Правовая охрана биологического разнообразия на международном уровне: итоги тридцатилетия и перспективы развития

Редникова Татьяна Владимировна кандидат юридических наук Старший научный сотрудник, Сектор экологического, земельного и аграрного права ИГП РАН 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Rednikova Tatiana Vladimirovna PhD in Law Senior Scientific Associate, Department of Environmental, Land an Agrarian Law, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 trednikova@gmail.com Другие публикации этого автора

Биологическое разнообразие с доисторических времен обеспечивают жизнь людей на Земле, являясь строительным материалом для жилья, одеждой, пищей, источником энергии. И эти его функции актуальны для человечества и по сей день. Учитывая тот факт, что количество людей, проживающих на планете в ноябре 2022 г. превысило 8 млрд человек, конкуренция за ее ресурсы, включая различные компоненты биологического разнообразия, усиливается день ото дня. В этой связи проблемы сохранения биологического разнообразия и рационального использования живых ресурсов планеты с каждым годом становятся все более актуальными.

Уже несколько десятилетий на международном уровне действует целый ряд соглашений, посвященных охране биологического разнообразия в целом, отдельных видов, в отдельных регионах земного шара. Различны и объекты правовой охраны. Ввиду значительного количества международных документов в сфере охраны биологического разнообразия и его компонентов в рамках данной статьи остановимся на отдельных особенностях документов, имеющих глобальный характер. Отметим, что несмотря на то, что многие из них вступили в силу не одно десятилетие назад, деятельность по их правоприменению в различных государствах осуществляется с учетом последних рекомендаций их постоянно действующих органов и конференций сторон, выработанных с учетом достигнутых или недостигнутых целей, поставленных ранее.

Так, к таким соглашениям относится Конвенция ООН о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом, в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсарская конвенция, 1971 г., ратифицирована СССР в 1977 г.) (URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/waterfowl.shtml (дата обращения: 25.11.2022)), которая стала одним из первых международных соглашений в сфере сохранения живой природы, основанном на экосистемном подходе к сохранению биологического разнообразия [1. c. 105]. Экосистемные функции водно-болотных угодий сложно переоценить. Помимо того, что они являются резервуаром пресной воды и регуляторами водного режима на местном, региональном и глобальном уровнях, они играют важную роль в качестве ме местообитания птиц, а также других компонентов биоразнообразия – растений и животных. Объектом правовой охраны конвенции впервые стало места обитания видов, в то время как ранее международными соглашениями охранялись только биологические виды. Конвенция напрямую не ограничивает хозяйственную деятельность на входящих в нее территориях, а лишь указывает на то, что в ее ходе не должно оказываться негативного влияния на состояние экосистем.

На сегодняшний день к Рамсарской конвенции присоединились 172 государства. По состоянию на начало 2022 г. в Список водно-болотных угодий международного значения (Рамсарских угодий), находящихся под особой охраной конвенции, включено 2435 водно-болотных комплексов общей площадью 255 млн га, из них в РФ находятся 35 Рамсарских угодий общей площадью более 11,3 млн га. (URL: https://www.mnr.gov.ru/press/news/2_fevralya_2022_vsemirnyy_den_vodno_bolotnykh_ugodiy_vremya_deystvovat/ (дата обращения: 25.11.2022)) После вхождения в состав РФ Республики Крым, число водно-болотных угодий международного значения, расположенных на территории нашей страны, достигло 40. Как отмечает Минприроды России, предстоит большая работа по приведению вопросов по управлению этими объектами в соответствие с требованиями Рамсарской конвенции. (URL: https://www.mnr.gov.ru/press/news/minprirody_rossii_razrabotano_9_polozheniy_o_vodno_bolotnykh_ugodyakh_imeyushchikh_mezhdunarodnoe_zn/ (дата обращения: 25.11.2022)).

