Основы законодательства Сюза ССР и союзных республик в централизации и образовании единого правового пространства СССР (вторая половина 1950-х - 1970-е гг.)

Кодан Сергей Владимирович доктор юридических наук профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, главный научный сотрудник управления научных исследований, профессор кафедры теории государства и права Уральского государственного юридического университета 620137, Россия, Свердлвская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, оф. 210 Kodan Sergei Vladimirovich Doctor of Law Honored Lawyer of the Russian Federation; Chief Scientific Associate, Department of Scientific Research Governance; Professor, Department of Theory of State and Law, Ural State Law University 620137, Russia, Sverdlvskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21, of. 210 svk2005@yandex.ru Другие публикации этого автора

Публикация подготовлена при финансовой поддержке РФФИ в рамках реализации научного проекта № 21-011-43043 СССР «Советский федерализм как результат политико-правовой бифуркации: идеологическое и организационное оформление».

Формирования единого законодательного пространства в условиях сложно организованного государства – в империи или федерации - всегда стояли перед верховной государственной властью. Не обошла стороной эта проблема и советские социалистические федеративные государства – вначале РСФСР, а затем и СССР. Характерной чертой в развитии Союза ССР являлось политико-юридическое явление, которое можно охарактеризовать как «советский законодательный федерализм», для которого были характерно наличие двухуровневом системы законодательства, состоящей их общесоюзных (общегосударственных) и республиканских (субъектов федерации) узаконений. Соответственно создание единого законодательного пространства в СССР являлось политически и организационно актуальной задачей, стоящей перед коммунистической партией – РКП(б)-КПСС и Советским союзным государством – Союзом ССР. Эти вопросы решались посредством известного и проверенного веками технико-юридического средства – кодификации законодательства с активным использованием во второй половине 1950-х - 1980-е гг. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик в совокупности с кодификацией узаконений союзных республик.

В рамках данной статьи остановимся на месте и роли Основ законодательства Союза ССР и союзных республик как политико-юридического инструмента и вида кодифицированных актов, которые использовались во второй половине 1950-х – 1980-е гг. для обеспечения в СССР единого законодательного пространства.

Формирование и обеспечение функционирования единого законодательного пространства СССР в 1922 – в начале 1980-х гг. находилось в центре внимания политических и властных структур – партии и государства на уровне Союза ССР. С образованием СССР вопросы согласования и унификации законодательного массива союзного государства выдвинулись в число приоритетных по своей политической и юридической значимости. И хотя вошедшие в состав СССР советские республики ранее, до вхождения в союзное государство, ориентировались и в основных чертах копировали государственные структуры и законодательство РСФСР, их узаконения содержали немало местных особенностей, отражавших специфику организации власти и правового регулирования в государственно-национальных образованиях - теперь уже республиках в составе Союза ССР.

В основе выстраивания «законодательного федерализма» лежала идея создания законодательной системы посредством организации и согласования массива узаконений на двух уровнях – союзном и республиканском. При этом сама идея была не нова - еще в Российской империи существовал уровень общеимперских законов и местных узаконений и, соответственно, был создан и функционировал с середины 1830-х гг. Свод законов Российской империи и проводились работы по подготовке сводов узаконений отдельных национальных регионов ^[9]. И хотя своды местных узаконений не были созданы, сама проблема же осталась. Соответственно и в СССР сохранялись уровни общегосударственного (федеративного) и местного (республиканского) законодательства.

Кодификация законодательства, уже проверенная и оправдавшая себя в 1917 – 1922 гг. в создании единого правового пространства и законности в РСФСР, явилась востребованным опытом и образцом и для выстраивания правового регулирования и упорядочивания законодательного массива в Союзе ССР ^[2]. Систематизация законодательства как разновидность правовой деятельности выражалась в проведении работ по упорядочению действующих нормативных правовых актов и имела своей целью придание законодательному массиву упорядоченного и четко структурированного характера Она сочеталась и с решением задач, связанных с развитием государственно-правовой системы советского общества ^[8]. Эта работа в СССР протекала при руководстве и непосредственном участии центральных и республиканских партийных органов - ЦК ВКП(б)-КПСС и подчиненных ему ЦК компартий республик. Последние посредством законодательной деятельности советского государства в лице высших органов государственной власти Союза ССР и союзных республик легализовали и проводили в жизнь через законы и позаконнее акты идеологические установки и политические решения коммунистической партии.

