Полиция как субъект государственного контроля за обеспечением гражданами Российской Федерации условий хранения (сохранности) огнестрельного оружия по месту жительства. Постановка проблемы

Горшков Илья Сергеевич ORCID: 0000-0002-9370-5549 адъюнкт, кафедра Административного права, ФГБОУ ВО "Московский Университет Министерства внутренних дел Российской Федерации имени В.Я. Кикотя" 117997, Россия, г. Москва, ул. Академика Волгина, 12 Gorshkov Il'ya Sergeevich Postgraduate student, Department of Administrative Law, Vladimir Kikot Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia  117997, Russia, Moscow, Akademika Volgina str., 12 inpost@inbox.ru Другие публикации этого автора

В статье 1 Федерального закона от 13.12.1996 №150-ФЗ «Об оружии» огнестрельное оружие определяется через призму принципа его функционирования как разновидность оружия, предназначенное для механического поражения цели на расстоянии метаемым снаряжением, получающим направленное движение за счет энергии порохового или иного заряда. Этот аспект, находящий нормативное отражение, достаточно очевидно указывает на особую социальную природу огнестрельного оружия ввиду наличия у него специфических свойств. Исследователями, в чей круг научных интересов входит изучение вопросов правового регулирования оборота оружия отмечается, что социально-полезные свойства любого оружия, при определенных обстоятельствах, могут обращаться во вред охраняемым интересам граждан, представлять угрозу безопасности общества (например, А.А. Долгополов в автореферате диссертации «Теоретические и организационные основы административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ в Российской Федерации» С.3). В этой связи оружие (и, в особенности, огнестрельное оружие) традиционно является источником повышенной опасности, поэтому представляет реальную угрозу для личности, общества и государства ^{[1, с. 104]}, а потому должно находится под постоянным контролем государства в лице его компетентных органов ^{[2, с. 122]}.

Профессор А.В. Мелехин в своих лекциях, изложенных в его трудах (Административное право Российской Федерации: Курс лекций. М., Из-во МФПА. 2009. С.132), как и многие ученые-административисты, рассматривают государственный контроль в качестве юридического средства обеспечения законности. Законность лежит в основе права как всеобщий принцип, система социальных и юридических требований правомерного поведения ^{[3, с. 42]}. Такое понимание следует признать типологическим, обоснованным взглядами на институт контроля в общей теории права, просматривающийся в работах, например, профессора С.С. Алексеева (Теория государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. М.: Юрид. лит., 1985. С.449). Именно такое, инструментальное понимание государственного контроля получило дальнейшее развитие и послужило базой для многих научных школ. В частности, в 1970-1980-е гг. в отечественной юридической доктрине сформировалась и получила распространение концепция правовых средств ^{[4, с. 17-22]}, которая в настоящее время именуется инструментальной теорией права. Основу данного направления заложило именно учение С.С. Алексеева о понимании правовых средств ^{[5, с. 12-19; 6, с. 100]}.

Без сомнения, государственный контроль является залогом эффективности государственного управления в любой социальной сфере, обеспечивая субъект государственного контроля оперативной и своевременной информацией о поведении подконтрольного объекта и об общем состоянии законности подконтрольной среды. Как известно, цель норм административного права предполагает добровольное их соблюдение большинством субъектов административного права. Принуждение осуществляется лишь при неисполнении или нарушении требования правовой административно-правовой нормы ^{[7, с. 6]}. В значительной степени именно сведения, полученные по результатам государственного контроля, позволяют в полной мере задействовать механизмы государственного принуждения для гарантированного достижения социальных целей при выявлении несоответствия поведения объекта контроля, его отказа от добровольного следования предписаниям административно-правовой нормы. При этом значение государственного контроля будет возрастать для тех сфер общественной жизни, в которых социальный запрос на поддержание высокого уровня правопорядка в известной степени высок, отражает степень защищенности базовых институций, гарантирующих личности охрану ее основных, неотъемлемых, гарантированных конституцией прав и свобод (прежде всего права на жизнь, свободу и личную неприкосновенность) со стороны государства. Все это в полной мере характерно для государственного управления в сфере оборота гражданского огнестрельного оружия.

