Проблемы оценки эффективности стратегического планирования в Российской Федерации

Ульянов Александр Юрьевич ORCID: 0000-0003-3858-2424 кандидат юридических наук Доцент кафедры конституционного и административного права, Южно-Уральский государственный университет (национальный исследовательский университет) 454080, Россия, Челябинская область, г. Челябинск, ул. Коммуны, 149 Ulyanov Alexander PhD in Law Associate Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law, South Ural State University 454080, Russia, Chelyabinsk region, Chelyabinsk, Commune str., 149 70ru@bk.ru Другие публикации этого автора

Стратегическое планирование представляет собой вид деятельности государства по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию устойчивого социально-экономического развития территорий, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности.

Анализ положений Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Закон № 172-ФЗ) свидетельствует о наличии ряда законодательных пробелов, внутренних противоречий, терминологических искажений и неточностей. Во-первых, сам термин «стратегическое планирование», с одной стороны включает понятие «планирование», с другой стороны, подразумевает реализацию документов стратегического планирования. Представляется, что более правильным с точки зрения юридической терминологии в данном контексте будет использование формулировки «стратегическое развитие». Во-вторых, в главе 13 Закона № 172-ФЗ речь идет о реализации документов стратегического планирования на федеральном уровне и региональном уровне (ст. 43 и 44); порядок реализации документов стратегического планирования на уровне муниципальных образований в законе не регламентируется, что является упущением. В-третьих, определение некоторых терминов содержит логические противоречия. Например, «планирование» определяется как деятельность по разработке и реализации деятельности, планов деятельности, направленная на достижение целей и приоритетов, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания. Даже, если не принимать во внимание явную тавтологию, вызывает вопросы соотношение понятия «планирование» с реализацией деятельности, с одной стороны, и целеполаганием, с другой стороны. То есть по смыслу закона планирование как таковое не охватывает целеполагание, но при этом включает одновременно разработку и реализацию документов, что изначально вносит противоречие в понимание этих терминов.

Кроме того, необходимо отметить, что действующее законодательство о стратегическом планировании не учитывает ряд поправок, внесенных в Конституцию Российской Федерации в 2020 году. В частности, речь идет о федеральных территориях, которые не входят в состав каких-либо субъектов Российской Федерации^[1]. Вместе с тем положения Закона № 172-ФЗ не регламентируют особенности осуществления стратегического планирования на федеральных территориях, а также на других территориях, где действует особый преференциальный режим (закрытые административно-территориальные образования, территории опережающего социально-экономического развития, наукограды, инновационные научно-технологические центры, территории, относящиеся к Арктической зоне, свободный порт Владивосток, инновационный центр «Сколково», территория военного инновационного технополиса «Эра»).

В ходе анализа правового регулирования в области оценки эффективности стратегического планирования установлено, что органами публичной власти реализуются документы стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования, но данная часть управленческой деятельности фактически не охватывается действующим механизмом оценивания. Этому, в частности, способствует неточность ряда законодательных формулировок.

Так, в Законе № 172-ФЗ определены цели, задачи мониторинга реализации документов стратегического планирования (ст. 40) и задачи контроля реализации документов стратегического планирования (ст. 41). При том что в этих статьях законодатель разделяет понятия мониторинг и контроль, однако, если обратиться к общим положениям закона, где приведены основные понятия, эти два понятия смешиваются (п. 8 ст. 3).

Исходя из легального определения, мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования – это деятельность участников стратегического планирования по комплексной оценке хода и итогов реализации документов стратегического планирования, а также по оценке взаимодействия участников стратегического планирования в части соблюдения принципов стратегического планирования и реализации ими полномочий в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Целью мониторинга реализации документов стратегического планирования является повышение эффективности функционирования системы стратегического планирования, осуществляемого на основе комплексной оценки основных социально-экономических и финансовых показателей, содержащихся в документах стратегического планирования, а также повышение эффективности деятельности участников стратегического планирования по достижению в установленные сроки запланированных показателей социально-экономического развития страны, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

К задачам мониторинга реализации документов стратегического планирования, в частности, относятся:

сбор, систематизация и обобщение информации о социально-экономическом развитии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и об обеспечении национальной безопасности Российской Федерации;

оценка степени достижения запланированных целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

оценка результативности и эффективности документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления;

оценка влияния внутренних и внешних условий на плановый и фактический уровни достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

оценка соответствия плановых и фактических сроков, результатов реализации документов стратегического планирования и ресурсов, необходимых для их реализации;

оценка уровня социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и состояния национальной безопасности Российской Федерации, проведение анализа, выявление возможных рисков и угроз и своевременное принятие мер по их предотвращению;

разработка предложений по повышению эффективности функционирования системы стратегического планирования.

Результаты мониторинга реализации документов стратегического планирования в сфере социально-экономического развития подлежат отражению в публичных отчетах органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и соответствующих сводных докладах о ходе реализации и об оценке эффективности государственных и муниципальных программ. Так, на федеральном уровне таким документом является ежегодный отчет Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ Российской Федерации и доклады о реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти. На уровне регионов – это ежегодные отчеты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации о результатах деятельности исполнительных органов власти и сводные годовые доклады о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ субъекта Российской Федерации. И на уровне муниципального образования – это ежегодные отчеты глав муниципальных образований (главы местной администрации) и сводные годовые доклады о ходе реализации и об оценке эффективности реализации муниципальных программ.