Характерно, что выделение двух уровней законов в Союзе ССР определил Договор об образовании СССР 1922 г.. В нем было установлено - «Ведению Союза Советских Социалистических Республик, в лице его верховных органов, подлежат» следующие предметы ведения: «общее союзное законодательство о переселениях» (п. «щ»), «установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданского и уголовного союзное законодательства» (п. «о»); «установление основных законов о труде» (п. «п»); «основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев» (п. «ф»).

Последующее конституционное оформление Союза ССР сохранило подходы Договора об образовании СССР 1922 г. к организации законодательного пространства союзного государства. Конституция СССР 1924 г. включила положения указанного в свой состав и в ст. 1 сохранила прежнюю компетенцию Союза ССР в сфере законодательства. Ту же тенденцию оставила и Конституция СССР 1936 г. – в ст. 14 указывалось, что к «Ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов власти и органов государственного управления подлежат» соответственно в пунктах « ф) установление основ законодательства о труде; х) законодательство о судоустройстве и судопроизводстве; уголовный и гражданский кодекс; ц) законы о союзном гражданстве; законы о правах иностранцев».

В период после создания Союза ССР и до середины 1950-х гг. вопросы поддержания законодательного единства СССР безусловно находились в поле внимания партии и государства. После принятия Конституции СССР 1924 г. комиссиями Президиума ЦИК и СНК СССР были подготовлены проекты и в октябре того же года ЦИК СССР утверждены в качестве общесоюзных законов Основные начала уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик; Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик и Положение о воинских преступлениях ^{[13, c. 169-207]}. Работы по подготовке кодифицированных актов общесоюзного характера проводились до и после Великой Отечественной войны, но многие созданные проекты так и не получили законодательного признания ^{[20, c. 259-392]}. Новый этап в развитии механизмов обеспечения единства и централизации законодательного пространства СССР связан со второй половиной 1950-х гг.

Кодификация законодательства Союза ССР и союзных республик во второй половине 1950—х – 1980-е гг. в своих исходных началах была связана с идеологическими и политическими преобразованиями после ХХ съезда КПСС (1956 г.). Решения последнего были направлены на низвержение «культа личности» И. В. Сталина и провозглашение курса на возврат к «ленинским принципам» развития различных сфер жизнедеятельности советского общества, расширение суверенитета союзных республик, укрепление демократического централизма и повышение уровня социалистической законности.

В русле решений ХХ съезда КПСС 11 февраля 1957 г. Верховный Совет СССР принял закон «Об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов союзных республик, принятия гражданского, уголовного и процессуальных кодексов». Им определялось – «Отнести к ведению союзных республик законодательство об устройстве судов союзных республик и судопроизводстве, а также принятие гражданских и уголовных кодексов, сохранив в ведении Союза ССР установление основ законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, основ гражданского и уголовного законодательства» (ст. 1). Закон также определил – «Изложить пункт п. "х" статьи 14 Конституции СССР следующим образом: "х) установление основ законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, основ гражданского и уголовного законодательства"» ст.2). Данный закон с изменением положений Конституции СССР 1936 г. выводил Основы законодательства Союза СССР на уровень практически конституционного законодательства. А. В. Мицкевич по этому поводу отмечает - «Конституция СССР и конституции союзных республик определяют основную линию распределения компетенции между субъектами советской федерации. Но в конституциях нельзя решить всех вопросов распределения компетенции в области законодательства между Союзом ССР и союзными республиками. Эти вопросы разрешаются союзными Основами законодательства» ^{[14, c. 66]}.

Со второй половины 1950-х гг. собственно и был взят курс на полную кодификацию отраслевого законодательства СССР с выстраиваем двух уровней кодифицированных актов - Основ законодательства союза ССР и республиканских кодексов. При этом следует учитывать и сохранение преемственности с прежними этапами развития советского законодательства и. даже, дореволюционными практиками упорядочения узаконений ^[4].

