Правовые проблемы исполнения условий предоставления субсидий (грантов) сельскохозяйственным товаропроизводителям

Ельникова Елена Васильевна кандидат юридических наук доцент, кафедра предпринимательского и корпоративного права, Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА) 125993, Россия, г. Москва,, ул. Садовая-Кудринская, 9 El'nikova Elena Vasil'evna PhD in Law Associate Professor of Department of Entrepreneurial and Corporate Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL) 125993, Russia, Moscow,, Sadovaya-Kudrinskaya str., 9 evelnikova@msal.ru

Предоставление финансовой помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям в форме субсидий, в том числе грантов, является одним из наиболее востребованных направлений государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в аграрной сфере. Потребность в дополнительных источниках финансирования обусловлена как особенностями самого сельскохозяйственного производства, связанными в том числе со значительным разделением во времени начальной и завершающей его стадий, риском возникновения неблагоприятных погодно-климатических условий и их негативных последствий для урожая, так и наличием диспаритета рыночных цен на сельскохозяйственную продукцию и иную необходимую для её производства продукцию (горюче-смазочные материалы, пестициды и агрохимикаты, металл и пр.).

Отношения между сельскохозяйственным товаропроизводителем - получателем субсидии и уполномоченным исполнительным органом субъекта РФ регулируются посредством заключения соглашения о предоставлении субсидии (гранта), условия которых включают обязанности по использованию предоставленных бюджетных средств, содержание которых во многом определяется нормативными правовыми актами субъекта РФ. Фактически получатель субсидии (гранта) вынужден соглашаться с предлагаемыми условиями их использования, не имея возможности их разработки и согласования. Однако практика показывает, что некоторые условия предоставления субсидий (грантов) изначально содержат существенные риски их неисполнения и, как следствие, наступление ответственности в виде обязанности возврата полученных бюджетных средств в полном объёме. В иных случаях региональными нормативно-правовыми актами без должного обоснования расширяется перечень условий предоставления грантов в форме субсидий, что создаёт дополнительные проблемы в процессе их использования.

Следует учитывать, что предоставление государственной финансовой помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям на безвозмездной и безвозвратной основе в сущности своей направлено на достижение эффективного использования бюджетных средств в целях развития крестьянских (фермерских) и иных агрохозяйств. Исходя из этого, в целом возврат полученных бюджетных средств следует рассматривать как нежелательный правовой результат, который должен применяться лишь в исключительных случаях, например, при совершении умышленных мошеннических действий со стороны получателя субсидии. В случаях, когда имеют место отдельные несущественные нарушения условий реализации субсидии (гранта), должны применяться иные правовые последствия, не связанные с обязанностью полного возврата бюджетных средств.

К сожалению, действующее законодательство не отличается гибкостью в регулировании правовых последствий нарушения условий предоставления субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг. Бюджетным кодексом РФ при нарушении получателями субсидий условий, установленных при их предоставлении, предусмотрено единственное правовое последствие – возврат полученных средств в соответствующий бюджет РФ (п. 3.1. ст. 78).

Такой подход не способствует достижению эффективного правового регулирования, поскольку в данном случае правовое средство – ответственность в виде обязанности возврата бюджетных средств - направлено на предотвращение их растраты, что само по себе не позволяет реализовать основную цель предоставления субсидий – содействие развитию и повышению эффективности деятельности крестьянских (фермерских) и иных агрохозяйств.

Представляется, что более действенным с позиций достижения целей правового регулирования являлся бы дифференцированный подход законодателя к определению мер ответственности в случае нарушения получателями субсидий условий их предоставления, в рамках которого наряду с возвратом денежных средств применялись бы и иные правовые последствия, в частности, меры гражданско-правовой ответственности, такие как неустойка, выплата процентов за пользование денежными средствами, возмещение убытков, а также изменение соглашения о предоставлении субсидии (гранта).

Для того, чтобы установить, при наличии нарушений каких именно условий предоставления бюджетных средств более оправданным предполагается применение мер гражданско-правовой ответственности, обратимся к рассмотрению отдельных случаев нарушения условий соглашения о предоставлении гранта (субсидии), ставших предметом рассмотрения в рамках арбитражной практики судов.

