Еще раз о предмете административного права и его нормах

Куракин Алексей Валентинович доктор юридических наук профессор, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49 kurakinaleksey@gmail.com Другие публикации этого автора

Статья выполнена при информационной поддержке компании «Консультант Плюс»

Вопрос о предмете правового регулирования очень важен как с доктринальной, так и с практической точки зрения. Особенно это актуально для тех отраслей права, в отношении которых существует определенное политико-социальное «давление». Административное право, как раз и относится к данным отраслям права. В этой связи прав Д.Н. Бахрах, отметивший, что «…на предмет административного права непосредственное влияние оказало появление частных предприятий, развитие российского федерализма, становление административного судопроизводства, возникновение муниципального права, резкое расширение применение мер административной ответственности» ^[1].

Нужно помнить, что «судьба» у административного права – как учебной дисциплины – достаточно сложна. Известно, что эта учебная дисциплина в тридцатые годы прошлого столетия неоднократно исключалась из учебной программы, а научные исследования проводились под чутким контролем соответствующих органов, преподаватели данной дисциплины нередко подвергались научной обструкции, а то и вовсе отстранялись от работы. Причины этого кроются, в том числе и в определении предмета административного права, а также той роли, которую рассматриваемая отрасль играет в правовой системе, жизни государства, общества, а также и отдельно взятого человека.

Все это говорит, о том, что вопрос о предмете административного права в некоторые исторические периоды нашей истории имел не только правовой, а в большей мере – политический характер. В советский период нашей истории была издана всего одна монография посвященная предмету административного права (Козлов Ю.М., 1967). И, казалось бы, вопрос на этом был закрыт, предмет административного права определен, как в научном, так и в дидактическом плане. Большое количество серьезных научных исследований, касающихся проблем государственной службы, проблем управления, административной ответственности, административного принуждения, административного процесса, норм административного права и административных правоотношений, предмета данной отрасли, как представляется, специально не затрагивали, либо имела место констатация факта, что данная отрасль регулирует отношения, которые складываются в сфере государственного или общественного управления. Такой подход был обусловлен причинами идеологического характера, игнорирование которых могло привести к исторической и методологической связи административного права с правом полицейским и, соответственно связи административной деятельности с деятельностью полицейской. Слово «полиция» до недавнего времени было словом враждебным, «буржуазным», а поэтому о «полицейской» части в предмете административного права попросту умалчивали. Что, безусловно, обедняло данную отрасль права как учебную дисциплину и как науку.

В начале девяностых годов полицейское право «вернулось», этому способствовали либеральные политические преобразования, опыт и научная эрудиция некоторых представителей науки административного права, чьи труды использованы при подготовке данной работы. Отметим, что изучение отрасли права начинается с общего анализа ее предмета и, что очень важно при его раскрытии, с самого начала обозначить «ключевые точки», элементы системы данной отрасли права. Это позволит лицу изучающему предмет отрасли права, сразу обратить внимание на главное, лучше уяснить и запомнить нормативный и теоретический материал. Однако и в настоящее время в предмете административного права акцент делается на проблемы управления, а полицейский аспект упускается, что конечно не способствует развитию теории соответствующего вопроса.

Предметом административного права являются достаточно разнообразные общественные отношения, складывающиеся в частности в сфере государственного или в целом в области публичного управления. Эти отношения носят горизонтальный и вертикальный характер, это самые различные внутриуправленческие связи взаимодействия и координация. Следует отметить, что данные отношения не только внутренние, но и внешние, они связаны с реализацией функций соответствующих управленческих структур. Достаточно масштабны отношения, связанные с государственной службой, причем самого различного характера, а также отношения, обусловленные нормотворческой деятельностью подзаконного характера. Таким образом, управленческий компонент занимает одно из ключевых мест в предмете административного права, публичное управления без регламентации данной отрасли просто не может существовать.

