Эффективность регулирования трудовой иммиграции: подходы и методы оценки

Введение

Современная миграционная политика функционирует в условиях нестабильности и неожиданных перемен, которые существенным образом влияют как на сами миграционные потоки, так и на позицию государств в отношении миграции и мигрантов. Ответственная миграционная политика должна быть готова оперативно реагировать на новые вызовы и перемены, но при том оставаться стабильной и предсказуемой. Должный баланс адаптивности и устойчивости миграционной политики является формальным условием её эффективности. Содержательная оценка эффективности исходит из анализа специфического набора задач, которые призвана решать миграционная политика в конкретных сферах интересов государства (обеспечение гарантий безопасности и стабильности, развитие экономики, смягчение последствий демографического кризиса и др.).

Настоящая работа посвящена анализу ряда зарубежных и российских подходов к оценке эффективности регулирования трудовой иммиграции, под которой понимается способность регулирующих механизмов обеспечивать своевременное, дифференцированное и упорядоченное привлечение желательных мигрантов в экономику страны таким образом, чтобы этот ресурс приносил максимальную пользу в решении текущих задач социально-экономического развития и не угрожал национальной безопасности.

Применительно к контексту Российской Федерации государственную политику в сфере регулирования трудовой иммиграции предлагается определять как «систему мер регулирующего воздействия (инструментальный подход), нацеленных на обеспечение национальной экономики трудовыми ресурсами путем привлечения иностранных граждан в условиях временной невозможности решить указанную проблему за счет механизмов естественного воспроизводства населения» ^[1].

Источниковой базой исследования стал массив официальных документов Российской Федерации, стран Европейского Союза и международных организаций в области регулирования миграции (стратегии, отчеты, результаты оценочных процедур, статистика), а также релевантная научная литература. В работе использованы общенаучные методы, а также сравнительные подходы.

Современные подходы к оценке эффективности регулирования миграции в сфере труда

Международная трудовая миграция наиболее тесно связана с экономическими приоритетами конкретного региона пребывания и больше других видов трансграничных миграционных потоков подвержена строгому контролю со стороны органов публичной власти при принятии решения о том, каких иностранных граждан впускать на территорию страны, на каких условиях и на какой срок. Динамическое управление трудовой миграцией сегодня является центральным элементом миграционной политики во всех странах-участницах и партнерах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

За последние десятилетия в мире, особенно в Европейском Союзе (ЕС29), был накоплен большой практический опыт оценки эффективности (иногда используется термин «адекватности») управления трудовой миграцией ^[2-6].

Разнообразие в дизайне и инструментарии национальных миграционных политик является вызовом для экспертов, поскольку создает сложности для разработки подходов, позволяющих оценивать и сравнивать эффективность миграционного регулирования разных стран. Анализ официальных документов стран ЕС, международных организаций и научной литературы показал, что формально можно выделить два распространенных подхода к оценке эффективности миграционных политик (условно, «бюрократический» и «академический»), между которыми расположены множество промежуточных вариантов.

«Бюрократический» подход основан на принципах проектного управления и связан с развитием процедур внешней независимой оценки (assessment) (фактически – внешнего аудита) конкретных мероприятий (проектов) миграционных политик. Методология внешнего аудита предполагает качественный и количественный анализ различных компонентов миграционной политики как проекта с тем, чтобы в итоге были получены обоснованные экспертные заключения об адекватности цели, задач и мероприятий миграционной политики стоящим перед ней вызовам, а также даны оценки её принципиальной реализуемости (feasibility) и результативности (outcome) с точки зрения соответствия затраченных ресурсов полученным результатам. Подобная методология наиболее востребована и успешна при оценке эффективности конкретных (отдельных) проектов управления миграционными потоками (как в рамках предварительного, так и последующего аудита). Такие методы, в частности, использует Международная организация труда (МОТ), которая регулярно уточняет и совершенствует свои решения в этой области ^[7].