Политические и законодательные решения КПСС и Советского государства распределили уровни законодательных полномочий между Союзом ССР и союзными республиками и внешне несколько расширили законодательные права последних. Но при этом для партийной и государственной властей проблема централизации и обеспечения единства системы законодательства в СССР безусловно оставалось приоритетной. При всех «политических рассуждениях» КПСС и Союзного государства по поводу «расширения» компетенции союзных республик, реально же вопрос о передаче им полномочий по развитию основных отраслей законодательства не стоял. После принятия указанных изменений в Конституцию СССР 1936 г. определился однозначный подход к двухуровневой кодификации отраслевого законодательства, определяющий наличие соподчиненной системы кодифицированных актов на уровнях «союз – союзные республики». При таком подходе Основы законодательства Союза ССР выступали как «инструмент, который, не умаляя формальную самостоятельность советских республик в области кодификации, смог бы значительно ограничить полет фантазии республиканских законодателей» - справедливо подчеркивает А. А. Петров ^{[15, c. 20]}.

Юридическая природа Основ законодательства Союза ССР и союзных республикпоказывает их место и назначение в юридической политике Советского государства и характеризует данный вид законодательных актов в нескольких проекциях. Последние позволяют акцентировать внимание на сущностных характеристиках и особенностях Основ законодательства Союза ССР как главного инструмента централизации и обеспечения законодательного единства СССР ^[7].

Основы законодательства обеспечивали единство законодательного регулирования в СССР Их назначение состояло в том, чтобы исключить «параллелизм действия федерального законодательства и законодательства составных частей федерации» и, соответственно, «основы цементируют единство общесоюзного и республиканского законодательств» - подчеркивает Л. С. Зивс ^{[6, c. 91]}. Одновременно основы содержали и достаточно большое количество общих норм, которые ограничивали возможности республиканского законодателя в самостоятельном правовом регулировании общественных отношений.

Основы законодательства в иерархии законодательных актов в СССР занимали второе место после Конституций СССР и выделялись в качестве особого вида союзных законов ^{[16, c. 130-149]}. Это проявлялось в том, что союзные законы, «обладая большей юридической силой, чем соответствующие республиканские законы и кодексы, создают для них юридическую базу. В республиканских законах и кодексах воспроизводятся общие положения Основ законодательства, конкретизируются отдельные положения Основ, устанавливаются нормы, отражающие специфику республик и их компетенцию» - отмечает Ю. А. Тихомиров ^{[19, c. 56]}. Соответственно существовали и особенности в подготовке, принятии и вступлении в юридическую силу союзных основ законодательства. Издательство «Государственное издательство юридической литературы» / «Юридическая литература» периодически публиковало отдельные издания основ и сборники данного видов законов под общим названием «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик».

Основы законодательства выступали как кодификационные акты и признавались среди них в качестве «важнейших», поскольку на уровне Союза ССР они шли, как отмечает А. Л. Маковский «по пути сосредоточения всех норм каждой отрасли законодательства в одном внутренне систематизированном акте» ^{[12, c. 178]}. Использование этой формы кодификации означало «установление практически в каждом акте, принятом в форме Основ, своего приоритета над иными законами СССР и кодифицированными актами союзных республик» - подчеркивает А. А. Петров ^{[15, c. 21]}.

Основы законодательства определяли уровни отраслевого законодательства в СССР по схеме «союзные основы - кодекс республики», которые были «органически связаны между собой». В это связке основы законодательства «закладывают принципиальную базу кодификации данной отрасли права, и с них кодификация начинается. Республиканские же кодексы завершают кодификацию отрасли права. В конечном счете Основы (Основные начала) и республиканские кодексы действуют в единстве, в сочетании» - отмечает С. С. Алексеев ^{[1, c. 257]}.

Основы законодательства определяли начала нормативно регулятивного содержания отраслей законодательства в СССР, поскольку в них, как отмечает А. В. Мицкевич «закрепляются важнейшие принципы и институты данной отрасли права, из которых должно исходить все последующее законодательство Союза ССР и республик, все подзаконные акты, развивающие данную область законодательства» ^{[14, c. 68]}.

Указанные характеристики определяли особое значение Основ законодательства Союза ССР в обеспечении единства и централизации законодательного пространства в СССР. Но их назначение этим, безусловно, не ограничивалось – подготовка и издание союзных основ законодательства и республиканских кодексов способствовало модернизации правовой системы страны, восполнению пробелов в правовом регулировании и обеспечению социалистической законности и правопорядка. Одновременно ход кодификационных работ с привлечением к ним ведущих правоведов повлиял на развитие юридической науки – в исследовательских практиках изучались история и формы систематизации законодательства, анализировались проблемы соотношения системы права и системы законодательства, юридическая техника систематизации узаконений и др. На основе этого исследовательского опыта появился массив научных работ и научно-практических комментариев, которые придали новый импульс отработке теоретических и прикладных основ систематизации законодательства в СССР-РСФСР ^[17;18].

