К вопросу о способах замещения должности главы муниципального образования: с использованием конкурса или по представлению губернатора

Корсун Ксения Ивановна ORCID: 0000-0003-4160-7338 преподаватель, кафедра конституционного и международного права, Уральский государственный экономический университет 620144, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/народной Воли, 62/45, каб. 750 Korsun Ksenia Ivanovna Lecturer, Department of Constitutional and International Law, Ural State University of Economics 620144, Russia, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, 8 Marta str./narodnaya Volya, 62/45, office 750 korsunksenia@mail.ru Другие публикации этого автора

Задорина Мария Андреевна кандидат юридических наук доцент, кафедра конституционного и международного права, Уральский государственный экономический университет 620144, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/народной Воли, 62/45, каб. 750 Zadorina Mariia Andreevna PhD in Law Associate professor, Department of Constitutional and International Law, Ural State University of Economics 620144, Russia, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, 8 Marta str./narodnaya Volya, 62/45, office 750 zadorina@bk.ru Другие публикации этого автора

Вопрос о способах избрания глав муниципальных образований не теряет топовых позиций в институте муниципального представительства. Введенная в 2014 году в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» норма о возможности избрания мэров представительными органами муниципальных образований из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, взбудоражила умы как простого городского обывателя, так и всего научного сообщества, исследующих местное самоуправление.

Негодование и тех, и других было вызвано тем, что новый способ избрания народного представителя исключал прямое участие населения в данном процессе и напротив, усиливал участие региональных властей в формировании местных органов власти. Конкурсная комиссия, половина членов которой назначается представительным органом, а другая половина – высшим должностным лицом субъекта, сначала производит отбор кандидатов на должность главы муниципального образования, после чего представляет финалистов конкурса представительному органу для определения им победителя. Население же, привыкшее самостоятельно выбирать себе мэров, самым негативным образом восприняло законодательное нововведение.

Как отмечают М. Сальвадор и Е. Пано, местные органы власти традиционно были «площадкой для экспериментов» по реформированию общей институциональной структуры государственного управления ^{[1, с. 103-104]}. Однако в условиях роста дестабилизирующих государственное развитие факторов, на повестке дня встает вопрос поиска оптимальной модели трансформации системы публичной власти в целях обеспечения общественной безопасности и баланса публичных интересов, недопущения народных волнений и повышения доверия населения к власти. В реализации этих целей заметную роль играют мэры как высшие должностные лица муниципальных образований, подконтрольные и подотчетные населению. В связи с этим вопрос о способах замещения должности главы муниципального образования приобретает особую актуальность.

В рамках настоящей статьи, применяя общие и специальные методы научного познания для изучения нормативных положений о способах избрания глав муниципальных образований, постараемся решить следующие задачи: 1) проанализировать и обобщить избрание глав муниципальных образований «по конкурсу» и «по представлению губернатора»; 2) проанализировать существующие проблемы легитимации названных способов избрания мэров; 3) предложить авторскую модель избрания глав муниципальных образований, отвечающей как интересам населения, так и интересам органов власти субъектов Российской Федерации.

Как представляется, реформирование института муниципального представительства является следствием внесения в Конституцию России в 2020 году поправок, связанных с выстраиванием единой системы публичной власти в стране и налаживанием взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления ^[2-5].

Важно отметить, что статус самой конкурсной комиссии до сих пор остается законодательно не закрепленным. Сейчас она создается под каждые новые выборы глав муниципальных образований. В этой связи мы полностью поддерживаем точку зрения С. Г. Соловьева, считающего, что конкурсные комиссии должны быть «… самостоятельными общественно-экспертными органами, действующими на основании собственного положения и формируемые на длительный срок» ^{[6, с. 93]}. Полагаем, что срок полномочий конкурсной комиссии может варьироваться от 4 до 6 лет.

Не малую дискуссионность вызывает и то положение, что федеральный законодатель право окончательного выбора способов (или способа) избрания глав муниципальных образований предоставил субъектам Российской Федерации, которые не упустили данную возможность и закрепили в своих региональных законодательствах «конкурсную модель» как единственно возможный способ избрания мэров для верхнего уровня муниципальных образований (например, Республики Башкортостан и Татарстан, Белгородская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.)

Со стороны научного сообщества, не уступавшего в своем негодовании населению, последовало существенное количество научных работ ^[7-11], посвященных встраиванию местного самоуправления в вертикаль государственной власти и нарушению принципов демократии на низовом уровне публичной власти.

Ученые, специализирующиеся на муниципальном праве, в один голос заявляли об ограничении права населения на осуществление местного самоуправления ^{[12, с. 45]}, об ужесточении контроля за муниципалитетами со стороны субъектов Российской Федерации ^{[7, с. 21; 8, с. 36]}, о смещении децентрализации местного самоуправления к административному подчинению регионам ^{[9, с. 25; 11, с. 40]}. Тем не менее, «конкурсная» модель наделения полномочиями глав муниципальных образований имеет, на наш взгляд, важное преимущество – отсутствие возможной конфронтации между муниципальной властью и властью субъекта Российской Федерации, которая имела место быть, например, в Екатеринбурге в период полномочий последнего избранного населением мэра Е. В. Ройзмана.

Среди ученых существуют мнения, что конкурсный способ избрания мэров в корне не соответствует конституционным положениям. Так, например, А. А. Жамбороев полагает, что «конкурсная модель» избрания глав муниципальных образований полностью не соответствует ни Конституции Российской Федерации, ни сущности института местного самоуправления ^{[13, с. 9]}. Мы все же склонны думать, что избрание мэров с помощью конкурса олицетворяет институт опосредованной демократии. Поэтому же не можем поддержать В. В. Вискулову, считающую, что «конкурсный» способ полностью исключает у избранного главы функцию народного представителя ^{[14, с. 29]}.