«Академический» подход менее прагматичен и нацелен на поиск общих теоретических моделей и универсальных методов, позволяющих на единой основе сопоставлять результаты миграционного регулирования в разных странах. Обычно речь идет о разработке системы неких критериев эффективности и соответствующих показателей (числовых или порядковых), отображающих степень соответствия конкретной миграционной политики теоретическим представлениям об эффективной миграционной политике.

Построение разного рода аналитических моделей миграции позволяет производить сравнительные оценки и формировать на их основе рейтинги эффективности инструментов (политик), используемых различными государствами для регулирования миграционных потоков, либо методов совершенствования регулирующих механизмов.

Ниже для иллюстрации сути описанных подходов приводятся примеры двух оценочных проектов, реализованных МОТ в 2016 году (Пример 1) и международной группой исследователей в 2019 году (Пример 2).

Пример 1. Оценка эффективности проекта по совершенствованию управления трудовой миграцией в Южной Азии (2016)

В качестве примера использования методов внешнего проектного аудита можно рассмотреть детали независимой среднесрочной оценки мероприятий по стимулированию роста эффективности управления трудовой миграцией из Южной Азии. Указанная процедура была организована МОТ по итогам проекта South Asia Labour Migration Governance Project (SALM).

Проект был реализован в 2015-2016 гг. Его цель - повышение эффективности управления миграционными потоками экономически активного населения Индии, Пакистана и Непала на территорию стран, которые входят в Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива (в частности, в Катар, Кувейт и ОАЭ). Общий бюджет проекта SALM составлял 2,4 млн. евро (80% которых была предоставлена Европейской комиссией - основным донором проекта); стоимость оценочных процедур не превысила 1% указанного бюджета ^[8].

Проект SALM, по сути, носил экспериментальный характер и был нацелен на решение следующих задач:

- обеспечение мигрантов достоверной информацией о возможностях трудоустройства за рубежом и наращивание на этой основе потенциала для подбора квалифицированных соискателей в соответствии со спросом со стороны иностранных работодателей;

- сокращение расходов на миграцию и снижение злоупотреблений за счет приема соискателей на работу как непосредственно в странах происхождения, так и назначения, в том числе, за счет улучшения услуг по найму и усиления защиты трудящихся-мигрантов во время трудоустройства;

- улучшение профессиональной подготовки, развития наиболее подходящих навыков (portability) для выезжающих и возвращающихся трудящихся-мигрантов, а также содействия влияния миграции на их общее развитие.

Лидером проекта стал офис МОТ в Непале, а в управлении участвовали также национальные координаторы в Индии, Непале и Пакистане. Были сформированы управляющие комитеты проекта, включавшие представителей органов исполнительной власти Непала, Пакистана и ряда некоммерческих организаций, которые стали основными стейкхолдерами и младшими донорами проекта. В Индии проектом занималось Министерство по делам диаспоры (Ministry of Overseas Indian Affairs, в настоящее время входит в состав МИД Индии).

Согласно методологии МОТ, ключевыми критериями оценки эффективности проекта стали:

- Актуальность и стратегическая целесообразность: оценка степени, в которой цели вмешательства в миграционный процесс согласуются с требованиями бенефициаров, потребностями стран, глобальными приоритетами и политикой партнеров и доноров;

- Обоснованность плана вмешательства: оценка степени, в которой дизайн проекта является логичным и последовательным;

- Прогресс и эффективность вмешательства: оценка степени, в которой были достигнуты непосредственные цели (output) проекта;

- Эффективность использования ресурсов: показатель того, насколько экономично ресурсы/затраты (средства, опыт, время и т.д.) преобразуются в результаты;

- Эффективность механизмов управления: оценка степени, в которой созданный управленческий потенциал и механизмы способствуют достижению результатов;

- Направленность воздействия и устойчивость вмешательства: стратегическая ориентация проекта на внесение значительного вклада в более широкие, долгосрочные, устойчивые изменения в области развития (outcome, impact).