Работа по кодификации общесоюзного законодательства во второй половине 1950 - начале 1980-х гг. преимущественно была сосредоточены под руководства Юридической комиссии при Совете министров СССР, которая объединила основные функции государственных органов в этой сфере. В ходе ее работы обсуждались проблемы системы советского законодательства, общие параметры и принципы построения последней, проекты кодифицированных актов. С ноября 1956 г. указанная комиссия начала работы по подготовке проектов Основ законодательства СССР. Первыми готовился проекты основ уголовного законодательства и судопроизводства, на основе которых апробировалась процедура и накапливался опыт отработки и согласования документов. Для проектных работ привлекались работники различных центральных государственных органов – аппарата Прокуратуры СССР, МВД и др. В работе были также задействованы лучшие научные кадры научно-исследовательских учреждений и вузов страны. К публикации и обсуждению проектов были привлечены журналы «Советское государство и право» и «Социалистическая законность». Последующие проекты основ готовились и обсуждались по отработанной комиссией схеме ^{[20, c. 314-315]}. В союзных республиках проекты кодексов готовились в соответствующих отделах аппаратов Верховных советов при методической помощи союзных органов государственной власти и научно-исследовательских учреждений.

Верховный Совет СССР декабре 1958 г. принял: Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик; Закон об уголовной ответственности за государственные преступления; Закон об уголовной ответственности за воинские преступления; Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик. Основы законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик, Положение о военных трибуналах. Характерно, что уже в Законе СССР «Об утверждении Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик» от 25 декабря 1958 г. в ст. 4 предписывалось – «Поручить Верховным Советам союзных республик привести законодательство союзных республик в соответствие с Основами уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик». При этом в ст. 2 Основ – «Уголовное законодательство Союза ССР и союзных республик» - четко указывалось – «Уголовное законодательство Союза ССР и союзных республик состоит из настоящих Основ, определяющих принципы и устанавливающих общие положения уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, общесоюзных законов, предусматривающих ответственность за отдельные преступления, и уголовных кодексов союзных республик. Общесоюзные уголовные законы определяют ответственность за государственные и воинские преступления, а в необходимых случаях также и за иные преступления, направленные против интересов Союза ССР».

При этом заметим, что начавшаяся кодификация союзных узаконений была начата именно со сферы уголовно-правовой политики и регулирования как наиболее активно использовавшейся в репрессиях сталинского режима. На это обращает внимание известный отечественный правовед академик В. Н Кудрявцев - «Коммунистическая партия и Советское правительство уделяют неослабное внимание делу укрепления социалистической законности. Как известно, в период культа личности, в результате враждебной деятельности преступной банды Берия и его агентуры были допущены серьезные нарушения законности, от которых пострадали многие честные коммунисты и беспартийные советские люди. Эти нарушения были вскрыты Центральным Комитетом КПСС и ликвидированы органами советской юстиции под руководством партии. Принятие нового уголовного законодательства имеет также целью устранить те пробелы и неточности в уголовных законах, которые могли служить лазейкой для нарушителей социалистической законности, исключить всякую возможность неопределенного, неясного истолкования положений и норм уголовного права, еще более укрепить гарантии неприкосновенности личности и охраны прав советских граждан» ^{[11, c. 7-8]}.

На основе и в соответствии Основами уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик было кодифицировано республиканское уголовное законодательство – в 1959-1961 гг. были приняты уголовные и уголовно-процессуальные кодексы союзных республик. Первыми последовали УК и УПК Узбекской ССР и Казахской ССР. В РСФСР УК и УПК приняты 27 октября 1960 г. При этом заметим, что Уголовный кодекс РСФСР, утвержденный Законом РСФСР от 27 октября 1960 г., в ст. 2 - «Уголовный кодекс РСФСР и общесоюзное уголовное законодательство» - определил основные вопросы соотношения Основ уголовного законодательства Союза ССР и УК РСФСР – «Уголовный кодекс РСФСР исходит из принципов и общих положений, установленных Основами уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик». Соответственно «общесоюзные законы об уголовной ответственности за государственные преступления и за воинские преступления, а также общесоюзные законы, определяющие ответственность за иные преступления, направленные против интересов Союза ССР, включаются в настоящий Кодекс. До включения общесоюзных уголовных законов в Уголовный кодекс РСФСР они применяются на территории РСФСР непосредственно».

