Механизм субординационного индивидуального правового регулирования деятельности по профилактике правонарушений

Зайцева Олеся Викторовна ORCID: 0000-0003-2675-2801 кандидат юридических наук доцент кафедры уголовного и уголовно-исполнительного права, Саратовская государственная юридическая академия 410056, Россия, Саратовская область, г. Саратов, ул. Вольская, 1 Zaitseva Olesya Viktorovna PhD in Law Associate Professor of the Department of Criminal and Procedural Law, Saratov State Law Academy 410056, Russia, Saratov region, Saratov, Volskaya str., 1 zaitseva.o@bk.ru

Дехтярь Иван Николаевич кандидат юридических наук доцент, кафедры административного и муниципального права, Саратовская государственная юридическая академия 410056, Россия, Саратовская область, г. Саратов, ул. Вольская, 1 Dekhtyar' Ivan Nikolaevich PhD in Law Associate Professor of the Department of Administrative and Municipal Law, Saratov State Law Academy 410056, Russia, Saratov region, Saratov, Volskaya str., 1 ivandehtyar@mail.ru

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00194 «Теоретико-методологическая модель профилактического права, как новой отрасли законодательства».

The reported study was funded by RFBR, project number 20-011-00194 «Theoretical and methodological model of preventive law as a new branch of legislation».

Введение. Поскольку одним из свойств правовой системы является ее динамизм и действенность, она должна анализироваться в динамике ^[1]. Динамизм права находит выражение в научной категории «правовое регулирование» ^{[2, с. 287]}. В науке имеются различные точки зрения относительно содержания указанного процесса. Он может рассматриваться как в широком, так и в узком смысле.

Так, С. С. Алексеев, понимая правовое регулирование в широком (инструментальном) смысле, определяет его как реализуемое посредством права юридическое воздействие на общественные отношения ^{[3, с. 5]}. Аналогичной точки зрения придерживается В. К. Бабаев ^{[4, с. 261]}. По мнению В. Л. Кулапова, правовое регулирование представляет собой основанный на использовании определенного комплекса юридических средств процесс властно-волевого упорядоченного воздействия на общественные отношения в соответствии с закономерностями их развития и потребностями повседневной жизни ^{[5, с. 264]}.

Иные авторы рассматривают правовое регулирование в узком (деятельностном) смысле. По определению В. М. Горшенева, назначение механизма правового регулирования заключается в переводе нормативности права в упорядоченность общественных отношений ^{[6, с. 54]}. Правовое регулирование при этом характеризуется как фактически совершаемые субъектами права действия. Акцент на непрерывности процесса применения комплекса правовых средств и юридического инструментария для достижения поставленных целей при исследовании указанного правового явления делает также Т. Н. Радько ^{[7, с. 10]}.

А. В. Малько под правовым регулированием понимает систему правовых средств. Такие средства организованы наиболее последовательным образом для того, чтобы преодолеть препятствия к удовлетворению интересов участников общественных отношений ^{[8, с. 87]}. По мнению А. А. Абрамовой, механизм правового регулирования – это нормативно-организованный, последовательно реализуемый комплексный процесс, который имеет своей целью результативное воплощение правовых норм в жизнь ^{[9, с. 72]}.

Следует отметить, что рассмотрение правового регулирования в узком смысле позволяет отождествить его с правоприменением, что в большей степени соответствует цели выявления основ научного понимания механизма субординационного индивидуального правового регулирования деятельности по обеспечению криминологической безопасности.

Правоприменение неоходимо рассматривать как фактор осуществления правовых норм, претворения их в жизнь. Это их реализация в установленных правом случаях и в закрепленной им форме, которая осуществляется в пределах компетенции субъекта по разрешению правовых дел и принятию правовых актов ^{[10, с. 499]}.

Отметим, что индивидуальное применение норм права к конкретным адресатам профилактического воздействия характеризуется наличием субординационных связей. Такие связи проявляются в императивности методов воздействия с целью обеспечения общественного интереса в предупреждении правонарушений. Индивидуальное правовое регулирование осуществляется в рамках исполнительно-распорядительной или правоохранительной правоприменительной деятельности уполномоченным властным субъектом с помощью правоприменительного акта ^{[5, с. 267]}.

Элементы механизма субординационного индивидуального правового регулирования деятельности по профилактике правонарушений. Правовое регулирование осуществляется в рамках определенного механизма, который характеризуется как система юридических средств, организованных наиболее последовательным образом в целях организации общественных отношений ^{[11, с. 333]}. Он позволяет довести процесс управления до его логического результата. Таким образом, это совокупность элементов, взаимосвязанных в единую систему.