Оценочные процедуры, по большей части, носили качественный характер и опирались на использование методов различных общественных наук, в частности, экономики (например, анализ балансов трудовых ресурсов) и социологии (глубинные интервью и фокус-группы с основными стейкхолдерами проекта).

Пример 2. Научное исследование, посвященное анализу эффективности миграционных режимов государств ЕС (2019)

Работа была выполнена международной группой исследователей (специалисты из России и Вьетнама) ^[9]. Для оценки эффективности миграционного регулирования проведен сопоставительный анализ действующих миграционных режимов в государствах Европейского Союза (ЕС29). Авторами сформулировано понятие адекватности миграционного режима как ключевого условия эффективного управления миграцией. Предложена оригинальная методология оценки адекватности современных миграционных режимов в ЕС, в том числе, с использованием доступных статистических данных. Сделан вывод, согласно которому, миграционную политику страны, следующей приоритетам собственного развития и при этом реагирующей на вызовы мировых рынков, можно назвать адекватной, если она достаточно дифференцирована, избирательна и строга ^{[9, с. 3884]}.

В основу предложенной авторами аналитической модели исследования легли современные представления о тенденциях развития глобальной экономики, экономических выгодах международной трудовой миграции, особенно при привлечении высококвалифицированных специалистов ^[10-13]. Интересным представляется выделение шести ключевых направлений модернизации миграционной политики в ЕС и связанных с ними инструментов, используемых в разных странах:

1. Стимулирование притока иностранцев-интеллектуалов

(например, система квотирования высококвалифицированных специалистов в Германии, Ирландии, Италии и Нидерландах; система баллов для оценки кандидатов на трудовую миграцию в Соединенном Королевстве; государственные программы поддержки трудовой миграции высококвалифицированных специалистов в Ирландии, Италии, Соединенном Королевстве; и т.п.)

2. Поощрение бизнес-иммиграции

(например, поддержка инвесторов и деловых людей, которые хотели бы начать бизнес в Соединенном Королевстве).

3. Поддержка временной/сезонной трудовой миграции

(например, налаживание двустороннего сотрудничества между странами-донорами и сельскохозяйственным/туристическим секторами страны-реципиента в Германии и Соединенном Королевстве).

4. Рациональные схемы воссоединения семей

(например, ограничение списка родственников, имеющих право на получение визы для воссоединения семьи в Италии; повышенные требований к уровню дохода спонсирующего лица в Дании, Нидерландах и Франции; и т.п.).

5. Ограничения в отношении ходатайств о предоставлении убежища

(например, лицо, ожидающее определения/пересмотра решения о предоставлении убежища, не может оставаться на территории Германии; уменьшение объема социальных выплат для людей, ожидающих решения о предоставлении убежища в Германии; практика «закрытых дверей» и коллективная ответственность за политику, регулирующую приток беженцев в ЕС и Швейцарии; контрмеры в случае повторных просьб о предоставлении убежища, а также в случае одновременных просьб об одном и том же, поданных в несколько стран ЕС – в ЕС и Швейцарии).

6. Борьба с нелегальной трудовой миграцией

(например, строгие требования ко всем заявителям на получение рабочих, деловых, студенческих, иммиграционных и туристических виз в ЕС; цифровизация пограничного контроля (проверка биометрических данных, дактилоскопия, скрининги) в ЕС, Исландии и Норвегии; подписание двусторонних соглашений о сотрудничестве с пограничными и миграционными службами соседних стран в Германии, Италии и Франции; и т.п.).

Для получения качественной оценки адекватности миграционных режимов в ЕС28 и Турции были проведены интервью с экспертами, построенные на детальных перечнях закрытых вопросов (допускают только ответы «да» или «нет»).