Однако, на это предмет административного права не следует сводить только к отношениям управленческого характера, несмотря на важность и масштабность таких отношений специфика социальных отношений исследуемой отрасли права гораздо «богаче», поэтому объективно существуют отношения охранительного, полицейского характера. Полицейский компонент административного права весьма ярок и содержателен, полицейское право в былые времена составило основу для формирования целостного представления относительно предмета административного права, однако, к сожалению, данное право было забыто более чем на семьдесят лет. Однако объективная реальность заставила обратиться к составляющей предмета административного права, более того, в законодательстве появился и сам термин «полиция». Отметим, что термин «полиция» изначально имел иное смысловое значение, нежели то, которое он имеет сейчас. Изначально полицейское право – это право городов, но с течением времени термины меняют свое смысловое значение, обусловлено это изменением языка, а также развитием нормативной базы, в которой используется соответствующая категория. Полицейское право – это не право МВД или иной милитаризированной структуры, эта целая система норм и субъектов функционально призванных обеспечить общественную безопасность, охрану общественного порядка с использованием принудительных и позитивных правовых средств. Таким образом, только органичное «сложение» права управления и полицейского права, дает возможность сформировать такой феномен, как право административное.

Подчеркнем, что управленческие отношения порой тесно перекликаются с отношениями полицейскими, в частности можно говорить о полицейском управлении. Полицейская деятельность без управленческого компонента лишена смысла и своей функциональности. При осуществлении управления и полицейской деятельности возникают различного рода конфликты, нарушения, в то числе и нарушения прав граждан, а также хозяйствующих субъектов. В этой связи необходима система норм и процедур, которая призвана обеспечивать защиту прав граждан. Исходя из этого, появился институт административной юстиции, в рамках которого были созданы судебные и несудебные механизмы защиты и охраны прав граждан. Таким образом, «внутри» административного права можно говорить о таком институте, как «право административной юстиции». Исходя из данной позиции, выстраивается достаточно стройная система норм административного права, которые создают целостное правовое образование, касающаяся всех ключевых аспектов социальной и управленческой реальности.

Внутри системы административного права гармонично сочетаются нормы права управления и нормы полицейского права, это хорошо видно на примере реализации административного и полицейского принуждения, административного и полицейского надзора. Полицейский компонент внутри административного права иногда называют отрицательным правом, однако не следует радикально смотреть на феномен полицейского права, то есть, отождествлять его с полицейским государством. Полицейское право вполне может быть эффективным атрибутом демократического, правового и социального государства. Данная позиция доказана опытом государственного строительства целого ряда стран. Административное право призвано повысить эффективность работы государства в самых различных аспектах, создать адекватные формы и методы административной и полицейской работы, как в обычных, так и в кризисных ситуациях.

Раскрытие предмета административного права, было бы неполным без изучения вопроса относительно нормы права. Норма права – это первичный элемент отрасли права, а поэтому обратим внимание на некоторые вопросы теории норм административного права. Догматика административного права начинается именно с исследования правовых норм, через анализ правовых норм можно обосновать предмет правового регулирования. В этой связи М.Е. Труфанов, верно, отметил, что «…применение норм, административного права своими корнями уходит к предмету соответствующей отрасли права» ^[2].

В теории советского административного права уделялось особое внимание исследованию правовых норм, определению их источников, а также поднимался вопрос относительно их кодификации. В доктрине административного права, при исследовании обозначенного вопроса нужно обратить внимание на докторские исследования: Студеникина С.С. «Советская административно-правовая норма и ее применение» (М., 1949); и Коренева А.П. «Применение норм советского административного права» (Л., 1971). Эти работы внесли весомый вклад в исследование обозначенного вопроса, а также в теорию административного права, в целом.

Вопрос о норме права вообще и норме административного права, в частности носит достаточно консервативный характер, сегодня уже нельзя сформулировать принципиально новое определение нормы права, несмотря на это, имеются авторские определения данной категории, также отметим, что вопрос о структуре нормы права тоже окончательно закрыт. Несмотря на это исследование проблемы норм административного права может позволить разработать критерии классификации данных норм, сформулировать предложения относительно эффективности их реализации, а также пересмотреть вопрос относительно их систематизации. Как отметил С.С. Студеникин «…учение о правовой норме составляет важнейшую часть теории права» ^[3].

С позиции текущей ситуации, определенного опыта развития административного законодательства, а также анализа правовой доктрины, можно сделать вывод о том, что нормы соответствующей отрасли права были систематизированы значительно позднее, чем нормы в праве уголовном, гражданском, торговом и др. В императорской России наибольшей систематизации подверглись нормы административного права, касающиеся порядка прохождения государственной службы, и нормы полицейского права. В советский период нашей истории нормы административного законодательства были долгое время не систематизированы, хотя вопрос об этом, безусловно, поднимался, как на общегосударственном, так и республиканском уровне, даже шла речь о создании Административного кодекса на республиканском уровне.