Модель государственного регулирования оборота оружия в нашей стране имеет, по сравнению с другими развитыми странами, относительно недолгую историю и связывается с принятием в 1993 году первого Закона Российской Федерации от 20.05.1993 №4992-1 «Об оружии». До принятия данного нормативного правового акта централизованное государственное регулирование оборота оружия отсутствовало и осуществлялось многочленными административными нормативными правовыми актами СССР и союзных республик. Основные аспекты государственной политики в области оборота оружия сегодня находят свое отражение в действующем Федеральном законе от 13.12.1996 №150-ФЗ «Об оружии» (далее – ФЗ «Об оружии»). Однако, если общая концепция предмета регулирования из положений данного нормативного правового акта условно является устойчивой, претерпевая со временем естественную эволюцию, изменяясь в деталях, то вопросы государственного управления в сфере оборота оружия, политика публичного администрирования, претерпевает более серьезные изменения, формируя специфичную для нашей страны модель. В частности, ее особенностью можно назвать то обстоятельство, что, вопреки распространенной мировой практике, когда субъектами государственного управления, реализующее государственный контроль в сфере оборота гражданского оружия является полиция ^{[8, с. 1-68]}, в нашей стране функции государственного контроля наделяется специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

С 2016 года, согласно Указа Президента Российской Федерации от 30.09.2016 №510 «О Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации» федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере оборота оружия, является федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (Росгвардия). Предоставленные Росгвардии полномочия в сфере оборота оружия, путем анализа положений раздела 2 данного Указа, можно свести к полномочиям по осуществлению нормативно-правового регулирования (подпункты 2 и 3), полномочия федерального государственного контроля (надзора) (пункт 20) и полномочия организационного характера (подпункты 1, 4-6, 10 и 19).

Структуру государственного контроля в сфере оборота оружия традиционно образуют объект и входящий в его объем предметы, субъекты государственного контроля ^{[9, с. 32]}, а также применяемые формы и методы государственного контроля. В качестве объекта государственного контроля, в нашем случае, выступают граждане Российской Федерации, а общим предметом государственного контроля - их действия (или деятельность) в сфере оборота оружия, в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования, установленные государством по средствам издания правовой нормы. Такие требования компонуются в систему нормативных моделей общеобязательного поведения, содержащихся в федеральных законах и иных подзаконных нормативных правовых актов. Последние, путем уточнения требований федеральных законов, формируют систему правил, которые сегодня, в сфере оборота оружия, закреплены Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.07.1998 №814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации» (вместе с «Правилами оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации» (далее – правила оборота оружия).

Многообразие общественных отношений в сфере оборота оружия, включающих в себя, согласно статье 1 ФЗ «Об оружии», вопросы его производства, торговли, продажи, передачи, приобретения, коллекционирования, экспонирования, учета, хранения, ношения перевозки, транспортирования, использования, изъятия, уничтожения ввоза на территорию Российской Федерации и его вывоза с территории Российской Федерации, предполагает и многообразие предметов государственного контроля. В рамках дискреции государственного контроля в сфере оборота оружия выделяются конкретные области, предельно концентрируя применяемый инструментарий на них. В качестве одного из предметов государственного контроля выступает исполнение гражданами Российской Федерации обязательных требований по обеспечению условий хранения (сохранности) огнестрельного оружия по месту жительства, установленных разделом 11 Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.07.1998 №814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации» (вместе с «Правилами оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации».

Субъектами государственного контроля за обеспечением гражданами Российской Федерации условий хранения (сохранности) огнестрельного оружия по месту жительства выступают органы административной власти, обладающие соответствующей компетенцией и необходимым для ее реализации набором властных полномочий. В качестве организационно-тактических форм государственного контроля в сфере оборота оружия мы, исходя из анализа положений ФЗ «Об оружии», выделяем: проверку; мониторинг (наблюдение) и учет. В качестве же применяемых методов используются значительное многообразие административных методов: осмотр; обследование; опрос; интервьюирование (собеседование); изучение документов; наведение справок (получение информации и документов); статистический анализ; регистрация и т.п. Таким образом очевидность приобретает и непосредственная форма государственного контроля за обеспечением гражданами Российской Федерации условий хранения (сохранности) огнестрельного оружия по месту жительства, которую составляет проверка, основанная на методах осмотра и обследования мест хранения оружия.

Согласно действующего законодательства, помимо Росгвардии, которая является непосредственным субъектом государственного контроля в сфере оборота оружия, осуществляющая такую деятельность от имени Российской Федерации самостоятельно, на полицию возложены обязанности участия в осуществлении государственного контроля за обеспечением гражданами Российской Федерации условий хранения (сохранности) огнестрельного оружия по месту жительства. Полномочия полиции, как субъекта государственного контроля за обеспечением гражданами Российской Федерации условий хранения (сохранности) огнестрельного оружия по месту жительства, установлены положениями Федерального закона от 07.02.2011 №3-ФЗ «О полиции» (далее – ФЗ «О полиции»). Так, согласно пункту 21 части 1 статьи 12 ФЗ «О полиции», полиция участвует в порядке, определяемом совместно с Росгвардией в мероприятиях по контролю за обеспечением условий хранения (сохранностью) гражданского, служебного, боевого и наградного оружия, находящегося в собственности или во временном пользовании граждан. При этом, положениями пункта 10.3 Инструкции по исполнению участковыми уполномоченными полиции служебных обязанностей на обслуживаемом административном участке, утвержденной Приказом МВД России от 29.03.2019 №205, указанные полномочия в структуре полиции прямо возлагаются на участковых уполномоченных полиции.

