Возможности реализации эколого-правового механизма охраны окружающей среды для регулирования хозяйственной деятельности на прибрежных территориях озера Байкал

Лесных Светлана Ивановна кандидат географических наук Старший научный сотрудник, Институт географии им. В.Б. Сочавы СО РАН 664033, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Улан-Баторская, 1 Lesnykh Svetlana Ivanovna PhD in Geography Senior Scientific Associate, V. B. Sochava Institute of Geography of Siberian Branch of the Russian Academy of Sciences 664033, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Ulan-Batorskaya, 1 tyara@irigs.irk.ru Другие публикации этого автора

Решение экологических проблем Байкальской природной территории (БПТ) обозначено Правительством РФ в Основах государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года как один из механизмов сохранения природной среды, в том числе естественных экологических систем, объектов животного и растительного мира ^[1]. БПТ – это территория с особым статусом, своего рода щит, законодательно утвержденный на уровне РФ в целях сохранения уникальной экологической системы озера Байкал и предотвращения негативного воздействия на ее состояние антропогенных факторов. Озера Байкал – самое глубокое озеро на планете с ультрапресной водой, уникальными экосистемами, расположившимися по его берегам и уникальным законодательством, стоящим на страже этой природной уникальности.

Право в целом является универсальным средством для устранения и предупреждения экологических проблем различного уровня. Будучи регулятором общественных отношений - оно способствует реализации экологического интереса граждан на благоприятную окружающую среду ^[2], является отражением политики государства в соответствующей области окружающей действительности и показывает предпочтительные нормы поведения. Из всех отраслей права лишь экологическое право ориентировано на сохранение природы как «основы жизни и деятельности народов», на обеспечение публичных интересов экологического благополучия и позволяет в одинаковой мере учитывать как интересы человека, так и интересы природы ^{[3, 4]}. Природа и ее отдельные объекты и комплексы – главный и единственный объект общественных отношений, регулируемых нормами экологического права с целью сохранения и восстановления благоприятного состояния окружающей среды.

Ученые-юристы в области экологического права ^{[5, 3]} отмечают необходимость дальнейшей экологизации законодательства и связанную с этим недостаточность изученности экологической стороны природопользования и многообразия внутренних и внешних экологических связей в природе. Обеспечение научно обоснованной экологизации законодательства возможно только при тесном сотрудничестве исследователей юридического и естественнонаучного профиля, особенно в области географии, науки, обладающим комплексным взглядом на объекты и процессы окружающего мира (природу, хозяйство и население). Научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях устойчивого развития и обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности ^[1] является важнейшей задачей государственной политики в области экологического развития России. Именно научная обоснованность является одним из первейших и важнейших принципов законотворческого процесса, элементом общих правил нормотворчества ^[6].

Регулирование хозяйственной деятельности на разных территориях. Существующая в экологическом законодательстве РФ концепция охраны окружающей среды предполагает существование двух видов территорий ^[7]. Первый вид – это территории с «обычным» эколого-правовым режимом, на которые распространяются общие требования экологического законодательства. Охрана таких территорий регулируется ФЗ-7 «Об охране окружающей среды». Он закрепляет основополагающие, сквозные, единые принципы охраны окружающей среды, которые конкретизируются в принципах отраслевого законодательства (водного, лесного, земельного и др.) ^[8]. Так, Земельный кодекс регулирует отношения по использованию и охране земли, исходя из представлений о ней как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. Принципиален приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Аналогичные экологические приоритеты закреплены в водном и лесном законодательстве. Строгое исполнение требований по рациональному использованию природных ресурсов является достаточно результативным способом охраны окружающей среды и позволяет найти компромисс между охраной природы и экономическим развитием территории.

Второй вид территорий – территории с особым правовым режимом (Территории с особым статусом – это часть территории России, по отношению к которой нормативно установлена специальная система государственного регулирования по формированию и поддержанию определенных параметров, свойственных только данной территории, или уникальных для достижения государственного интереса, отличная от единой, система власти и разграничения полномочий ^[9]), в границах которых действуют более строгие экологические ограничения и запреты. Порядок сложности регулирования отношений на этих территориях многократно возрастает за счет необходимости учета региональных и локальных (муниципальных) особенностей территории, где наиболее ярко проявляется комплекс уникальных пространственно взаимодействующих географических объектов, характерных для конкретной территории.