Примеры вопросов: «Допускает ли миграционный режим страны более одного вида на жительство и более одного вида разрешения на работу?»; «Является ли вид на жительство единственным способом для иностранца получить легальный доступ к национальному рынку труда?»; «Имеют ли иностранные работники доступ на местный рынок только при наличии вида на жительство и разрешения на работу?»; «Есть ли в стране официально визы для сезонной работы?»; «Есть ли у этой страны соглашения о миграционном сотрудничестве со странами, не входящими в ЕС?» и многие другие, вплоть до «Может ли право собственности на коммерческую организацию (самозанятость) служить основанием для получения разрешения на работу?».

Полученные ответы были суммированы, в результате чего создан своеобразный «рейтинг адекватности» миграционных политик. Наиболее адекватными текущему экономическому развитию в ЕС названы миграционные режимы в Германии, Польше и Франции, наименее адекватными - миграционные режимы в Бельгии, на Кипре и в Румынии ^[9].

Методы прогнозирования

Особое место среди подходов к оценке эффективности регулирования трудовой миграции играют методы прогнозирования, которые помогают «заглянуть в будущее» и сформировать рекомендации по совершенствованию миграционной политики с учетом возможных изменений внешних и внутренних вызовов.

Представляется, что в современном глобализованном мире постоянно снижается значение собственно экономических причин как стимулов для международной трудовой миграции. Появляются всё новые вызовы (например, климатические), которые изменяют движение миграционных потоков, в том числе, трудовой силы. Соответственно, эффективная миграционная политика должна быть не только адаптивной (оперативно реагировать на перемены), но и проактивной, способной предвосхищать грядущие изменения.

Разработка методов для оценки эффективности миграционной политики будущего, представляется особенно сложной задачей, поскольку здесь мы вступаем в область вероятностей. Тем не менее, использование методов прогнозирования помогает снизить степень неопределенности и сформировать научные основы для дальнейшего совершенствования регулирования трудовой миграции.

В качестве примера такого рода работы можно привести проект OECD, нацеленный на выявление возможностей стран разрабатывать эффективную политику для управления миграцией в условиях, когда отсутствуют достоверные прогнозы о будущих последствиях как известных мегатенденций, так и малоизвестных факторов, способных изменить правила игры (game changed). Речь идет о специальной форсайт-сессии на период до 2035 года, состоявшейся в 2020 году ^[14].

В результате реализации проекта были сформулированы два руководства по разработке политики в области миграции и интеграции на будущее. Первое руководство представляет собой перечень мегатенденций, которые уже проявили себя и со всей очевидностью изменят среду для выработки политики. Во втором руководстве представлены слабые сигналы потенциально возможных трансформаций и даны прогнозы, что может произойти, если выявленные «предвестники» станут основными факторами, меняющими правила игры. В частности, рассмотрены сценарии, которые включают технологические изменения; трансформации представлений людей о сути «миграции» и «интеграции»; появление новых заинтересованных сторон в миграционной и интеграционной политике; последствия роста влияния стран, не входящих в ОЭСР.

В частности, форсайт-сессия позволила выделить три взаимосвязанных мегатренда, которые в ближайшие 10-15 лет могут оказать значимое влияние на процессы миграции и интеграции, хотя точные масштабы и направление этих воздействий остаются неясными:

1. Ожидается, что изменения окружающей среды и экстремальные погодные явления приведут к перемещению миллионов людей. Даже в случае, если подавляющая часть такого рода миграции будет происходить в прилегающие местные районы, она способна стать причиной крупных социальных потрясений и конфликтов, которые, в свою очередь, могут спровоцировать непредвиденные волны крупномасштабной миграции на большие расстояния.

3. Геополитическая нестабильность и конфликты были традиционной причиной оттока мигрантов, обусловленной такими факторами, как растущее неравенство, безработица среди молодежи и политическая коррупция, а также терроризм и отсутствие безопасности. Многие из этих драйверов сохранятся и даже усилятся в случае, если не будет внедрен комплекс взаимосвязанных мер, нацеленных на предупреждение нежелательной миграции, поддержку приема и интеграции желательных мигрантов, а также на развитие правовых основ многостороннего сотрудничества в регулировании миграции.

