Повышение эффективности государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей: правовые вопросы

Лебедева Татьяна Сергеевна кандидат юридических наук доцент, кафедра экономической безопасности и права, Российский государственный аграрный университет – МСХА имени К.А. Тимирязева 127434, Россия, г. Москва, ул. Тимирязевская, 49 Lebedeva Tat'yana Sergeevna PhD in Law Associate Professor of the Department of Economic Security and Law, Russian State Agrarian University named after K.A. Timiryazev 127434, Russia, Moscow, ul. Timiryazevskaya, 49 lebedeva.t@rgau-msha.ru

Отрасль сельского хозяйства Российской Федерации за последнее десятилетие показывает интенсивные темпы развития ^[5]. Между тем в условиях возрастающего числа экономических санкций данные темпы не только нельзя снижать, но и необходимо наращивать с целью стабильного обеспечения продовольственной независимости, экономической и физической доступности продовольствия.

Обеспечение устойчивого развития отрасли сельского хозяйства предполагает применение всего комплекса мер государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей. Такие меры должны быть законодательно обеспечены, а правовое регулирование отношений, связанных с оказанием сельскохозяйственным товаропроизводителям государственной поддержки, должно соответствовать настоящему социально-экономическому состоянию отрасли сельского хозяйства.

Ограничительные меры экономического характера, применяемые сегодня к Российской Федерации, предопределяют изучение действующего правового обеспечения механизма государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, выявление сложностей с которыми сталкиваются фермеры, сельскохозяйственные организации и определение направлений его совершенствования.

В основополагающем правовом акте в сфере государственной поддержки отрасли сельского хозяйства - Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (СЗ РФ. 2007. № 1 (1 ч.) Ст. 27.) не содержится определения понятия «государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей». Представляется, что содержание механизма государственной поддержки раскрывается через совокупность направлений (мер) такой поддержки, закрепленных в данном Законе и Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717 (СЗ РФ. 2012. № 32. Ст. 4549).

Исходя из анализа данных нормативных правовых актов, весь комплекс мер государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей можно классифицировать следующим образом ^[3]:

- безвозмездное предоставление сельскохозяйственным товаропроизводителям бюджетных ресурсов напрямую или опосредованно (субсидий);

- предоставление льгот (налоговых, на энергоресурсы, на железнодорожную перевозку зерна);

- приобретение государством у сельскохозяйственных товаропроизводителей произведенной ими сельскохозяйственной продукции (закупочные интервенции, залоговые операции, поставка сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд);

- оказание услуг (предоставление государственных гарантий и поручительств, услуги Центров компетенций, информационно-консультационное обслуживание).

Наиболее оперативный эффект на финансово-хозяйственную деятельность сельскохозяйственных товаропроизводителей оказывают меры, связанные с безвозмездной передачей им бюджетных ресурсов - субсидий. Вместе с тем существует ряд сложностей, с которыми сталкиваются фермеры и сельскохозяйственные организации при получении такой поддержки.

Общие правила предоставления субсидий изложены в ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823), в соответствии с п. 1 которой субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) определенных товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

С принятием конституционных поправок в 2020 г. предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ) были расширены, и теперь отрасль сельского хозяйства на конституционном уровне относится к предметам ведения как федерального уровня, так и регионального ^[1]. Это означает, что субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно участвовать в решении потребностей сельского хозяйства региона, принимать нормативные правовые акты и своими силами оказывать сельскохозяйственным товаропроизводителям государственную поддержку. При этом такие региональные субсидии предоставляются на условиях софинансирования из федерального бюджета. Условия и порядок предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ определен в вышеназванной Государственной программе. Муниципальные образования также участвуют в механизме государственной поддержки путем субсидирования сельскохозяйственных товаропроизводителей ^[6].

Согласно Государственной программе на условиях софинансирования предоставляются следующие субсидии:

1. На развитие отраслей и подотраслей растениеводства и животноводства (Приложение 7, Приложение 8): «несвязанная поддержка», поддержка молочного скотоводства, поддержка мясного скотоводства, поддержка племенного скотоводства, поддержка элитного семеноводства.

2. Поддержка сельхозтоваропроизводителей (Приложение № 6, Приложение 8). По данному направлению государственной поддержки крестьянским (фермерским) хозяйствам и сельскохозяйственным потребительским кооперативам (далее - СПК) предоставляются следующие виды грантов в форме субсидии:

- «Агростартап» для фермеров (до 6 млн. руб.);

- «Агропрогресс» для фермеров (до 30 млн. руб.);

- на развитие материально-технической базы для СПК (до 70 млн. руб.);

- на развитие семейной фермы (до 30 млн. руб.).

3. Возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам (Приложение 9). Для участия в механизме льготного кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей, Министерство сельского хозяйства РФ должно признать российскую кредитную организацию уполномоченным банком. В настоящее время в механизме льготного кредитования в большей степени участвуют два уполномоченных банка: АО «Россельхозбанк» и ПАО Сбербанк, которые выдают льготные краткосрочные (на срок до одного года) и льготные инвестиционные кредиты (на срок от двух до 15 лет) по ставке от 1 % до 5 %. Разница между рыночной и льготной ставкой уполномоченному банку компенсируется государством.

4. Стимулирование увеличения производства масличных культур (Приложение 11 (1)). Под масличными культурами в Государственной программе понимаются бобы соевые и (или) семена рапса. Субсидия предоставляется по ставкам из расчета на 1 тонну прироста объема производства масличных культур сельскохозяйственным товаропроизводителям, научным организациям, образовательным организациям, которые в процессе научной, научно-технической и (или) образовательной деятельности осуществляют производство масличных культур, их первичную и последующую (промышленную) переработку.

5. Развитие сельского туризма (Приложение 12). Грант «Агротуризм» - средства бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемые получателю средств на финансовое обеспечение его затрат, связанных с реализацией проекта развития сельского туризма. Размер гранта составляет до 10 млн. руб.

Получение сельскохозяйственными товаропроизводителями государственной поддержки в форме субсидий предполагает соблюдение ими ряда условий и обязанностей, возникающих в связи с предоставлением такой поддержки. За установление факта нецелевого использования бюджетных средств, предоставления недостоверных сведений при получении субсидии, при несоблюдении сроков расходования бюджетных средств, а также в случае нарушения иных обязательств, предусмотрены меры юридической ответственности ^[4].

Использование бюджетных средств по целевому назначению является основополагающим обязательством при получении субсидии. Целевой характер и адресность бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования, что закреплено в ст. 38 Бюджетного Кодекса РФ. Цель предоставления субсидии указывается в заключаемых с региональными органами Министерства сельского хозяйства РФ соглашениях, в которых, в том числе, устанавливаются обязанности фермеров, сельскохозяйственных организаций, СПК по срокам использования субсидии, по созданию рабочих мест, по наличию собственных средств для строительства фермы, требования к приобретаемой сельскохозяйственной технике и ряд других (обязательства, сопутствующие целевому использованию). В соответствии со ст. 306.4 Бюджетного кодекса РФ нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным в том числе договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

Нецелевое использование сельскохозяйственным товаропроизводителем средств государственной поддержки влечет за собой изъятие субсидии в бесспорном порядке (гражданско-правовая ответственность), а также при наличии состава преступления, привлечение к уголовной ответственности по ст.285.1 Уголовного кодекса РФ «Нецелевое расходование бюджетных средств», либо по ст. 159.2 Уголовного кодекса РФ «Мошенничество при получении выплат» (Уголовный Кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ. СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954).

При этом региональным законодательством возврат субсидии предусмотрен не только из-за её нецелевого использования, но и при нарушении сопутствующих обязательств, имеющих косвенное влияние на создание и функционирование сельскохозяйственного товаропроизводителя (нарушение сроков расходования, предоставление недостоверных сведений при получении гранта и другое), что приводит к прекращению деятельности таких хозяйств.

Например, в Красноярском крае обязательствами фермера при получении гранта в форме субсидии являются (Постановление Правительства Красноярского края от 5 мая 2014 № 183-п «Об утверждении Порядка предоставления начинающим фермерам грантов…». Официальный интернет-портал правовой информации Красноярского края http://www.zakon.krskstate.ru, 07.05.2014): создание не менее двух постоянных рабочих мест; расходование гранта в срок не более 18 месяцев с даты его получения; приобретие за счет гранта новой техники и оборудование годом выпуска не более трех лет; расходование гранта с расчетного счета только путем безналичного расчета. Для получения гранта начинающему фермеру необходимо соблюдение таких условий как: феремерское хозяйство должно являться единственным местом трудоустройства его главы в течение всего срока реализации бизнес-плана; должны отсутствовать неисполненные обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов; заявитель должен ранее не являлся получателем гранта; наличие сельскохозяйственного образования или трудового стажа в сельском хозяйстве не менее трех лет и ряд других условий. В случаях установления факта несоблюдения вышеперечисленных обязательств, а также предоставления недостоверных сведений при получении гранта (обязательств, сопутствующих целевому использованию), мерой ответственности, так же как и за его нецелевое использование, является возврат гранта в добровольном, либо в судебном порядке.