Тем не менее процесс систематизации (кодификации) норм административного права шел достаточно тяжело, обусловлено это было так называемой «дискуссией» относительно предмета данной отрасли права, кроме того работа по систематизации норм административного права затруднялась из политических и идеологических «взглядов» относительно предмета соответствующей отрасли права. Как писал в свое время Г.И. Петров «…особенности кодификации норм административного права, по сравнению с кодификацией норм других отраслей права, весьма значительны. Административное право – это огромная, сложная, мобильная отрасль права, ее кодификация потребует много времени и сил» ^[4]. Процесс кодификации норм административного права носит перманентный характер, порядок ее осуществления в целом понятен. Создание единого Административного кодекса невозможно, а кодификация должна осуществляется по направлениям правового регулирования и каждый «крупный» институт или подсистема административного права должна иметь «базовый» закон (кодекс).

Как отметил некоторые время назад А.Е. Лунев «…учитывая многообразие и сложность общественных отношений, регулируемых нормами административного права, мы считаем, что такая отраслевая кодификация является единственно возможной и реальной» ^[5]. Данный тезис был сформулирован достаточно давно, он прошел проверку временем, и именно по данному пути пошло развитие административного законодательства. Нормативный материал административного законодательства, раскладывается на право управления; полицейское право, а также право административной юстиции.

Нормы административного права являются разновидностью правовых норм, в целом. В этой связи обратим внимание на то, что понимается под нормой права. Как отметил В.Д. Филимонов «…норма права – это такое установленное государством общеобязательное правило поведения людей, которое выражает меру утвердившейся в обществе социальной справедливости и направлено на организацию или охрану общественных отношений путем добровольного или принудительного выполнения содержащихся в ней требований» ^[6].

В.И. Гойман-Червонюк отмечает, что «…норма права – исходный элемент частица права. Норма права – это общеобязательные формально-определенные предписания и принципы, устанавливающие меру должного и возможного поведения участников регулируемых отношений и выступающая критерием правомерности такого поведения» ^[7].

С.С. Студеникин с позиции своего времени писал, что «…правовая норма представляет собой правило поведения, которое устанавливается государством для охраны его интересов, и соблюдение которой государство обеспечивает всей мощью своей принудительной власти» ^[8].

Основной акцент в данном определении сделан на то, что норма права направлена на охрану интересов государства, сегодня данная концепция не отвечает текущему развитию правовой политики. Так, например в КоАП РФ, закреплено, что «…задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан» (ст. 1). Как можно видеть КоАП поставил на первое место человека, его защиту от административных правонарушений. В этой связи можно сказать, что нормы административного права должны приниматься в интересах граждан, защиты и обеспечения их имущественных и неимущественных интересов и благ. Конечно, публичный интерес в административно-правовом регулировании и принятии норм административного права имеет также свое место. Действие нормы административного права, ее соблюдение не может быть обеспечено исключительно мерами принуждения, а поэтому государство использует различные стимулирующие средства, которые повышают эффективность действия правовой нормы. Так, «…при уплате административного штрафа лицом, привлеченным к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного главой 12 КоАП, не позднее двадцати дней со дня вынесения постановления о наложении административного штрафа административный штраф может быть уплачен в размере половины суммы наложенного административного штрафа» (ст. 32.2). Но нужно иметь в виду, что из этого правила есть исключения, данное предписание распространяется не на все статьи главы 12. Однако оно подтверждает тезис о том, что обеспечение действия нормы административного права осуществляется не только мерами принуждения.

Стимулирующие средства правового регулирования, закрепляются поощрительными нормами, среди данных норм достаточно много норм административного права. Поощрительные нормы административного права – это позитивные нормы, тем не менее, из предписания данной нормы вытекает установленная обязанность. Можно привести пример поощрительного предписания, так согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. «О полиции» «…полиция вправе поощрять граждан, оказавших помощь полиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей» (ст. 13).