3. В ближайшие десятилетия глобальное старение населения приведет к серьезным демографическим сдвигам во всем мире, хотя и с разной скоростью в разных регионах. У наиболее быстро стареющих стран может возникнуть соблазн использовать миграцию в качестве фактора, замедляющего общее старение населения и помогающего решить экономические проблемы, связанные со старением населения. Однако неясно, какой объем миграции потребуется быстро стареющим экономикам, особенно в контексте цифровой трансформации, которая сопровождается ростом автоматизации труда, виртуальной занятости, расширения возможностей трудоустройства пожилых людей. Кроме того, остается неясным, будет ли предложений рабочей силы стран-доноров соответствовать спросу на профессии и квалификации в странах-рецепиентах ^[14].

Российские подходы к оценке эффективности регулирования миграции

Развитие российских исследований в области оценки эффективности миграционного регулирования тесно связано с процессами реформирования системы государственного управления в целом и управления миграционной сферой в частности.

Как известно, в 2000-х гг. в России был начат переход к бюджетированию, ориентированному на результат, и созданы основы государственного стратегического управления на базе принципов программно-целевого планирования, управления по результатам. Это, в частности, предполагало установление не только прямых, но и обратных связей между процессами целеполагания, реализации задач и результатами ^{[15, c.136-138]}. В этом контексте стали развиваться различные методы оценки результативности и эффективности расходования ресурсов на базе проектных подходов, созданы правовые основы и институциональные механизмы для проведения систематической оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (см., например, Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 (ред. от 13.05.2010) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»).

Миграционная политика стала одним из элементов системы стратегического управления с принятием в 2003 г. Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, которая впервые системно сформулировала цели и задачи государства в управлении миграцией (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р <О Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации>). Наряду с закреплением представлений о важности миграционного источника для решения задач социально-экономического и демографического развития, удовлетворении потребностей растущей экономики в трудовых ресурсах, в основу деятельности органов государственной власти была положена доктрина взаимосвязи миграционного контроля и национальной безопасности ^[16]. Внедрение программно-целевых подходов в государственном управлении привело к росту спроса на научное обеспечение процессов реформ во всех сферах, включая регулирование миграции ^[17-21]. В ходе создания и совершенствования контуров «обратной связи» между субъектами и объектами государственного управления, разрабатывались различные оценочные инструменты, развивались различные институциональные механизмы. В частности, одним из центров анализа зарубежного опыта аудита эффективности, разработки и внедрения в практику передовых оценочных методов стала Счетная палата Российской Федерации.

Что касается собственно инструментов анализа эффективности миграционной политики, то применительно к региональному разрезу в период 2007-2014 гг. действовала отраслевая Методика оценки эффективности использования иностранной рабочей силы, на основе которой в России проводилась ежегодная оценка вклада иностранных работников в социально-экономическое развитие регионов (Приказ Минздравсоцразвития России от 17 сентября 2007 г. № 604 «Об утверждении Методики оценки эффективности использования иностранной рабочей силы»). Ряд субъектов Российской Федерации (в частности, национальные республики) продолжали проведение такого рода оценок на базе собственных методик по 2015 г. включительно (см., например: Постановление Правительства Республики Башкортостан от 28 августа 2015 г. № 345 «Об оценке эффективности использования иностранной рабочей силы на территории Республики Башкортостан»).

С 2015 г. показатели «Численность иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность» и «Доля привлекаемых иностранных работников в численности экономически активного населения (рабочей силы) субъектов Российской Федерации» стали учитываться в рамках мониторинга ситуации на региональных рынках труда (Постановление Правительства Российской Федерации от 15 октября 2015 г. № 1106 (ред. от 13.10.2017) «Об утверждении Правил проведения мониторинга ситуации на рынке труда Российской Федерации по субъектам Российской Федерации»).