Немалое количество дел связано с рисками при выборе грантополучателями контрагентов. Наиболее типичной является ситуация, когда бюджетные средства перечисляются контрагенту в качестве предоплаты, однако впоследствии поставка товара (выполнение работ, оказание услуг) им не осуществляется и грантополучатель не может представить в полном объёме доказательства расходования бюджетных средств в соответствии с их целевым назначением. Недобросовестное поведение контрагента не освобождает грантополучателя от ответственности за несоблюдение условий предоставления гранта. Таким образом, все негативные последствия возлагаются на грантополучателя. Следует указать, что интересы бюджета имеют дополнительную защиту путем включения в договор о предоставлении субсидии (гранта) обязательного условия об обеспечении возможности осуществления финансового контроля в отношении контрагентов грантополучателя. Однако интересы самого грантополучателя в случае недобросовестного поведения контрагента в контексте его обязанностей по соблюдению условий предоставления гранта не защищены ни нормами материального, ни нормами процессуального законодательства. Чаще всего суды отказывают в удовлетворении ходатайств о привлечении контрагентов при рассмотрении подобных дел, указывая, что отношения между грантополучателем и его контрагентом должны рассматриваться в рамках гражданско-правового спора.

Лишь в отдельных исключительных случаях суды отказывают в удовлетворении требований о возврате гранта, учитывая активное поведение самого грантополучателя. Например, в одном из рассмотренных дел фермер, получив бюджетные денежные средства на создание КФХ, обязалась потратить их на приобретение в числе прочего сельскохозяйственной техники – тракторных граблей, роторной косилки, водораздатчика и навесного опрыскивателя. С этой целью она заключила договор с другим фермером, на счет которого были перечислены денежные средства, однако впоследствии им были поставлены только грабли и косилка, а водораздатчик стоимость более сто сорока рублей поставлен не был. Суд учел, что грантополучатель предпринимала все возможные действия по защите своих нарушенных прав, в частности, обратилась в арбитражный суд с иском о привлечении недобросовестного контрагента к ответственности за нарушение обязательств по договору. Кроме того, гранатополучателем четко соблюдались условия предоставления гранта, предполагающие обязательность получения согласия уполномоченного регионального исполнительного органа на совершение каждой сделки (URL:https: //agrobook.ru/blog/user/inga/zhizn-posle-granta-kak-gosudarstvennye-subsidii-stanovyatsya-nachalom-bankrotstva-i (дата обращения: 14.12. 2022)). Безусловно, поведение грантополучателя необходимо учитывать при рассмотрении подобного рода споров, однако наряду с этим все же должны быть продуманы и включены в законодательство материальные и процессуальные правовые средства, направленные на защиту интересов грантополучателей.

Одним из обязательных условий предоставления гранта является сохранение деятельности КФХ в течение определённого срока (чаще всего. пяти лет) с момента перечисления бюджетных средств. Названное условие направлено на обеспечение стабильности агросектора за счет сохранения численности и функционирования агрохозяйств. При прекращении ими деятельности ранее установленного срока предоставленные в порядке субсидии (гранта) денежные средства должны быть полностью возвращены в соответствии с п. 3.1. ст. 78 Бюджетного кодекса РФ. Таким образом, законодатель устанавливает общее правовое последствие, вне зависимости от основания (причины) прекращения КФХ. Полагаем, что в целях обеспечения имущественных интересов не только РФ и её субъектов, но и сельскохозяйственных товаропроизводителей, имеется объективная потребность в более гибком правовом регулировании, предполагающем дифференцированный подход законодателя к установлению правовых последствий в зависимости от оснований прекращения КФХ.

Нередко возникают ситуации, связанные с необходимостью смены главы КФХ в силу как объективных причин (смерть, призыв на военную службу, мобилизация), так и иных обстоятельств (например, переход на государственную службу). Однако при возникновении таких ситуаций в случае предоставления гранта в форме субсидии возможность замены грантополучателя вплоть до настоящего времени не была предусмотрена нормативно-правовыми актами, что является проблемой, требующей правового разрешения.