Существуют примеры, когда природный объект становится объектом охраны со стороны нескольких международных соглашений. Так, Дельта р. Селенги, включенная в Рамсарский список в 1994 г. и обладающая выдающимися характеристиками (является примером редкого или необычного типа угодий в соответствующем биогеографическом регионе, является местом обитания более 20 тыс. видов водоплавающих птиц), одновременно входит в экосистему озера Байкал, являющегося объектом Всемирного природного наследия ЮНЕСКО ^{[2, c. 102]}. Помимо этого, с учетом исторических традиций территориальной охраны природы в нашей стране большие площади водно-болотных угодий входят в состав ООПТ как федерального, так и регионального уровня. Однако в научной правовой литературе высказывается мнение о том, что основное внимание в нашей стране уделяется охране водно-болотных угодьев, имеющих федеральный или региональный статус, в то время как местные водно-болотные угодья не имеют должной защиты, что требует дальнейшего исследования юридических способов и средств охраны сложных экосистем, сложившихся на водно-болотных угодьях, в целях повышения гарантий их сохранения и защиты ^{[3, c. 45]}.

Статус объекта Всемирного природного наследия ЮНЕСКО присваивается в соответствии с еще одним международным соглашением глобального характера, в сферу регулирования которого также входят вопросы сохранения биологического разнообразия, является Конвенция ЮНЕСКО «Об охране всемирного культурного и природного наследия» (1972 г., СССР присоединился к Конвенции в 1989 г.) (URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/heritage.shtml (дата обращения: 25.11.2022)). В соответствии с которым объект природного наследия могут быть признаны природные памятники, имеющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения эстетики или науки; имеющие универсальную ценность ареалы обитания угрожаемых видов, а также природные достопримечательные места. Подробная формулировка содержится в ст. 2 Конвенции. В конвенции также содержаться По состоянию на середину 2022 г. ее участниками являются 194 государства, в перечень охраняемых объектов входят 1154 объекта в 167 странах (из них 218 природных и 39 смешанных объектов). В Российской Федерации находятся 31 объект (из них 11 природных), 4 объекта являются трансграничными. Включение объектов в указанный список налагают на государство сторону конвенции определенные обязательства по его охране. Органы Конвенции осуществляют контроль за соответствием уровня охраны в той или иной стране, где располагается объект, заявленным требованиям. В качестве примера, с одной стороны положительного влияния положений Конвенции на повышение уровня охраны природного объекта, а с другой осуществления надлежащего контроля, можно привести озеро Байкал, включенное в перечень в 1996 г. Так, на прошедшей в 2021 г. в Китае 44-ой сессии Комитета всемирного наследия состоялось традиционное рассмотрение докладов о состоянии сохранности объектов всемирного наследия, включения их в Список объектов, а также исключении угрожаемых объектов. Среди которых было заключение консультативного органа Конвенции – Международного союза охраны природы о состоянии озера Байкал, содержащее перечень основных угроз. Комитет обратил внимание Российской Федерации о возможные негативные последствия для состояния экосистемы Байкала практической реализации принятых в последние годы поправок в российское законодательство об его охране, а также планируемых к принятию нормативных правовых актов. По мнению комитета, многие из них значительным образом ослабляют охрану объекта в части оценки воздействия и повышения порога допустимых уровней загрязнения, а таже оборота земель различных категорий и изменения их назначения ^{[4, c. 27]}. Отметим, что в настоящее время изменения природоохранного, земельного и иных отраслей законодательства, касающиеся правового регулирования общественных отношений на Байкальской природной территории, не носят системного характера, а принимаются для решения тех или иных возникающих проблем. В то время как такой уникальный во всех смыслах природный объект – озеро Байкал нуждается в гораздо более системном подходе к планированию совершенствования законодательства как об его охране, так и о допустимом уровне антропогенного воздействия на него с учетом интересов местного населения.