Однако, оценивание эффектов от привлечения иностранных работников на региональные рынки труда производится в контексте повышения / снижения социальной напряженности в субъекте Российской Федерации с учетом показателя «уровень безработицы среди местного населения» ^[22]. Как следствие, на практике сложилось определенное противоречие между требованиями Федерального центра к органам власти субъектов Федерации по минимизации социальной напряженности на региональных рынках труда (путем обеспечения баланса между числом безработных и количеством привлекаемых мигрантов) (Указ Президента Российской Федерации от 14 ноября 2017 г. № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации») и положениями Концепции миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, предполагающей стимулирование въезда определенных категорий иностранных трудовых мигрантов, особенно высококвалифицированной молодежи (Указ Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы»; Перечень поручений по вопросам реализации Концепции государственной миграционной политики на 2019 - 2025 годы (утв. Президентом Российской Федерации 06.03.2020 г. № Пр-469)). Судя по всему, необходимы более детальные показатели, в частности с применением структурных моделей взаимосвязи миграции и безработицы, как учитывающих дополнительно квалификацию работников, так и оценки «эластичности» замещения рабочих мест мигрантами ^[17]. Многомерность ситуации и непредсказуемость ее развития связаны также с тем, что отношения в миграционной сфере на постсоветском пространстве характеризуются наличием множества неформальных норм, обычаев, негласных правил ^[23]. Влияние неформальных институтов может порой быть не только более сильным, чем действие правовых регуляторов, но даже менять правила игры.

В отечественной литературе, посвященной проблемам оценки эффективности регулирования в сфере миграции можно выделить два основных направления, различающихся по приоритетному критерию, в соответствии с которым определяется адекватность миграционной политики. В первом случае речь идет о доминировании экономических интересов страны (оценка эффективности политических и институциональных мер органов публичной власти Российской Федерации по регулированию трудового потенциала российского общества). Во втором направлении в основу представлений об эффективности поставлены приоритеты общественной безопасности и укрепления единства многонационального народа России.

Разработки экономического направления ориентированы на поиск методик, позволяющих оценивать, насколько государственная миграционная политика позволяет учитывать потребности региональных рынков труда, которые в силу специфики экономического развития субъектов Российской Федерации отличаются большим разнообразием. «Охранительное» направление по большей части связано с развитием инструментов, позволяющих оценивать влияние миграционного компонента на состояние общественно-политической стабильности и безопасности в регионах с учетом вопросов адаптации и интеграции мигрантов.

Однако на практике властям принимающих регионов необходимо равным образом [безопасности, а потому развитие оценочных методов объективно связано с поиском комплексных решений, позволяющих «увязывать» конкурирующие приоритеты.

В качестве примера можно привести опыт ученых Уральского отделения РАН, которые на основе научного анализа социально-демографических и экономических проблем безопасности [24-25] разработали методологию оценки эффективности регулирования международной трудовой миграции в регионе ^[26-28]. В рамках предложенной методологии под эффективной международной трудовой миграцией в регионе понимается привлечение и использование в регионе иностранной рабочей силы в количестве (численность) и качестве (пол, возраст, состояние здоровья, этническая принадлежность, образование, профессия, квалификация и др.), необходимом для достижения оптимума между противоречащими интересами его устойчивого и безопасного развития ^{[27, с. 265]}.

Предложенная методология основана на индикативном методе анализа. В соответствии с данным подходом оценка эффективности регулирования международной трудовой миграции производится по совокупности индикаторов, сгруппированных в блок трудового потенциала мигрантов и блок уровня угроз миграции, каждый из которых разбит по направлениям.