Прямое указание в положениях ФЗ «О полиции» на возможность участия полиции в контрольных мероприятиях за обеспечением условий хранения (сохранностью) оружия гражданами Российской Федерации по месту жительства и отсылка к установленному по согласованию с Росгвардией порядку, позволяет сделать вывод о нормативно-предусмотренном вспомогательном характере рассматриваемой деятельности полицией, призванной компенсировать недостатки организационно-штатной структуры Росгвардии ^{[10, с. 51-57]}. Иными словами, рассматриваемая обязанность полиции исполняется не как прямая административная функция субъекта государственного управления, а под условием. Это, в частности, очевидно из анализа порядка привлечения полиции к контрольным мероприятиям. Данный порядок сегодня регламентирован положениями совместного Приказа МВД Российской Федерации №652 и Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации №360 от 18.08.2017 «О некоторых вопросах участия полиции в мероприятиях по контролю за обеспечением условий хранения (сохранностью) гражданского, служебного, боевого и наградного оружия, боеприпасов, патронов к оружию, находящихся в собственности или во временном пользовании граждан» (далее - Порядок).

Механизм выполнения обязанности полицией по осуществлению государственного контроля за обеспечением условий хранения (сохранности) оружия гражданами Российской Федерации по месту жительства и привлечения для этих целей участковых уполномоченных полиции, строго связывается с наличием повода. Поводом для осуществления контрольных действий участковыми уполномоченными полиции, реализуемых в форме проверок мест хранения оружия, выступает факт поступления в территориальный орган внутренних дел письменного мотивированного запроса из соответствующего подразделения Росгвардии, подписанный уполномоченным лицом, что прямо предусмотрено пунктом 2 Порядка. Указанный письменный мотивированный запрос, согласно пункта 3 Порядка, направляется в орган внутренних дел по мере необходимости, а лишь при наличии определенных условий. В качестве таких условий предусматривается, во-первых, факт личного обращение гражданина Российской Федерации в Росгвардию по вопросам: продления срока действия или переоформления разрешений (лицензий) на хранение, хранение и ношение оружия и патронов; приобретение (получение во временное пользование) оружия и патронов; нарушение условий хранения (сохранности) оружия и патронов, находящихся в собственности или во временном пользовании граждан. Во-вторых, при наличии факта проживания подконтрольного объекта в сельском поселении, отдаленной или труднодоступной местности, где отсутствует подразделение территориального органа Росгвардии (тоесть при объективной невозможности проведения контрольных действий Росгвардией). Иных поводов или установленных нормативными правовыми актами оснований для осуществления участковыми уполномоченными полиции государственного контроля за обеспечением условий хранения (сохранности) оружия гражданами Российской Федерации по месту жительства, реализуемого в форме проверок мест хранения оружия, не предусматривается. Из сказанного проистекает и очевидная проблема, которая связана надлежащей реализации профилактической функции участкового уполномоченного полиции как основное содержание его деятельности на обслуживаемом административном участке.

Выше нами отмечалось, что государственный контроль есть универсальный инструмент обеспечения законности в системе государственного управления, который пронизывает своим организующим воздействием любую деятельность в рамках осуществления любой функции государства. Не является исключением и правоохранительная деятельность органов государственной власти, основу которой составляет охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. Формы и методы государственного контроля в системе правоохранительной деятельности могут структурно обосабливаться и образовывать собственную правоприменительную реалию, которая, будучи облаченной в соответствующую административно-процессуальную оболочку, встраивается в структуру правоохранительной деятельности на инструментальном уровне, образуя особую подсистему - систему профилактики преступлений и административных правонарушений, для которой свойственен свой объект, предмет, цели и задачи, специфический, специально уполномоченный круг субъектов, именуемые субъектами профилактики. Государственный контроль здесь приобретает специфическую инструментальную юридическую природу и, детерминированный спецификой цели профилактики, становится профилактическим контролем.

Согласно положениям статьи 2 Федерального закона от 23.06.2016 №182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», профилактика правонарушений представляет собой совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественных действий. Исходя из приведенного определения становится осязаемой и инструментальная роль государственного контроля как универсальной профилактической меры правового характера. Так, типичным формой государственного контроля, направленного на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений является проверка, а в качестве свойственных ей методов применяется осмотр и обследование. Связь профилактики и государственного контроля столь плотная, что многие исследователи относят профилактику к организационно-тактической форме государственного контроля ^{[11, с. 206]}, что на наш взгляд некорректно, поскольку при общности форм и методов государственного контроля, профилактика представляет собой лишь специфику целей и задач государственного контроля, его особый правовой режим.