Еще одним международным документом в сфере правовой охраны биологического разнообразия и его компонентов является Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) (1973 г., СССР присоединился к конвенции в 1976 г.), приложением к которой является Перечень видов млекопитающих, птиц, рептилий, амфибий, рыб, беспозвоночных и растений, экспорт, реэкспорт и импорт которых, а также их частей или дериватов регулируется нормами данной конвенции. В зависимости от действующего на текущий момент уровня угроз для того или иного вида, данный Перечень подлежит периодическому пересмотру. В настоящее время с 2013 г. действует его редакция, утвержденная 16 Конференцией СИТЕС. Охраняемые конвенцией биологические виды, распределены по трем приложениям, для которых Конвенцией предусмотрены определенные требования и ограничения по трансграничному их обороту. Данное соглашение является достаточно эффективным механизмом охраны редких и исчезающих видов, поскольку создает препятствие на пути их нелегального перемещения между государствами в том числе и в коммерческих целях. Одним из наиболее актуальных для нашей страны примером было включение во II Приложение СИТЕС некоторых видов рыб осетровых пород, что позволило более эффективно осуществлять контроль за незаконным их промыслом путем перекрытия каналов неконтролируемого сбыта незаконно добытых рыб, а также введение более строгой уголовной ответственности за совершение подобных деяний. Однако на пути борьбы с незаконной торговлей редкими и исчезающими видами мировое сообщество должно предпринять еще немало усилий по повышению ее эффективности, в том числе и посредством унификации норм национального законодательства в странах – сторонах Конвенции.

Следующим международным документом глобального характера, является Конвенция по сохранению мигрирующих видов диких животных (Боннская конвенция 1979 г., вступила в силу в 1983 г., Российская Федерация не является стороной Конвенции) (URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/wild_animals.pdf (дата обращения: 25.11.2022)), основанная на признании важности сохранения мигрирующих видов в процессе их сезонных перемещений очень часто между территориями различных государств. Именно поэтому достижение цели эффективной охраны таких видов возможно исключительно при помощи тесного взаимодействия государств на основе международных соглашений. ключевой роли принципа сотрудничества для достижения цели их сохранения. Хотя Российская Федерация не участвует в этом международном договоре, она принимает участие в некоторых международных инструментах охраны, разрабатываемых под его эгидой ^{[5, c. 52]}. Проблемы охраны мигрирующих видом являются актуальными для нашей страны, поскольку на ее территории обитает в том числе и большое количество видов перелетных птиц.

Наиболее всеобъемлющим в сфере правовой охраны биологического разнообразия международным соглашением, которому в 2022 г. исполняется 30 лет, является Конвенция о биологическом разнообразии (далее – КБР или Конвенция), принятая в 1992 г. на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро и вступившей в силу в 1993 г. после подписания ее 168 государствами (URL: https://www.cbd.int/ (дата обращения: 23.10.2022). Российская Федерация подписала Конвенцию о биологическом разнообразии в 1992 г. и ратифицировала ее в 1995 г./Федеральный закон от 17 февраля 1995 г. № 16-ФЗ «О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии» // СЗ РФ. 2005. № 8. Ст. 601.). Этот срок представляется вполне достаточным для подведения итогов ее реализации в различных странах-участниках Конвенции и формирования определенных выводов о практической ее эффективности, а также степени достижения поставленных в ней целей. Основными целями КБР являются сохранение биологического разнообразия, обеспечение его устойчивого использования и совместное использование получаемых выгод справедливым и равноправным образом. В рамках этого международного договора стороны должны были разработать или адаптировать существующие стратегии сохранения и использования биологического разнообразия, а также интегрировать их в более широкую государственную политику в данной сфере. В рамках КБР особое внимание должно уделяться осуществлению мониторинга определенных аспектов биологического разнообразия и выявлению видов деятельности, которые могут оказать на него негативное воздействие (ст. 7). Конвенцией предусматривается создание охраняемых территорий, которые требуют специальных природоохранных мер для защиты природных экосистем и мест обитания видов. Положения Конвенции были имплементированы в национальное законодательства большинства стран мира. При этом на протяжении своего существования этот международный договор обеспечивал формирование и развитие единых подходов к охране биоразнообразия во всем мире. В рамках КБР в 2003 г. был принят Картахенский протокол по биобезопасности (URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/cartagena.pdf (дата обращения: 23.04.2022)), к которому Российская Федерация по ряду причин так и не присоединилась, как и к принятому в 2012 г. Нагойскому протоколу о регулировании доступа к генетическим ресурсам и совместного использования на справедливой и равной основе выгод от их применения (Нагойский протокол регулирования доступа к генетическим ресурсам и совместного использования выгод. Секретариат Конвенции о биологическом разнообразии. Программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде. Канада, Квебек, 2011.).