Оценка трудового потенциала мигрантов учитывает три показателя: покрытие дефицита трудовых ресурсов иностранной рабочей силой с разбивкой по профессионально-квалификационным группам; отношение численности высококвалифицированных и среднего уровня квалификации иностранных специалистов к численности квалифицированных и неквалифицированных иностранных рабочих; уровень образования мигрантов.

Оценка уровня угроз миграции производится по пяти направлениям: рынок труда; экономическая ситуация; правопорядок и общественная безопасность; этнический баланс населения; санитарно-эпидемиологическое благополучие.

Кроме того, для получения оценок авторы выделяют различные уровни состояния социально-экономической и демографической ситуации в регионе, а также миграционных угроз. Кластеризация территорий производится путем соотношения фактических значений конкретных показателей с их предельно-критическими (пороговыми) значениями, установленными на основе эмпирических данных. Для получения конкретных оценок трудового потенциала мигрантов и уровня угроз миграции по направлениям и блокам выбранных показателей данные преобразовываются в индексную (нормализованную) форму расчета ^{[29, c. 15-17]}.

По мнению авторов, устойчивость развития региона должна достигаться путем отбора, привлечения и использования иностранных работников, численность, уровень образования и профессионально-квалификационный состав которых соответствует текущей и будущей потребности экономики региона в трудовых ресурсах.

Для повышения эффективности международной трудовой миграции авторы предлагают внедрять инструменты селективного отбора мигрантов, отражающего запросы региональных рынков труда. В качестве образца исследователями создан вариант регионального каталога дефицитных профессий по примеру испанского каталога профессий с дефицитом рабочей силы ^{[6, с.88-92]}.

Другое основание для оценки эффективности миграционной политики (в условиях роста потребностей регионов в иностранной трудовой силе) – соответствие целям сохранения национальной идентичности, адаптации и интеграции мигрантов ^[30-31]. В рамках модернизации системы миграционного контроля в России,стартовавшегов 2012 году (Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия»), была создана Государственная информационная система мониторинга в сфере межнациональных и межконфессиональных отношений и раннего предупреждения конфликтных ситуаций (далее – система мониторинга), оператор - Федеральное агентство по делам национальностей (ФАДН) (Постановление Правительства Российской Федерации от 28 октября 2017 г. № 1312 (ред. от 17.02.2022) «О государственной информационной системе мониторинга в сфере межнациональных и межконфессиональных отношений и раннего предупреждения конфликтных ситуаций»).

Уже к началу 2018 г. все субъекты Российской Федерации были подключены к указанной системе мониторинга, а в 48 из них был подключен и муниципальный уровень. База данных системы мониторинга содержит информацию о 90 тыс. медиа-ресурсах, более 200 тыс. НКО и более 2 тыс. сообществах коренных народов России. Система также позволяет формировать сигналы раннего предупреждения о конфликтных ситуациях, особенно в области межнациональных и межконфессиональных отношений. Однако этот ресурс носит ведомственный характер, предназначен для нужд органов публичной власти России и не доступен общественности.

В сложившейся ситуации отечественные исследователи разрабатывают собственные системы комплексного мониторинга эффективности миграционной политики. Например, интерес представляет регулярно обновляемый «Мультикультурный барометр», разработанный учеными Карельского научного центра РАН ^[32], который позволяет связать и количественно оценить ситуацию на региональном рынке труда с уровнем межэтнического согласия и пространственным распределением миграционной напряженности.

Практика использования «барометров» (на базе специализированных лонгитюдных социологических опросов) хорошо известна. Одним из наиболее популярных является начатый еще в 1970 г. проект Eurobarometer, который сегодня используется для анализа компонент общеевропейского самосознания и самочувствия ^[33], в том числе, в контексте миграционных проблем ^[34].

Карельский «Мультикультурный барометр» впервые был предложен в качестве инструмента мониторинга миграционной политики в 2015 г. в рамках проекта «Концепция развития межэтнического согласия в Республике Карелия: совместная платформа для НПО и органов власти» (2014-015). Впоследствии эта разработка рекомендована ФАДН России и Агентством стратегических инициатив в 2017 г. как лучшая региональная практика для дальнейшего внедрения на всей территории Российской Федерации.