В качестве исключения можно указать на принятие Постановление Правительства РФ от 15.11.2022 № 2064 «О внесении изменений в приложения N 6, 8 и 12 к Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (Собрание законодательства РФ, 28.11.2022, N 48, ст. 8460) (далее – Постановление № 2064), которым были внесены дополнения в названную программу в отношении взаимодействия уполномоченных региональных исполнительных органов и призванных на военную службу по мобилизации в Вооруженные Силы РФ глав КФХ, являющихся получателями гранта «Агростартап». В соответствии с указанным нормативным правовым актом содержание принятого в данной ситуации уполномоченным региональным исполнительным органом решения зависит от стадии реализации гранта, ликвидации индивидуального предпринимателя - ­главы КФХ, возможности (невозможности) продолжения деятельности самого КФХ.

Наиболее предпочтительным вариантом, предусмотренным вышеназванным постановлением, является сохранение КФХ и продолжение его деятельности после смены главы КФХ в порядке, установленном статьёй 18 Федерального закона от 11.06.2003 N 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» («Российская газета», N 115, 17.06.2003) (далее – Закон о КФХ), который предполагает наличие взаимного согласия членов КФХ и внесение изменений в заключённое ими соглашение. Новым главой КФХ может стать только один из его членов, который должен быть зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя. При наличии кандидата, не состоящего в КФХ, возложение на него полномочий главы КФХ возможно только после приобретения им статуса члена КФХ. Смена главы КФХ не влечет изменения (прекращения) статуса КФХ хозяйства в качестве грантополучателя. В соглашение о предоставлении гранта должны быть внесены соответствующие изменения путём заключения дополнительного соглашения, после чего новый глава КФХ осуществляет дальнейшую реализацию проекта создания и (или) развития хозяйства в соответствии с указанным соглашением.

Более сложная ситуация возникает при отсутствии возможности продолжения деятельности КФХ с новым главой и осуществлении государственной регистрации прекращения деятельности мобилизованного главы КФХ в качестве ИП или прекращения самого КФХ. В данной ситуации правовые последствия определяются в зависимости от стадии реализации проекта создания и (или) развития КФХ, который признаётся завершённым, если средства гранта «Агростартап» использованы в полном объеме, а грантополучатель освобождается от ответственности за недостижение плановых показателей деятельности. В случае, если средства гранта «Агростартап» не использованы или использованы не в полном объеме, принимается решение об обеспечении возврата неиспользованных бюджетных средств в бюджет субъекта РФ, из которого они были перечислены, после чего проект создания и (или) развития КФХ признаётся завершённым с аналогичными правовыми последствиями для грантополучателя. Рассмотренное Постановление № 2064, безусловно, является определённым шагом вперёд в установлении правовых последствий в связи с невозможностью грантополучателя продолжать осуществление деятельности по созданию и (или) развитию КФХ, однако оно имеет отношение только к получателям гранта «Агростартап» и не может применяться в иных случаях.

Практически неурегулированной остаётся ситуация, связанная с невозможностью продолжения существования КФХ с новым главой и его прекращения в связи со смертью грантополучателя или по иным причинам. В первом случае возникает вопрос о допустимости возложения обязанностей по возврату неиспользованного объёма грантовой поддержки в бюджет субъекта РФ на наследников грантополучателя. В настоящее время ни наследственное, ни бюджетное законодательство не содержит правовых норм, регламентирующих данную ситуацию. Однако она вполне могла бы быть разрешена на основании общих положений об универсальности наследственного правопреемства при условии признания гражданско-правовой природы соглашения о предоставлении гранта в форме субсидии и его квалификации в качестве гражданско-правового договора. В этом случае уполномоченный исполнительный орган субъекта РФ после получения информации о смерти грантополучателя и прекращении КФХ имел бы возможность направить в установленном порядке нотариусу по месту открытия наследственного дела требование о возврате неиспользованной части гранта.

