соответствующего правового воздействия. В правовом предписании могут содержаться правовые запреты и правовые дозволения.

В завершении исследования метода административного права можно сделать вывод о том, что данный метод носит комплексный характер, элементы данного метода позволяют учитывать особенности различных отношений и статус их субъектов. Метод административного права также дает возможность учитывать предписания различного функционального характера, сочетать положения как императивного и диспозитивного свойства.