Источники информации для создания барометра – данные Федеральной миграционной службы по Республике Карелия; Карелиястата; Министерства труда и занятости Республики Карелия; Центров межэтнического сотрудничества в муниципалитетах Карелии; а также результаты репрезентативного пилотного опроса мигрантов и представителей принимающего сообщества.

Описываемый «Мультикультурный барометр» включает четыре модуля («Рынок труда», «Национальная идентичность», «Социальная адаптация мигрантов», «Интеграция мигрантов»), которые характеризуются различными количественными и качественными показателями. На базе регулярно обновляемых данных создан инфографический инструмент, позволяющей визуализировать уровень миграционной напряженности в разрезе всех муниципальных образований на примере Республики Карелия («напряженные», «позитивные» и «нейтральные»).

Проект реализован в Республике Карелия и еще трех арктических субъектах Федерации (Мурманской области, Чукотском автономном округе и Республике Саха (Якутия)) ^[35], а также поддержан РНФ в рамках гранта «Институциональный инжиниринг моногородов Арктической зоны - модернизация и устойчивое развитие (2021-2023)».

Выводы

Можно констатировать, что на сегодняшний день эффективность реализации миграционной политики определяется двумя основными критериями: перспективами роста её экономической отдачи (например, за счет обеспечения соответствия профиля иммиграционных потоков реальным потребностям экономики, привлечения инвестиций, стабилизации условий бизнеса и балансирования национального и региональных рынков труда) и способностью гарантировать снижение потенциального ущерба от иммиграции для экономики и безопасности страны (прежде всего, за счет противодействия нелегальной трудовой миграции и тенденциям дестабилизации национальных и региональных рынков труда).

С этой точки зрения, наиболее эффективным (то есть, лучше всего отвечающим текущим требованиям конкретной страны или региона) считается миграционный режим, обеспечивающий максимально дифференцированный и избирательный подход допуску на территорию страны потенциальных трудовых мигрантов, и при этом создающий надежные барьеры против незаконной иммиграции и нелегального трудоустройства иностранцев.

Анализ показывает, что среди множества разнообразных моделей управления трудовой миграцией, действующих сегодня в мире, невозможно выделить какую-то одну доминирующую ^[36]. Универсальная, одинаково эффективная для всех стран модель управления миграцией попросту не существует. Ключевой тренд – рост уникальности и разнообразия методов управления миграцией, исходя из специфики контекста разных стран.

В России и мире происходит постоянный поиск методов более тонкой настройки иммиграционной политики: в результате использования различных программ и инструментов, обеспечивающих временные и постоянные потоки трудовых мигрантов, она становится все более сложной, диверсифицированной, селективной, способной обслуживать широкий спектр экономических целей. Соответственно, постоянно расширяется, уточняется, изменяется массив правовых актов, устанавливающих, либо легализующих новые управленческие практики. Как отмечают эксперты, регулирование трудовой миграции, управление этой сферой находится в состоянии непрерывного инновационного изменения. Этот процесс постоянного совершенствования объективно необходим для того, чтобы политика привлечения трудовых мигрантов становилась все более результативной, была способна быстро адаптироваться к меняющимся условиям, решать новые проблемы и оперативно реагировать, в том числе на изменения в политике других стран ^[37].

Разработки, учитывающие одновременно несколько конкурирующих приоритетов как ориентиров для оценки соответствия, способны давать более объемные представления об эффективности миграционной политики, однако такой подход довольно сложен в реализации.

Совершенствование миграционной политики России с учетом внутренней конкуренции ее принципов требует разработки более детальных и многомерных показателей эффективности деятельности органов власти в указанной сфере, а также расширения круга стейкхолдеров, участвующих в определении приоритетов миграционной политики и критериев ее оценки.