Анализ судебной практики показывает (н-р, решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18 марта 2016 г. по делу №А32-34286/2015 // URL: https://ras.arbitr.ru/), что в случае нарушения обязательств (например, отсутствие на расчетном счету собственных денежных средств на финансирование строительства фермы, которые появились на этом счету позже), сопутствующих целевому использованию, суды отказывают региональным Министерствам сельского хозяйства РФ во взыскании средств гранта, что представляется вполне логичным и обоснованным, поскольку если цель на которую выделялась субсидия достигнута, но ее достижение сопровождалось нарушением условий предоставления субсидии, то это не должно быть основанием для возврата денежных средств. В данном случае нельзя приравнивать меры ответственности в виде возврата средств гранта в форме субсидии при нецелевом ее использовании (что вполне закономерно) и при нарушении иных, сопутствующих условий и обязательств, поскольку такие нарушения имеют косвенное влияние на создание и функционирование крестьянского (фермерского) хозяйства, а субсидия потрачена по целевому назначению, хозяйство создано и функционирует. При этом фактически каждая выездная проверка регионального Министерства сельского хозяйства РФ заканчивается выявлением каких-либо из перечисленных нарушений. В случае взыскания средств субсидии, фермеру придется распродать технику и сельскохозяйственных животных. Такие материальные потери разрушат функционирующее хозяйство, созданное, в том числе, за счет бюджетных средств, приведут к увольнению работников.

В связи с чем, представляется целесообразным в региональных нормативных правовых актах за несоблюдение сопутствующих целевому использованию обязательств, возникающих в связи с получением субсидии, заменить такую меру ответственности как возврат средств гранта на штрафные санкции, что с одной стороны будет являться мерой ответственности, а с другой стороны, позволит сельскохозяйственному товаропроизводителю продолжать фактическую деятельность и сохранить рабочие места в своем хозяйстве.

Следующей заслуживающей внимания проблемой, с которой сталкиваются сельскохозяйственные товаропроизводители - получатели субсидий, является неправомерный отказ региональных органов в сфере сельского хозяйств в участии в конкурсном отборе на получение субсидии, либо в выдаче субсидии таким хозяйствам. В данном случае восстановление нарушенных прав возможно двумя способами: обжалование действий (бездействий) должностных лиц регионального Министерства сельского хозяйства РФ по правилам гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012), а также путем подачи искового заявления о возмещении убытков с регионального Министерства сельского хозяйства РФ.

Однако второй способ восстановления нарушенных прав возможен лишь в случае признания неполученной субсидии убытками, то есть в случае применения гражданского законодательства к власте-имущественным, публичным бюджетным отношениям ^[2]. Тогда как многочисленная судебная практика наглядно демонстрирует, что в судебном порядке заявляются только требования неимущественного характера, связанные с обжалованием неправомерных решений региональных Министерств сельского хозяйства РФ. Такие решения, как правило, не исполнимы (например, Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 18 января 2017 г. №А43-19990/2016) – не приводят к получению субсидии, поскольку победители уже определены, а бюджетные средства распределены. В этом случае говорить о восстановлении прав сельскохозяйственных товаропроизводителей на получение субсидии не приходится.

Для того, чтобы конституционное право сельскохозяйственных товаропроизводителей на судебную защиту не было нарушено, ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, которой определен порядок предоставления субсидии, необходимо дополнить положением о признании неполученной субсидии убытками в виде упущенной выгоды, что позволит применять гражданское законодательство (ст.15, 16 Гражданского кодекса РФ) по аналогии закона в части взыскания убытков, когда речь идет о неисполнении бюджетных обязательств перед получателем субсидии – сельскохозяйственным товаропроизводителем. В этом случае в судебном порядке можно будет заявлять не только требования неимущественного характера об обжаловании действий (бездействий) должностных лиц государственных органов, но и имущественные требования о взыскании убытков в виде упущенной выгоды. Соответственно убытки, причиненные фермерскому хозяйству, сельскохозяйственной организации или СПК в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, их должностных лиц будут возмещаться Российской Федерацией либо соответствующим субъектом Российской Федерации в соответствии со ст. 16 Гражданского кодекса РФ.

Таким образом, решение обозначенных проблем, с которыми сталкиваются сельскохозяйственные товаропроизводители при получении субсидии как меры государственной поддержки, снизит административные барьеры для участия в таких программах, будет способствовать развитию отраслей и подотраслей сельского хозяйства, сохранению и созданию новых рабочих мест в сельской местности и в целом положительно скажется на обеспечении продовольственной безопасности Российской Федерации.