Особый интерес вызывают территории, выделение особого статуса которых мотивировано критерием их природной ценности. Этот критерий является наиболее объективным и стабильным, можно сказать – базовым, поскольку экономические показатели рассчитываются на основе информации об уже имеющихся ресурсах территории и их ценности. Природоохранная и хозяйственная деятельность на них дополнительно регулируется специальным законодательством различного уровня, устанавливая режим особой охраны и накладывая значительные ограничения на их использование.

В отличие от территорий с «обычным» нормативно-правовым режимом, где регулируются общие принципы охраны и использования ресурсов, для каждого местоположения территорий с особым статусом устанавливают комплекс условий среды (природный режим, свойственный именно этой территории и обуславливающий природную уникальность), а, следовательно, совокупность процессов и явлений, связанных с этой средой. На этой основе разрабатываются индивидуальные мероприятия с целью определения характера и допустимой интенсивности использования земельных участков с учетом естественных возможностей имеющихся ресурсов и пределов этих возможностей. Использование этих ресурсов без учета пределов экологических возможностей приводит к разрушению экосистем (экологический ущерб) и как следствие, к экономическому ущербу.

Указанная выше концепция охраны окружающей среды находит своё отражение в разных подходах к организации рационального природопользования. Так, общие требования экологического законодательства, не учитывающие комплекс особенностей местоположения, применяются для объектов отраслевого или ресурсного природопользования. Эти требования не так охраняют окружающую среду, как регламентируют отношения в сфере природопользования. Для уникальных объектов природопользования сначала учитываются уникальные особенности комплекса условий среды этих объектов, а после применяются инструменты «специального» природоохранного законодательства, показывающего какие ресурсы/отрасли производства допустимо использовать/развивать на этой территории (территориальное природопользование).

В условиях разнообразных и многоуровневых природоохранных ограничений ведение хозяйственной деятельности без ущерба природе возможно только на основе территориального принципа управления природопользованием, активно разрабатываемого учеными-географами ^{[10, 11]}. Основная задача территориального управления – обеспечение не просто отраслевого, а комплексного территориального управления, одновременный учет природных, хозяйственных и социальных факторов развития, т.е. управление территориальным комплексом. Территориальное управление учитывает взаимосвязь компонентов окружающей среды, обеспечивает контроль использования природных ресурсов природопользователями, побуждает их к использованию ресурсосберегающих технологий. Рациональное природопользование здесь подразумевает «качественный и количественный учет природной среды и природных ресурсов с прогнозированием возможностей их общественного, а не только производственного использования» и «такое использование богатств природы, которое, обеспечивая общество необходимой энергией и материалами, одновременно улучшает или во всяком случае не ухудшает среду общественного развития» ^[12].

Важной частью территориального управления природопользованием помимо самих структура управления являются механизмы управления, регулирующие поведение элементов в этих структурах ^[10], к одним из которых может быть отнесен эколого-правовой механизм охраны окружающей среды.

Эколого-правовой механизм. В экологическом праве сохранение природы как «основы жизни и деятельности народов» и обеспечение публичных интересов экологического благополучия достигается с помощью эколого-правового механизма, образующего сердцевину правового регулирования общественных отношений по поводу природы ^[3].

Эколого-правовой механизм – согласованная система предусмотренных нормами экологического права или в соответствии с ними мер и требований, а также действий и процессов, осуществляемых в порядке реализации этих норм, направленных на последовательное и эффективное достижение целей экологического права. Специфическая особенность эколого-правового механизма заключается в абсолютном принятии принципа природной обусловленности жизнедеятельности человека и общества. Это полностью отражает цель экологического права - сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды.

В арсенале эколого-правового механизма имеются относительно автономные организационные, экономические и идеологические структурные элементы ^[13]. Благодаря широкому спектру составных структурных элементов (нормирование, стандартизация, оценка воздействия на окружающую среду, экспертиза, аудит, мониторинг, воспитание, образование и др.) эколого-правовой механизм позволяет, через правовое воздействие на природоохранные и природоресурсные процессы, обеспечить их оптимальное развитие ^[14]. Появляется возможность достаточно эффективно решать разнообразные задачи регулирования хозяйственной деятельности и охраны окружающей среды. Критерием эффективности эколого-правового механизма является качество нормативно-правового регулирования отношений по поводу каждого, входящего в его состав элемента этого механизма и степени исполнения соответствующих эколого-правовых норм. Итогом работы всего механизма является правовое отношение, направленное на решение конкретной хозяйственной задачи.

Реализация эколого-правового механизма. Как отмечалось ранее, важной особенностью территорий с особым статусом является наличие дополнительного природоохранного законодательства, защищающего их уникальность более строгими ограничениями на ведение хозяйственной деятельности. Здесь один и тот же земельный участок попадает под действие нескольких правовых режимов: конкретной категории земель, территориальной зоны и зоны с особыми условиями использования территорий. Основные споры между представителями разных групп интересов на таких территориях возникают как раз в вопросе определения приоритетного права использования ^[15].