Как отметил В.В. Савичев «…поощрительную норму административного права можно определить, как предписание, устанавливающее право и обязанность должностного лица предоставить определенную меру поощрения, а для граждан – право требовать предоставления поощрения за полезный для общества и государства вариант поведения. При этом данный вариант поведения состоит в добросовестном выполнении юридических обязанностей либо в достижении результатов, превосходящих обычные требования, связанные с социальной активностью, как отдельных граждан, так и коллективов» ^[9].

Исходя из этого в законе «О полиции», было бы верно закрепить, что полиция обязана поощрять граждан, которые оказали помощь полиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей

Норма права формальна и обязательна, между тем нужно отметить, что норма права далеко не единственный регулятор общественных отношений, хотя и имеющий государственный характер. В административно-правовой сфере действуют и иные регуляторы, которые не менее важны с точки зрения регулирования управленческих и полицейских правоотношений. Норма права исходит от государства и содержится в определенном (установленном) источнике. Как отмечается в доктрине «…норма права общеобязательное веление, выраженное в виде государственно-властного предписания и регулирующие общественное отношение» ^[10].

Как уже было отмечено, норма административного права является разновидностью правовой нормы, обладает всеми ее признаками. Как отметил А.Е. Лунев «…правовые нормы, при помощи, которых государство определяет функции, структуру и формы деятельности органов государственного управления, в своей совокупности образуют административное и административно-процессуальное право» ^[11]. Тезис о том, что право состоит из совокупности правовых норм, является общепринятым. При этом укажем, что нормы права отличаются между собой предметом своего воздействия. Устоявшаяся точка зрения о том, что нормы административного права регламентируют отношения в сфере публичного и не публичного управления доминирует и в настоящее время. Для такой позиции была сформирована целая концепция. Так, в своем исследовании А.П. Коренев отмечал, что «…административно-правовая норма – это норма права, регулирующая отношения в сфере государственного и общественного управления, а также отношения управленческого характера возникающие в иных сферах государственной деятельности» ^[12].

Относительно нормы административного права Ю.М. Козлов отметил, что «…административно-правовые нормы, представляют собой установленные государством правила поведения, целью которых является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся, и прекращающихся в сфере государственного управления» ^[13]. В данном определении делается четкий акцент на том, что нормы административного права регулируют управленческие отношения. Подобная точка зрения преобладает в доктрине административного права. Так, Д.Н. Бахрах отмечал, что «…нормы административного права – это установленные государством правила, регулирующие отношения, возникающие при формировании и деятельности исполнительной власти» ^[14].

Такой подход говорит об узком понимании регулирующего потенциала норм административного права. Данные нормы регулируют отношения не только в сфере исполнительной власти, но и отношения между хозяйствующими субъектами, а также гражданами и др. Как отметила К.С. Каверина «…властная реализация норм административного права традиционно осуществляется в рамках управленческой деятельности. Однако цели и задачи государственного (публичного) управления эффективно должны и могут достигаться (решаться) на уровне невластной реализации административно-правовых норм гражданами и организациями» ^[15].

Сегодня уже очевидно, что нормы административного права регулируют не только отношения управленческого характера, но и отношения иного порядка, которые не связаны с осуществлением управления. Нормы административного права регламентируют отношения в общественных местах, отношения связанные с обеспечением общественной и личной безопасности. Нормы административного права содержат технические предписания самого различного характера, данные предписания обеспечивают качество товаров, услуг, предупреждают граждан об опасности потребления (использования), некоторых товаров (вещей).

Все эти и некоторые другие административные отношения не укладываются в сферу государственного управления, обусловлено это широким распространением административно-правовой реальности. Также нужно отметить, что нормы административного права регулируют имущественные отношения, без действия норм административного права невозможна реализация права собственности и иных вещных прав. Без применения норм административного права невозможна правовая реализация личных и семейных отношений. Все это говорит о широте действия предмета административного права и соответственно его норм.

В предмете административного права не было обращено внимание на то, что в законодательстве сформировалась система административно-правовых средств охраны и защиты прав граждан. В доктрине разработана концепция административной юстиции, исследован зарубежный опыт работы данного института, разработана теория права жалобы, несмотря на это в предмете административного права, а также в его системе не указывается на то, что в предмет данной отрасли права включаются отношения, связанные с охраной и защитой прав и свобод граждан (институт административной юстиции).