По мнению М. Ф. Казанцева, основными элементами механизма правового регулирования выступают его средства, юридические факты, правовые отношения ^[12]. Имеются и иные точки зрения на совокупность таких элементов. Так, С. С. Алексеев выделяет в их числе обязательные: нормы права, правоотношения, акты реализации прав, а также факультативные элементы: индивидуальные акты, нормативные правовые акты, правовая культура, правосознание ^{[3, с. 34-35]}. А. В. Малько указывает на такие элементы, как правовая норма, юридический факт, правоприменительный акт, правоотношение, акты реализации прав и обязанностей ^{[13, с. 472-473]}. Н. В. Макарейко в структуру механизма правового регулирования включает нормы административного права, акты официального толкования, правоприменительные акты, административные правоотношения ^{[14, с. 31]}. Некоторые ученые выделяют в качестве самостоятельных элементов рассматриваемого явления законность ^{[15, с. 125]}, правовое сознание и правовую культуру, а также правовую идеологию ^{[16, с. 352; 17, с. 33]}.

Таким образом, несмотря на различие точек зрения, большинство исследователей в качестве обязательного элемента механизма правового регулирования выделяет правоприменительный акт. Действительно, правоприменительные акты, выполняя функцию индивидуального правового регулирования общественных отношений, конкретизируют содержание норм права.

На наш взгляд, существующий в теории права взгляд на структуру механизма индивидуального правового регулирования, применительно к деятельности по индивидуальной профилактике правонарушений, нуждается в более подробной детализации. В частности, необходимо обратить внимание на то, что правовое регулирование всегда направлено на конкретный объект, определенный компетенцией субъекта, принимающего решения. Кроме того, оно, будучи индивидуальным и правоприменительным, осуществляется посредством индивидуальных правовых средств. В свою очередь, правовое регулирование не может быть безосновательным, поскольку юридические факты создают основу для осуществления перевода абстрактной социальной возможности в действительность. Кроме того, индивидуальное правовое регулирование реализуется определенным способом, а также использованием правоприменительных технологий, предполагающих средства юридической техники для достижения задач правоприменителя.

Таким образом, полагаем, что в качестве основных элементов механизма субординационного индивидуального правового регулирования деятельности по профилактике правонарушений можно выделить следующие:

- объект индивидуального правового регулирования;

- правоприменяющий субъект;

- юридический факт;

- способ индивидуального правового регулирования;

- правоприменительные технологии (технологии регулятивной правореализации);

- индивидуальные правовые средства (правомерные односторонние действия, профилактические правоприменительные акты).

В качестве объекта индивидуального правового регулирования выступают конкретные общественные отношения. Применительно к сфере профилактики правонарушений таковыми являются общественные отношения, связанные с выявлением и минимизацией причин и условий противоправного и антиобщественного поведения. Ими выступают процессы, которые являются фактором совершения правонарушений и криминальной виктимизации граждан ^{[18, с. 151]}. Посредством применения специально-криминологических мер они должны быть устранены и нейтрализованы, тем самым обеспечено предотвращение противоправного деяния и антиобщественного поведения.

Субъектами применения норм профилактического права выступают различные органы и должностные лица, наделенные соответствующими полномочиями в рассматриваемой сфере. Согласно проведенному нами комплексному изучению 150 актов применения права по профилактике правонарушений за последние пять лет (с 2017 по 2022 годы), к ним относятся: органы МВД –38,7%; суд – 33,3%; КДН – 22%; органы прокуратуры РФ – 4,7%; администрация муниципального образования – 1,3%.

Важным элементом механизма выступает юридический факт, который служит основанием возникновения, изменения и прекращения профилактических правоотношений. В основе правового регулирования деятельности по профилактике правонарушений лежат юридические деяния (юридические акты и юридически значимые деяния), юридические события и факты-состояния ^[19].

По наименованию юридические акты, которые издаются субъектами профилактики, отличаются весьма широким разнообразием. Это решение суда по административному делу, постановление КДН и ЗП, рапорт инспектора направления по осуществлению административного надзора, официальное предостережение участкового уполномоченного полиции и другие. Форма таких документов, как правило, строго формализована.

Так, согласно проведенному нами исследованию, в первую пятерку оснований применения (прекращения) мер профилактики правонарушений входят акт органа судебной власти – 53,3%; заключение по результатам проведенной проверки жалоб, заявлений или других сообщений – 9,3%; информация подразделения по организации охраны общественного порядка – 6,7%; ходатайство и.о. директора ГКУ СО «... ЦСОН» – 8%; решение межведомственного консилиума о наличии признаков нахождения несовершеннолетнего и его семьи в социально опасном положении – 7,3%.