Уникальное по природным характеристикам озеро Байкал, является не менее уникальным примером сосредоточения действия всевозможных нормативно-правовых актов в области его охраны, которые не являются достаточными и нуждаются в постоянном уточнении и дополнении ^[16]. Это единственный водный объект, для которого в 1999 году был создан закон, обеспечивающий правовое регулирование в области его охраны и основных правил ведения хозяйственной деятельности – ФЗ «Об охране озера Байкал». Также имеется большое количество дополняющих и уточняющих его законодательно-правовых актов различного уровня.

Как и любой водный объект РФ озеро Байкал попадает под действие водного законодательства, но в силу своей уникальности, имея свою систему государственного регулирования, попадает в бОльшее количество ограничений, чем обычный водный объект. Помимо береговой и прибрежной защитных полос, рыбоохранной зоны, граница участка всемирного природного наследия «Озеро Байкал», совпадает с границей Центральной экологической зоны Байкальской природной территории (ЦЭЗ БПТ).

В 2015 году распоряжением Правительства РФ водоохранная зона озера Байкал приравнена к ЦЭЗ БПТ. В результате наложения действия природоохранных законов ЦЭЗ оз. Байкал попала в систему жестких экологических ограничений хозяйственной деятельности, что сделало устойчивое экономическое развитие данных территорий крайне затруднительным даже на предназначенных для этого территориях и в значительной степени обострило конфликты природопользования. Устойчивое экономическое развитие такой территории оказалось под угрозой, жители не могут заниматься привычной хозяйственной деятельностью и вынуждены покидать населенные пункты в поисках работы ^[17].

Водоохранная зона Байкала играет существенную роль в охране водных ресурсов в структуре правовых механизмов и экологических норм, но не может распространяться на расстояние более 70 км от берега водоема и ограничивать территории, не оказывающие влияние на водный объект. Сложившаяся ситуация показала необходимость корректировки водоохранной зоны оз. Байкал и научно обоснованного подхода к ее проектированию ^[18]. Для разрешения сложившегося противоречия распоряжение правительства от 26 марта 2018 года N507-р установило новые границы водоохранной зоны озера Байкал для межселенных территорий и для прибрежных населенных пунктов в целях обеспечения жизнедеятельности населения и развития хозяйственной деятельности. Таким образом, реализовалось действие эколого-правового механизма через научно-обоснованное сочетание экологических интересов граждан в здоровой окружающей среде и обеспечение их необходимых материальных потребностей.

Выше отмечалось, что важным условием обеспечения безопасного и рационального природопользования является строгое соблюдение экологического законодательства. Однако очень сложно, находясь на территории определить под действие каких регламентов она попадает и оценить масштаб использования (размеры рубки, площадь сельхознасаждения и т.д.), точно так же проблематично мысленно провести границы реализации того или иного нормативного акта не зная структуры природной основы территории. Так в случае с выделением водоохраной зоны необходимо знать расположение озера или реки и ее природные характеристики. Отсюда становится очевидным, что любое природопользование возможно только в том случае, когда реальное использование территории и система существующих регламентов рассматриваются в едином географическом и законодательном пространстве и на одном иерархическом уровне.

Для ведения хозяйственной деятельности и принятия решений в ситуации многоуровневых природоохранных ограничений на территории нами разработан инструмент правового экологического зонирования ^[19], дополняющий эколого-правовой механизм охраны природы наглядным представлением действия эколого-правовых норм. Имея механизм, наглядно представляющий действие природоохранного регламента достаточно просто оценить «экологичность» реального использования территории.

Конфликты природопользования. Традиционно рациональное использование природных ресурсов картографически выражается в виде карт использования земель, лесов, недр и т.д., а система нормативно-правовых регламентов, в свою очередь, выражается в виде карт правового экологического зонирования. Наилучшим средством, позволяющим визуализировать как реальное использование территории, так и природоохранные требования, наложенные на неё, являются геоинформационные системы (ГИС), призванные обеспечить сбор, хранение, систематизацию и обработку разноплановой информации. Знание свойств объекта, зафиксированных в ГИС, позволяет отнести его к той или иной категории правового зонирования. Для этого, исходя из регламентов законодательной базы, формулируются конкретные правила и алгоритмы автоматического отнесения информационных объектов, представленных в ГИС, к конкретной природоохранной категории. Система законов становится не сама по себе, а сориентированная на конкретный объект использования. Визуализированная таким образом нормативно-правовая база позволяет на местности «увидеть» наложение всех регламентов и определить приоритетное право использования территории, исходя из принципа природной обусловленности жизнедеятельности человека и общества.