Лучше всего предмет административного права характеризует дифференциация правовых норм по определенным критериям, одним из критериев классификации норм является метод правового воздействия, исходя из этого, данные нормы подразделяются на поощрительные и запрещающие нормы. Нормы административного права, содержащие запрещающие предписания занимают особое место в правовом регулировании, правовой запрет, зачастую связан с нормами, которые предусматривают меру юридической ответственности. Исходя из этого, запрещающая норма административного права носит охранительный характер. Как отметил Н.Н. Рыбушкин «…запрещающие нормы указывают на полную недопустимость того или иного поведения в рамках регулируемого общественного отношения» ^[16].

В предмете административного права, есть материальная и процессуальная часть. Исходя из этого, нормы административного права подразделяются на нормы материальные и нормы административно-процессуальные. Процессуальные нормы административного права, следуют за нормами материальными, и тем самым обеспечивают их реализацию. Достаточно ярким примером логичного сочетания материальных и процессуальных норм административного права является КоАП. Данный закон закрепляет материальные нормы, в частности эти нормы административного права, определяют систему административных наказаний, перечень административных правонарушений, а реализация обозначенных предписаний осуществляется через производство по делам об административных правонарушениях. Производство по делам об административных правонарушениях, также как и иное административное производство регламентируется процессуальными нормами, данные нормы закрепляют гарантии законности реализации материальных норм, определяют порядок осуществления юридически значимых действий и др.

Исходя из своей функциональности, процессуальные нормы административного права занимают важное место в системе правового регулирования, однако, несмотря на важность данных норм, говорить о необходимости создания самостоятельной отрасли права, как «административно-процессуальное право» преждевременно. Административное право – это совокупность материальных и процессуальных норм, только их единство делает эффективной данную отрасль права.

Нормы административного права подразделяются по построению. В этой группе можно выделить дефинитивные нормы, нормы принципы, нормы декларативного характера, а также нормы, которые регулируют общественные отношения через действие других норм. Дефинитивные нормы или нормы определения очень важны для понимания юридической (административной) терминологии. Нужно отметить, что норм определений в законодательстве не достает, в частности полицейская практика требует такого определения как «общественное место», «общественный порядок» и др. Сфера применения административного принуждения нуждается в дефиниции «административная ответственность» и др. Нормы принципы закрепляют ключевые предписания, в которых нуждается практика административно-правового регулирования, нормы принципы должны учитывать опыт прошлого, текущую реальность, а также учитывать перспективы действия норм административного права. Декларативные нормы административного права, идеализируют объективную реальность, соответствующие нормы определяют правовые фикции, т.е. в данных нормах закрепляется то, чего нет в реальной административной действительности. Это прием юридической техники, с помощью которого осуществляется наполнение права гуманистическим и иным смыслом.

В доктрине достаточно содержательно разработан вопрос относительно структуры нормы административного права, а также форм их реализации. Структурно норма административного права, состоит из гипотезы, диспозиции и санкции. Все три эти элемента нормы административного права в своей совокупности ее и образуют. Наличие сразу трех элементов в нормативном предписании не встречается, зачастую санкция вынесена за пределы регулятивной нормы административного права и содержится в другом законе. Формы реализации норм административного права достаточно архаичны, норма реализуется при соблюдении, исполнении, использовании и применении.

Как можно видеть нормы административного права достаточно разнообразны, а поэтому они содержатся в самых различных источниках. Относительно источников административного права О.Н. Ордина отметила, что под ними следует понимать «…используемые государством официально-документальные формы выражения, закрепления и санкционирования административно-правовых норм, исходящие от государственных органов и должностных лиц или органами местного самоуправления организаций или физических лиц, осуществляющих административно-публичную деятельность на основе соответствующих нормативных правовых актов» ^[17].

Несмотря на обозначенный подход, главным источником норм административного права является закон, данный нормативный правовой акт, призван регулировать самые важные общественные отношения, которые складываются в административно-правовой реальности. Именно предписания закона могут ограничивать права и свободы граждан, именно на основании закона осуществляется применение административного принуждения. Учитывая особенности предмета административного права, его нормы содержатся в указах Президента, актах Правительства, нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти. Весомый пласт норм административного права сформировался на региональном и местном уровне публичного управления. Большое количество норм административного права вызывает необходимость их систематизации, а также кодификации по направлениям правового регулирования.