Среди способов индивидуального правового регулирования основными являются индивидуальное обязывание и индивидуальный запрет. Так, в исследованных правоприменительных актах индивидуальный запрет применялся в 63% случаев; индивидуальное обязывание – в 37%. Индивидуальное обязывание, как правило, заключалось в наложении на профилактируемых лиц обязанности явки для регистрации в ОВД по установленному графику (43,3% проанализированных актов). Также достаточно часто правоприменители налагают на профилактируемых лиц административные ограничения в виде запрета: а) посещения мест проведения массовых и иных мероприятий (8,7% проанализированных актов); б) пребывания в увеселительных местах (9,3%); в) выезда за пределы субъекта Российской Федерации без разрешения специализированного органа (25,3%); г) пребывания вне жилого или иного помещения, которое является местом жительства либо пребывания в ночное время суток (30,7%).

Важную регулятивно-организующую роль в сфере правоприменения играют правоприменительные технологии. Среди таковых значительное влияние на процесс правоприменения в сфере профилактики правонарушений оказывает судебное или административное усмотрение, которое используется в случае, если в законодательстве нет четких критериев применения меры профилактики. Так, в деле № 8а-12138/2021, рассмотренном судебной коллегией по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции, предмет спора состоял в признании незаконным и отмене заключения о постановке несовершеннолетней на профилактический учет, аннулировании записи о профилактическом учете. Согласно карточке происшествий, в ОМВД по Бутырскому району г. Москвы поступило телефонное сообщение ФИО2 о том, что ее Nлетняя дочь громит квартиру. На основании этого несовершеннолетняя была поставлена на профилактический учет. Однако суд кассационной инстанции не согласился с выводами суда первой инстанции о наличии оснований для применения меры профилактики и указал, что необходимость постановки на профилактический учет должна обосновываться реальным проявлением ее противоправного, антиобщественного поведения или выраженного намерения совершить антиобщественное деяние. При этом совершение однократного антиобщественного проступка не свидетельствует о наличии оснований для применения мер профилактики.

Административное усмотрение используется при установлении признаков жестокого обращения с несовершеннолетним в семье. Вместе с тем, в данном случае не всегда пробелы законодательства могут быть преодолены правоприменителем при разрешении конкретной ситуации. Так, в соответствии с частью 2 статьи 13 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», законодатель обусловливает возможность помещения несовершеннолетних в специализированные учреждения наличием факта проживания в семье, которая находится в социально опасном положении. В деле № 2а-789/2021, рассмотренном Усть-Лабинским районным судом Краснодарского края, суд отказал в удовлетворении административного искового заявления прокурора Усть-Лабинского района к Государственному казенному учреждению социального обслуживания Краснодарского края «Усть-Лабинский СРЦН» о признании незаконным действия, выразившегося в возвращении детей матери после вынесения акта об их отобрании. Установлено, что в прокуратуру района поступила информация, из которой следует, что в центр по акту оперативного дежурного Отдела МВД России по Усть-Лабинскому району поступили малолетние, на теле которых были обнаружены множественные шрамы. Ввиду отсутствия по месту их жительства матери малолетних, а также в связи с наличием угрозы здоровью детей, было принято решение о помещении детей в ГКУ СО КК «Усть-Лабинский СРЦН», о чем составлены соответствующие акты. Однако суд констатировал, что поскольку мать детей в установленном законом порядке не лишена и не ограничена в родительских правах, она имела право забрать детей из ГКУ СО КК «Усть-Лабинский СРЦН».

В связи с этим требуется на законодательном уровне закрепить возможность защиты интересов несовершеннолетнего, если он находится в обстановке, которая представляет опасность для его жизни или здоровья. Кроме того, решение данного вопроса позволит обеспечить защиту жизни и здоровья несовершеннолетних в случаях, когда они находятся в такой обстановке, однако по каким-либо причинам не представляется возможной их передача родителям или законным представителям.

В числе правоприменительных технологий используется управленческое взаимодействие. Так, при угрозе жизни и здоровью ребенка сотрудники органа опеки и попечительства осуществляют незамедлительное отобрание ребенка. Однако, как следует из проведенного интервью, данное действие на практике совершается после вынесения главой муниципального образования акта об отобрании. Доказательства наличия оснований применения меры профилактики представляются сотрудниками органами опеки и попечительства. Полномочия органов опеки по профилактике жестокого обращения с несовершеннолетними гражданами осуществляются также в отношении семей, которые признаны находящимися в социально опасном положении, а признает таковыми семьи комиссия по делам несовершеннолетних посредством издания постановления. Затем комиссия по делам несовершеннолетних утверждает межведомственную программу реабилитации этой семьи, где закрепляются соответствующие мероприятия, которые орган опеки и попечительства обязан осуществлять в отношении этой семьи.