Рис. 1. Предполагаемые конфликты реального и разрешенного лесопользования на территории Слюдянского района Иркутской области.

В качестве примера работы инструмента правового экологического зонирования в структуре эколого-правового механизма охраны окружающей среды проведена оценка соответствия реального использования ресурсов требованиям экологического законодательства (рис. 1). В качестве модельного выбран Слюдянский район Иркутской области, расположенный на берегу озера Байкал и испытывающий все особенности ограничения хозяйственной деятельности в Центральной экологической зоне БПТ.

На первом этапе создана электронная крупномасштабная карта правового экологического зонирования, которая становится геоинформационной моделью правового зонирования, каждый контур которой помимо содержательной информации об объекте содержит кадастровые сведения и сведения о его правовом статусе, отражающим законодательную базу. Это позволяет перейти к анализу стратегии использования территории, в частности к выделению мест, пригодных с правовых позиций для планируемого размещения производства. В конкретной ситуации из всевозможных видов хозяйственной деятельности рекомендуется тот, который наиболее удовлетворяет выбранным критериям и существующим правовым ограничениям. Так осуществляется решение задачи оптимального выбора стратегии развития района, позволяющего перейти к принятию решения и его реализации ^[10].

На втором этапе проведено сопоставление категорий правового зонирования с картами реального использования ресурсов, в частности с картой реального использования лесов ^[20], что наглядно проявляет противоречия в реальном и разрешенном использовании территории, в частности, расположения интенсивно эксплуатируемых лесов на природоохранных территориях. Выявленные в результате сопоставления противоречия требуют более детального рассмотрения и привлечения дополнительных данных о реальном использовании территории, включая анализ данных дистанционного зондирования Земли.

Такая ситуация может быть не столько результатом умышленного нарушения экологического законодательства, сколько результатом его активного развития в общем и в области охраны озера Байкал в частности. Самый яркий пример – строительство Байкальского целлюлозно-бумажного комбината, построенного на берегу Байкала в 1966 г. для приоритетных нужд государства. Жаркие споры ученых о вреде такого производства экосистеме озера в те годы не были подкреплены законодательством, но стали значительным толчком для развития законодательства в области охраны окружающей среды.

Тем не менее, предложенный инструмент правового экологического зонирования, дополняющий необходимой визуализацией эколого-правовой механизм, позволяет наглядно представить действие природоохранного регламента и осуществить долговременный прогноз территориального развития. С его помощью обеспечивается адекватность и адресность управленческих решений и воздействий на конкретной территории путем однозначной и точной интерпретации многоуровневых природоохранных ограничений на ведение хозяйственной деятельности для каждого конкретного участка (учет локальных особенностей местоположения и адресное управление, а не регулирование ситуации в целом). Чрезвычайно важно применять этот механизм для поиска оптимального варианта использования разных участков до начала возведения объектов капитального строительства и ведения хозяйственной деятельности.

Заключение. Система отношений к ресурсам, зафиксированная в нормативно-правовых актах, показывает предпочтительные нормы поведения и побуждает применять в природопользовании технологии, основанные на широком использовании более эффективных и качественно совершенных факторов производства для ведения деятельности на территории, попавшей под действие закона. Четкая фиксация существующих юридически значимых регламентов на использование территории (виды разрешенного использования природных ресурсов, предельные нагрузки на природные комплексы, восстановительный потенциал территории) является существенным моментом для перспективного планирования и включает в себя подготовку возможных сценариев использования природно-ресурсного потенциала в рамках конкретной территории, разработку программ по осуществлению лучшего (безопасного) варианта природопользования. Применение эколого-правового механизма позволяет найти необходимый баланс в устойчивом развитии территории, когда природа, хозяйство и население взаимодействуют без ущерба друг другу.

Использование инструмента правового экологического зонирования, как организационно-правового средства информационного обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды, позволяет одновременно отображать действие всех нормативно-правовых ограничений на конкретном участке территории. Научно-обоснованное применение эколого-правового механизма в территориальном управлении значительно повышает его эффективность, поскольку качество такого управления во многом зависит от полноценности и своевременности поступления характеристик о территории, от наглядности и доступности их представления. В задачах территориального управления информация, с помощью которой принимаются решения и оцениваются их последствия, приобретает системообразующее значение.