Указанные подходы, апробированные в сфере уголовного и уголовно-процессуального законодательства, были использованы и в подготовке основ и в других отраслях законодательства и при создании соответствующих им кодексов союзных республик с учтем специфики правового регулирования. Так, например Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик в ст. 3 – «Гражданское законодательство Союза ССР и союзных республик» - определяли – «В соответствии с настоящими Основами гражданские кодексы и иные акты гражданского законодательства союзных республик регулируют имущественные и личные неимущественные отношения, как предусмотренные Основами, так и не предусмотренные ими».

В последующие годы на союзном и республиканском уровнях была проведен большой объем работ по кодификации отраслевого законодательства. Были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик: гражданского судопроизводства - 1961 г, гражданского - 1961 г., о браке и семье - 1968 г., земельного - 1968 г., о здравоохранении - 1969 г., исправительно-трудового - 1969 г., о труде -1970 г., водного - 1970 г., о народном образовании - 1972 г., о недрах - 1975 г., лесного - 1977 г., об административных правонарушениях - 1980 г., жилищного - 1981 г. Соответствующие указанным основам законодательства Союза ССР отраслевые кодексы были приняты и в союзных республиках. При этом заметим, что последним проектом в истории создания указанного вида актов в СССР был инициативный проект «Основы законодательства Союза ССР и республик о культуре» ^[5]. На союзном уровне также были приняты кодифицированные акты по исключительным предметам ведения Союза ССР (без принятия основ законодательства) – Таможенной кодекс (1964) Кодекс торгового мореплавания (1968 г), Воздушный кодекс (1983 г.).

В итоге во второй половине 1950-х – начале 1980-х гг. была выстроена двухуровневая система законодательства. В ней Основы законодательства Союза ССР содержали основополагающие правовые положения для конкретной отрасли / подотрасли законодательства. Соответственно республиканские кодексы должны были опираться на нормативно-регулятивные основания союзных актов и конкретизировать их в соответствующей сфере правового регулирования с учетом местных особенностей. Тем самым союзно-республиканская кодификация законодательства в СССР в указанный период выступила основным инструментом в обеспечении законодательного единства Союза ССР. При этом сама кодификация советского законодательства «отличалась системным подходом, благодаря чему приобрела комплексный характер. Подлинная модернизация советского законодательства в этот период способствовала преодолению наиболее одиозных тоталитарных черт законодательства 30-х - середины 50-х гг. при сохранении коммунистической идеологии» - отмечает Н. И. Биюшкина ^{[2, c. 3]}. Одновременно следует отметить, что в основном завершенная к началу 1970-х гг. кодификация общесоюзного и республиканского законодательства подвела своеобразный итог становлению системы законодательства Союза ССР и оформлению «правового федерализма» в СССР, который складывался на протяжении 50 лет ^[18].

Принятие Конституции СССР 1977 г. оформило завершившийся к этому времени процесс централизации правового пространства СССР посредством кодификации основных отраслей законодательства Союза ССР и союзных республик. Конституция в п. 4 ст. 73 определила, что к «ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и управления» принадлежит «обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории СССР, установление основ законодательства Союза ССР и союзных республик». Тем самым было конституционно признано основополагающее значение законодательного единства как одного их главенствующих элементов поддержания государственного единства Союза ССР в целом. Особо подчеркнем, что указанное положение Конституции СССР 1977 г. означало конституционное оформление принципа единства законодательства как одного из основополагающих принципов советского федерализма.

* * *

Итак, во второй половине 1950-х - 1980-е гг. в СССР была выстроена двухуровневая система законодательства. В ней Основы законодательства Союза ССР содержали основополагающие положения отраслевого законодательства. Соответственно республиканские кодексы конкретизировали положения в соответствующей сфере правового регулирования с учетом местных особенностей. Указанная система организации законодательного массива Союза ССР была закреплена в Конституции СССР 1977 г. Тем самым союзно-республиканская кодификация законодательства в СССР в указанный период выступила основным инструментом в обеспечении законодательного единства Союза ССР и составила основу для следующего этапа его развития – создания Свода законов СССР и сводов законов союзных республик.