Следует отметить, что реализация положений КБР на практике столкнулась с рядом трудностей. Так, в 2002 г. на шестом совещании Конференции сторон Конвенции были отмечены проблемы и препятствия в осуществлении ее положений, в частности включая отсутствие политической воли; ограниченные людские ресурсы и технический потенциал, неэффективный обмен информацией, ограниченное международное сотрудничество между государственным и частным секторами, социально-экономическое давление, а также неизбежные проблемы, связанные с изменением климата и стихийными бедствиями. В других документах КБР также упоминаются проблемы в разработке национальных целевых показателей и недостаточный учет мнений и проблем коренных народов.

В 2010 г. стороны КБР приняли Стратегический план в области сохранения и устойчивого использования биоразнообразия на 2011-2020 г. (URL: https://www.cbd.int/undb/media/factsheets/undb-factsheet-sp-ru.pdf (дата обращения: 23.10.2022)), в рамках которого все страны и субъекты деятельности должны были принимать меры к сохранению биоразнообразия и обеспечиваемых им выгод для людей. Стратегический план включал в себя 20 целевых задач по сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия (Айтинские целевые задачи), которые должны были быть включены сторонами в национальные стратегии и планы действий по сохранению биоразнообразия. Согласно предусмотренной планом концепции, к 2050 г. биоразнообразие должно быть оценено по достоинству, сохраняется, восстанавливается и разумно используется, поддерживая экосистемные услуги и здоровое состояние планеты и принося выгоды, необходимые для всех людей.

12 июля 2021 г. Секретариат Конвенции ООН о биологическом разнообразии (КБР) опубликовал первый официальный проект новой Глобальной рамочной программы по сохранению биоразнообразия до 2030 г. (URL: https://www.un.org/sustainabledevelopment/blog/2021/07/a-new-global-framework-for-managing-nature-through-2030-1st-detailed-draft-agreement-debuts/ (дата обращения: 23.10.2022)). Примечательно, что данный документ предназначен для применения не только в рамках Конвенции о биологическом разнообразии и протоколов к ней, но и других конвенций, связанных с биоразнообразием, Рио-де-Жанейрских конвенций, других многосторонних природоохранных соглашений, международных процессов и инструментов, а также международным сообществом в целом (п. 5а).

В проекте рамочной программы определены четыре цели по формированию человечества, живущего в гармонии с природой согласно концепции, утвержденной сторонами-членами Конвенции в 2010 г., которые необходимо достичь для реализации концепции 2050 г.