Кроме того, в рамках механизма субординационного индивидуального правового регулирования деятельности по профилактике правонарушений используется технология кейс-метода, когда для решения вопроса правоприменитель использует «обычные» практики, опыт коллег. Однако существует большая локальная вариация тех неформальных правил, которыми руководствуются правоохранители. Согласно проведенному исследованию, в целях устранения законодательных пробелов и двусмысленностей 56% опрошенных используют в своей правоприменительной деятельности «адаптированные» обычные практики, вытекающие не из положений законодательства, а из повседневного опыта, приобретенного с годами в процессе осуществления своих обязанностей (правоприменительные обычаи). Таким образом, используется императивное правило прецедента: решать так, как было решено ранее. Так, в ходе интервьюирования сотрудник органа опеки и попечительства указал, что обычно ввиду пробелов законодательства при анализе оценочных понятий «жестокое обращение с несовершеннолетним», «угроза жизни и здоровью ребенка», наличие оснований для применения меры профилактики определяется посредством выявления непосредственной угрозы жизни ребенка или его здоровью, которая имеет прямой и явный характер, а также не вызывает сомнения в возможности наступления негативных последствий. Такие последствия могут заключаться в смерти, причинении телесных повреждений или ином вреде здоровью несовершеннолетнего гражданина.

Ключевым элементом механизма субординационного индивидуального правового регулирования деятельности по профилактике правонарушений выступают индивидуальные правовые средства (правомерные односторонние действия, профилактические правоприменительные акты), которые конкретизируют содержание норм права.

По наименованию правоприменительные акты отличаются разнообразием: решение, постановление, рапорт, официальное предостережение (предостережение), предупреждение, акт, представление, заключение, распоряжение. Согласно проведенному анализу практического материала, в первую десятку по процентному соотношению входят: решение суда по административному делу об установлении или о продлении административного надзора (18%); решение суда по административному делу о дополнении административных ограничений (14,7%); постановление КДН и ЗП о признании семьи находящейся в социально опасном положении (10%); рапорт (9,3%); постановление КДН и ЗП о признании семьи вышедшей из социально опасного положения (8,7%); официальное предостережение о недопустимости продолжения антиобщественного поведения (6,7%); акт посещения поднадзорного лица по месту его жительства или пребывания (4,7%); представление об устранении нарушений законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (4,7%); график прибытия поднадзорного лица на регистрацию (4%); заключение о заведении дела административного надзора (4%).

Однако индивидуальное правовое регулирование профилактической деятельности не ограничивается использованием индивидуальных актов-документов, которые содержат в себе предписания индивидуального характера (постановлений, решений и иных актов). Большую долю составляют акты-действия, например, проведение профилактической беседы, наблюдение.

Значительную перспективу имеет использование медиативных технологий ^[20], когда происходит примирение правонарушителя и потерпевшего с участием третьей стороны – медиатора. Однако действующее отечественное законодательство не закрепляет в качестве формы профилактического воздействия медиативное соглашение, что является существенным недостатком нормативного регулирования деятельности по профилактике правонарушений. Применение медиативных соглашений позволило бы снизить риск дальнейшего противоправного поведения, в том числе среди несовершеннолетних лиц, выступило бы инструментом предупреждения их преступного поведения. Особенно актуально примирение сторон для прекращения производства по делу с участием несовершеннолетнего, что связано с важностью оказания на него прежде всего воздействия профилактического характера, а не карательного. В связи с этим целесообразно закрепление в Федеральных законах от 23 июня 2016 года № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» и от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», а также в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ такой формы профилактического воздействия, как медиативное соглашение, а также установление факта заключения данного соглашения в качестве основания для прекращения производства. Законодательно должны быть перечислены и конкретизированы возможная форма и условия соглашения о примирении, порядок его оспаривания, исполнения и утверждения.

Заключение. Таким образом, индивидуальное правовое регулирование деятельности по профилактике правонарушений реализуется посредством системы юридических средств, организованных в целях упорядочения общественных отношений в сфере профилактики правонарушений. В качестве таковых следует рассматривать объект индивидуального правового регулирования – общественные отношения, связанные с предупреждением противоправных деяний; правоприменяющий субъект, который обладает полномочиями в области профилактики правонарушений; юридический факт – юридические деяния, юридические события и факты-состояния, которые служат основанием возникновения, изменения и прекращения профилактических правоотношений; способ индивидуального правового регулирования – индивидуальное обязывание и индивидуальный запрет; правоприменительные технологии; индивидуальные правовые средства – правомерные односторонние действия, профилактические правоприменительные акты.

Для повышения эффективности деятельности по профилактике правонарушений необходимо внести законодательные изменения в части правового закрепления в федеральном законодательстве новой формы профилактического воздействия – медиативного соглашения; в части дополнения ч. 2 статьи 13 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» пунктом 7, содержащим указание на возможность помещения несовершеннолетних, которые находятся в обстановке, представляющей опасность для их жизни или здоровья, в том числе при получении информации о жестоком обращении с несовершеннолетним в семье, в специализированные учреждения.