При невозможности продолжения существования КФХ по иным причинам (помимо смерти главы КФХ), а также при предъявлении требования о возврате субсидии (её части) при нарушении условий её предоставления возникает вопрос о допустимости привлечения в качестве соответчиков членов КФХ (при наличии таковых). Изучение арбитражной практики рассмотрения споров по требованиям о возврате субсидий, инициированных уполномоченными региональными органами, показывает наличие различных подходов к принятию решений, обусловленных отсутствием единообразного понимания того, является ли обязанной стороной соглашения (договора) о предоставлении субсидии (гранта) непосредственно индивидуальный предприниматель – глава КФХ, либо хозяйство в целом. По нашему мнению, следует исходить из того, что удовлетворение требований за счет имущества одного лишь грантополучателя возможно, если КФХ представлено только его главой – индивидуальным предпринимателем. При наличии в его составе нескольких членов требования о возврате бюджетных средств могут быть удовлетворены за счет имущества не только главы КФХ, но и самого фермерского хозяйства, которое принадлежит его членам на праве совместной собственности, если соглашением между ними не установлено иное (п. 3 ст. 8, п. 3. ст. 6 Закона о КФХ). Если в качестве грантополучателя выступает КФХ, созданное как юридическое лицо, то гражданским законодательством предусмотрена субсидиарную ответственность членов КФХ по его обязательствам (п. 4 ст. 86.1 Гражданского кодекса РФ).

Предложения о целесообразности гражданско-правовой квалификации рассматриваемого соглашения уже высказывались нами ранее^[1]. Однако среди представителей финансово-правовой науки преобладает иной подход, рассматривающий грант как финансово-правовую категорию (субсидию или её отдельный вид) ^[2,3,4]. Такое понимание, на наш взгляд, не соответствует самой сущности отношений между грантополучателем и уполномоченным исполнительным органом субъекта РФ, которые не находятся друг с другом в отношениях субординации (подчинения), как следствие, отношения между ними не могут рассматриваться в качестве публично-правовых. Кроме того, регулирование рассматриваемых отношений исключительно нормами бюджетного законодательства не позволит даже субсидиарно применить нормы гражданского права без специального указания на то в бюджетном законодательстве, которое само по себе не может обеспечить полное и разностороннее правовое регулирование отношений в связи с предоставлением гранта.

Анализ судебных решений показывает, что при оценке правомерности действий грантополучателя по расходованию бюджетных средств в рамках полученного гранта суды учитывают не только подзаконные федерального акты и нормативные правовые акты субъектов РФ, но положения гражданского законодательства. Так, суд удовлетворил требование Минсельхоза о возврате гранта в связи с использованием его не в соответствии с целевым назначением, посчитав недостаточным для подтверждения расходов грантополучателя наличие лишь одного договора, указав, что им не был предоставлен документ, подтверждающий переход права собственности на объект недвижимости (решение Арбитражного суда Ульяновской области от 08 сентября 2014 года по делу № А72-1152/2014 // URL : https://sudrf.cntd.ru/ document/414570498 (дата обращения: 14.12.2022)).

Обобщая вышеизложенное, отметим, что условия предоставления и использования субсидий не должны создавать для сельскохозяйственных товаропроизводителей дополнительных обременений, объём которых сопоставим с размером финансовой поддержки, в ином случае заинтересованность в обращении за получением субсидий (грантов) теряет всякий смысл по причине экономической нецелесообразности.

Квалификация соглашения о предоставлении субсидий (грантов) как гражданско-правового договора позволила бы обеспечить более релевантное правовое регулирование отношений в связи с предоставлением бюджетных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям ввиду наличия возможности изменения рассматриваемого соглашения путём заключения дополнительных соглашений, применения мер гражданско-правовой ответственности, общих положений о договорах и обязательствах, в том числе основаниях прекращения обязательств, способах их обеспечения и исполнения, а также норм наследственного законодательства.

Признание гражданско-правовой природы соглашения о предоставлении субсидий (грантов) создаст дополнительные возможности по урегулированию споров между грантополучателем и уполномоченным региональным органом посредством заключения мирового соглашения, содержание которого позволит скорректировать некоторые первоначальные условия предоставления субсидий (грантов) с учетом интересов обеих сторон такого соглашения.