Реализация указанных целей подразделяется в сумме на 10 этапов, определяющих целевые показатели, которые должны быть достигнуты к 2030 г. Помимо этого, рамочная программа содержит 21 цель действий на период до 2030 г. Восемь из них посвящено уменьшению угроз биоразнообразию, в том числе комплексному пространственному планированию сухопутных и морских районов при сохранении существующих нетронутых и диких районов, восстановлению деградированных экосистем; созданию интегрированных в ландшафт взаимосвязанных систем особо охраняемых районов на по крайней мере 30% глобальных площадей суши и морских районов; восстановлению и сохранению видов и генетическое разнообразие диких и одомашненных видов; обеспечению устойчивых, законных и безопасных для здоровья человека сбора, торговли и использования диких видов; управлению путями интродукции инвазивных чужеродных видов, предотвращая или снижая темпы их интродукции и укоренения по крайней мере на 50 %; сокращению загрязнения из всех источников до уровней, не наносящих вреда биоразнообразию и экосистемным функциям; сведению к минимуму воздействие изменения климата на биоразнообразие. Пять целей посвящено удовлетворению потребностей людей за счет устойчивого использования компонентов биоразнообразия и совместного использования полученных выгод, а оставшиеся восемь – политическим, экономическим и правовым инструментам и решениям по практической реализации намеченных целей, включая обеспечение доступа к информации для обеспечения осознанного выбора людей по сокращению образования отходов и снижению потребления, а также обеспечение равноправного и эффективного участия коренных народов и местных общин в принятии решений, касающихся биоразнообразия, и уважение их прав на земли, территории и ресурсы, равноправное и эффективное участие в принятии решений, касающихся биоразнообразия, женщин и молодежи ^{[6, c. 214]}.

В октябре 2021 г. в г. Куньмин (Китай) состоялась первая часть 15 Конференции сторон Конвенции ООН о биологическом разнообразии на тему «Экологическая цивилизация - создание общего будущего для жизни на Земле». Включенные в повестку 15 Конференции сторон вопросы - обзор результатов осуществления Конвенции и Стратегического плана в области сохранения и устойчивого использования биоразнообразия на 2011-2020 гг. и выполнения Айтинских целевых задач в области биоразнообразия и обсуждение и принятие Глобальной рамочная программы в области биоразнообразия на период после 2020 г., проект содержания которой рассмотрен выше, должен рассматриваться на 15-ой Конференции сторон Конвенции ООН о биологическом разнообразии (COP15) в декабре 2022 г. в КНР, что позволит мировому сообществу возможность разработать глобальный план действий по сохранению и защите видов и экосистемы на планете.

В заключении хотелось бы отметить, что проблема сохранения биоразнообразия является чрезвычайно важной для обеспечения жизни человека на планете. В современном меняющемся мире возникает все большее количество угроз как биологическому разнообразию и его компонентам, так и окружающей среды в целом. Так, интенсивная хозяйственная деятельность и рост населения Земли создают для биоразнообразия планеты год от года все большую угрозу. В качестве примера здесь можно привести изменения в землепользовании, утрату и фрагментацию среды обитания, чрезмерную эксплуатацию природных ресурсов, загрязнение окружающей среды, антропогенную деградацию природных ландшафтов, интродукцию инвазивных и чужеродных видов, изменение климата. На суше биологическое разнообразие подвергается все большему давлению со стороны сельского хозяйственного производства, все более расширяющегося с ростом спроса на продовольствие и биоэнергию в мире. Для морских экосистем серьезную угрозу составляет нерациональный промысел морских биоресурсов. Помимо сверхнормативного и незаконного вылова, объемы которого превышают способность популяций к воспроизводству, донное траление разрушает глубоководные места обитания на морском дне. Значительную угрозу морской среде также представляют химическое загрязнение в результате попадания в нее удобрений и сточных вод, загрязнение пластиком и микропластиком. Процессы глобального потепления приводят к повышению температуры воды и подкислению океана, что крайне негативно влияет на состояние морских экосистем.

И решить задачи устранения возникающих угроз, в том числе с помощью формирования единых правовых подходов к охране окружающей среды и биоразнообразия, могут только консолидированные усилия всех стран мирового сообщества вне зависимости от их политических и экономических интересов. Об этом необходимо помнить даже в условиях глобальных экономических и политических конфликтов. Решить данную задачу призваны в том числе международные соглашения глобального характера, действующие уже на протяжении десятилетий с той или иной степенью эффективности. Главное, чтобы в процессе реализации их положений перед государствами ставились решаемые задачи, а также выполнение их положений входило в число основных приоритетов правительств государств, являющихся их сторонами.