Положениями пункта 7 раздела 3 Инструкции о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений, утвержденной приказом МВД России от 17.01.2006 №19, Инструкцией по исполнению участковыми уполномоченными полиции служебных обязанностей на обслуживаемом административном участке, утвержденной Приказом МВД России от 29.03.2019 №205 за участковыми уполномоченными полиции прямо закрепляются функции осуществления профилактики правонарушений на обслуживаемом административном участке, предусматривая для этой деятельности соответствующие процедурные формы. Именно участковыми уполномоченными полиции, в значительной степени реализуется профилактическая компетенция МВД России, предусмотренная положениями подпункта 12 пункта 11 раздела 2 Указа Президента Российской Федерации от 21.12.2016 №699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» и пункта 4 части 1 статьи 12 ФЗ «О полиции». Немаловажным обстоятельством является и то, что Росгвардия вообще не является субъектом профилактики и профилактические функции за этим федеральным органом исполнительной власти (в том числе и в сфере оборота оружия) согласно Указа Президента Российской Федерации от 30.09.2016 №510 «О Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации» и Федерального закона от 03.07.2016 № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» не закрепляются. Эта концепция положена и в основу специального нормативного правового акта, регламентирующего контрольно-надзорную деятельность Росгвардии, которым является административный регламент федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия, утвержденный Приказом Росгвардии от 14.01.2020 №8 (далее - Регламент). Указанным нормативным правовым актом профилактические проверки соблюдения гражданами Российской Федерации условий хранения (сохранности) оружия по месту жительства вообще не предусмотрены, поскольку для начала контрольных действий необходимы соответствующие основания, связанные либо с обращением гражданина в подразделение Росгвардии по вопросу получения или продления разрешительных документов, либо для выявления обстоятельств, препятствующих владению оружием или совершение гражданином правонарушения в сфере оборота оружия (пункт – 67.2 Регламента). В последнем случае, как видно, государственный контроль связан не предупреждением правонарушения, а обоснован лишь государственной рефлексией на уже произошедшее событие и следующее за ним наступление общественно опасных последствий.

С учетом того, что на Росгвардию не возложены обязанности по осуществлению профилактики правонарушений в сфере оборота оружия, полиция (в лице участковых уполномоченных полиции) являются единственным субъектом, реализующим меры профилактики правонарушений в сфере оборота оружия на уровне т.н. «низового звена», тоесть непосредственно взаимодействующих с профилактируемыми лицами. В частности, положения пункта 37.3 Инструкции по исполнению участковыми уполномоченными полиции служебных обязанностей на обслуживаемом административном участке, утвержденной Приказом МВД России от 29.03.2019 №205 обязывают участковых уполномоченных полиции вести списки граждан, являющихся владельцами оружия, проживающих на административном участке, прямо относя рассматриваемую категорию лиц к объектам профилактического воздействия, в качестве которых традиционно выступают не только девианты (например лица совершившие или склонные к совершению правонарушений), но и источники повышенного общественного риска.

Сказанное в настоящей работе позволяет сформулировать вывод о том, что на сегодняшний день, проведение профилактических проверок соблюдения гражданами Российской Федерации условий хранения (сохранности) огнестрельного оружия по месту жительства участковыми уполномоченными полиции в инициативном порядке не предусматривается нормативными правовыми актами. Вследствие этого нарушается внутренний баланс профилактической работы полиции по предупреждению правонарушений в сфере оборота оружия, когда поставленные социальные цели не подкреплены действенным механизмом правовых средств их достижения. В частности, чуть ли не единственным действенным способом выявить причины и условия, способствующие совершению правонарушений, своевременно предотвратить наступление общественно опасных последствий, выступают проверки соблюдения гражданами обязательных требований законодательства, что особенно значимо в чувствительных, с точки зрения их влияния на состояния общественной безопасности, сферах государственного управления, относящихся к категорий высокого риска (например, деятельности, связанной с эксплуатацией источников повышенной опасности, к которым относится и оружие). В этой связи поставленная нами в работе проблема требует нового взгляда на концепцию организации государственного управления в сфере оборота оружия, организации государственного контроля и дальнейших научных исследований, учета реалий социальной среды и того обстоятельства, что организация и осуществление профилактики правонарушений, ее надлежащее обеспечение в современной системе правоохранительной деятельности приобретает все возрастающее значение.