Таким образом, согласно нормам закона на всех уровнях (федеральном, региональном и муниципальном) оценивается эффективность реализации государственных и муниципальных программ, а не эффективность стратегического планирования в целом.

Важной составляющей оценки государственной деятельности, включая оценку эффективности стратегического планирования, является информационная открытость органов публичной власти. Органы публичной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации предоставляют гражданам информацию о своей деятельности, в том числе через свои официальные печатные издания, официальные сайты в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и иные сетевые ресурсы^[2]. Принцип информационной открытости публичной власти, в частности, выражается в доступности информации о результатах оценки эффективности деятельности органов власти и возможных способах участия граждан в общественной оценке публичной власти. Стоит признать, что на сегодняшний день в сфере стратегического планирования остается значительное пространство для совершенствования информационной открытости. В условиях отсутствия полной, достоверной и актуализированной информации о деятельности исполнительной власти снижается возможность ведения конструктивного диалога по повышению эффективности этой деятельности. Одновременно с этим остается незначительным количество обращений к сайтам органов местного самоуправления за данной информацией, что свидетельствует об их низкой информативности. Определенным выходом из сложившейся ситуации может стать создание единого информационно-аналитического портала по мониторингу и оценке эффективности реализации документов стратегического планирования в Российской Федерации.

Относительно контроля реализации документов стратегического планирования необходимо отметить тот факт, что цель контроля в законе не определена. Кроме того при детальном сопоставлении задач мониторинга с задачами контроля реализации документов стратегического планирования видно, что они либо совпадают, либо сильно пересекаются из-за использования близких по значению формулировок. Например, к задачам мониторинга относятся «оценка результативности и эффективности документов стратегического планирования», «оценка степени достижения запланированных целей социально-экономического развития», а к задачам контроля – «оценка качества документов стратегического планирования», «оценка достижения целей социально-экономического развития».

Кроме того, в Законе № 172-ФЗ прямо не определен порядок осуществления контроля за реализацией документов стратегического планирования, что снижает уровень их правовой эффективности. Закон упоминает некий, неконкретизированный орган, который должен анализировать результаты реализации документов стратегического планирования и направлять в орган государственной власти Российской Федерации или руководителю организации, ответственным за проведение мероприятий или достижение показателей, запланированных в документе стратегического планирования, соответствующую информацию. Подобная неопределенность формулировок явно ограничивает возможности оценки эффективности стратегического планирования и сводит «контроль» к деятельности самих участников стратегического планирования.

В развитие положений Закона № 179-ФЗ Правительством Российской Федерации принято постановление от 26 декабря 2015 г. № 1449 «О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации». Существенной особенностью названного документа является установление механизма и процедуры разработки планов деятельности федеральных органов исполнительной власти на шесть лет с учетом основных направлений деятельности правительства. Однако по действующему федеральному законодательству Gравительство не координирует и контролирует работу, связанную со стратегическим планированием федеральных органов исполнительной власти. При этом регламентами установлено, что шестилетние и ежегодные планы работы федеральных органов исполнительной власти должны утверждаться Правительством Российском Федерации, но и они по факту не утверждаются ^[3], что является следствием пробела в законодательстве.

По существу оценка эффективности стратегического планирования более широкое по содержанию понятие, чем мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, так как включает в себя оценку качества документов стратегического планирования; оценку результативности и эффективности реализации решений, принятых в процессе стратегического планирования; оценку уровня социально-экономического развития и др. Иными словами, оценка эффективности стратегического планирования предполагает оценку всех компонентов системы, включая целеполагание, прогнозирование, планирование, программирование ^[2]. Как видно, понятие «оценка эффективности стратегического планирования» более точно вписывается в систему стратегического планирования, поскольку отвечает не только потребностям реализации документов стратегического характера, но потребностям целеполагания, прогнозирования и планирования в полном объеме. Соответственно, для сбалансированного социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности требуется совершенствование нормативной базы стратегического планирования в части определения содержания всех этапов жизненного цикла стратегического планирования (целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования), выработки общего алгоритма и последовательности действий участников стратегического планирования ^[1].

В целях совершенствования законодательства предлагается внести изменения в Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», направленные на устранение имеющихся противоречий и выявленных недостатков правового регулирования, а именно:

— привести в логическое соответствие основные понятия, закрепленные в ст. 3 Закона № 172-ФЗ;

— закрепить в законе понятие «оценка эффективности стратегического планирования», которое следует рассматривать как деятельность участников стратегического планирования и иных субъектов по комплексной оценке документов стратегического планирования на стадии их разработки и реализации, а также по оценке взаимодействия участников стратегического планирования в части соблюдения принципов стратегического планирования и реализации ими полномочий в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

— определить в законе понятие «реализация документов стратегического планирования»;

— дополнить главу 13 закона ст. 44.1 «Реализация документов стратегического планирования на уровне муниципального образования»;

— изложить главу 12 закона в новой редакции, закрепив в ней цели и задачи оценки эффективности стратегического планирования, а также порядок общественного обсуждения результатов оценки эффективности стратегического планирования.

^[1] В частности, одна из таких территорий была образована на основании Федерального закона от 22 декабря 2020 года № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус».

^[2] Принцип информационной открытости публичной власти, в частности, раскрывается в ст. 17 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 50 (часть III). Ст. 8039.