Тем не менее масло в разгоревшийся огонь легитимации муниципального представительства подлил Конституционный Суд Российской Федерации, признав законность установления законодательством субъектов для верхнего уровня муниципальных образований невыборный способ избрания глав муниципальных образований, в том числе как единственно возможный (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. № 30-П).

Следствием данной конституционной легализации явилось практически повсеместное установление регионами исключительно конкурсного способа избрания глав муниципальных образований для городских и муниципальных округов, тогда как избрание на муниципальных выборах – преимущественный способ для городских и сельских поселений.

А. Н. Кокотов в своих размышлениях на тему оправданности закрепления в региональном законодательстве не выборного способа избрания глав муниципальных образований, в том числе как единственного возможного, указывает на неприемлемость в отдельно взятых случаях ^{[15, с. 120]}. При этом он полагает, что разумным было бы допущение со стороны федерального законодателя введения субъектами Российской Федерации дополнительных вариантов организации муниципальной власти с учетом культурных, исторических и иных особенностей регионов ^{[15, с. 122]}. Данное предложение видится нам не только приемлемым, но и необходимым в ряде субъектов.

При этом мнение местного сообщества о возвращении прямых выборов глав муниципальных образований субъектами Российской Федерации до сих пор совершенно не учитывается. Так, например, осенью 2020 г. инициативная группа собрала 15 тысяч подписей в поддержку возвращения прямых выборов мэра г. Екатеринбург ^[16], однако депутаты Законодательного Собрания Свердловской области отклонили законопроект большинством голосов, мотивировав это тем, что в проекте закона не указано место главы муниципального образования в системе местного самоуправления ^[17]. Однако, по нашему мнению, данный аргумент лишен логики. Активисты вносили законопроект об изменении способа наделения полномочиями мэра г. Екатеринбурга, но никак не оспаривали его место в структуре местного самоуправления, которое закрепляется Уставом муниципального образования.

Подобная ситуация наблюдается еще в ряде регионов России (Республики Башкортостан и Татарстан, области Белгородская, Тюменская, Челябинская, Ямало-Ненецкий автономный округ и пр.), в которых местное сообщество выступает за возвращение прямых выборов глав муниципальных образований.

И вот в декабре 2021 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в системе единой публичной власти», содержащий новый способ избрания глав муниципальных образований. Пресловутая «конкурсная модель», так широко обсуждаемая российскими учеными в области муниципального права ^[18-22], может быть вытеснена «губернаторской» моделью ^{[23, с. 66]}, суть которой заключается в том, что глава муниципального образования может быть избран представительным органом из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

В этом аспекте избрание глав представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса видится не таким плохим, хотя бы в силу того, что конкурсная комиссия вправе предъявлять профессиональные требования к кандидатам на должность главы муниципального образования. Мы, конечно, не исключаем, что и высшие должностные лица субъектов будут учитывать профессиональные навыки соискателей, однако конкурса так такового анализируемый Законопроект не предусматривает и представительному органу придется выбирать только из тех кандидатов, которых губернаторы сочтут «достойными» возглавить муниципальные образования.

При этом законодатель оставляет два классических способа избрания главы муниципального образования – на муниципальных выборах и представительным органом из своего состава. Установление окончательного способа (или способов) избрания глав остается также в компетенции субъекта Российской Федерации.

Учитывая еще одну новеллу Законопроекта № 40361-8 – упразднение поселенческого уровня организации местного самоуправления, полагаем, что в скором будущем «губернаторская» модель избрания глав муниципальных образований будет лидирующей среди остальных. Данное нововведение является прямым следствием изъятия из конструкции ч. 1 ст. 131 Конституции России городских и сельских поселений как территорий, на которых осуществляется местное самоуправление.

В будущем в России могут остаться только городские и муниципальные округа, а также внутригородская территория городов федерального значения. Исключение поселенческого уровня может негативно сказаться на и без того острой проблеме отдаленности населения от органов местного самоуправления и нежелания первых участвовать в жизни своих муниципальных образований.

В настоящее время в России с каждым годом уменьшается численность городских и сельских поселений, применительно к которым выборность глав муниципальных образований должна быть сохранена. Получается своего рода замкнутый круг, когда выборы глав муниципальных образований должны проводиться в городских и сельских поселениях, но их практически не осталось, а для верхнего уровня муниципальных образований конкурсный способ избрания является конституционным, в том числе и единственно возможным. На лицо глубочайший кризис местного самоуправления как формы организации народом своей власти.

Отказ от создания городских и сельских поселений – явление не новое, а ставшее уже своего рода традицией укрупнения муниципальных образований путем объединения всех поселений муниципальных районов в муниципальные округа. В этом случае дискуссионность и неоднозначность вызывает тот факт, что зачастую объединяются мега-территории и гражданам затруднительно преодолевать большие расстояния для реализации своего права на местное самоуправление.

Возвращаясь к вопросу о способах избрания глав муниципальных образований, считаем, что «конкурсная модель» избрания вполне имеет место на существование, однако требует законодательной реформации путем включения населения в процесс формирования конкурсных комиссий. Как верно отмечают И. Нувагаба и М.Т. Лукамба, участие граждан всегда оказывает положительное влияние на качество реализованных избирательных проектов ^{[24, с. 111-112]}. На усилении роли населения в осуществлении местного самоуправления настаивают Д. А. Залялетдинова, Е. Ф. Нигматуллина ^[25], С. Г. Соловьев и Е. В. Титова ^[26]. В частности, население может участвовать как путем избрания членов конкурсной комиссии, так и включения в состав комиссий своих представителей, например, из числа почетных граждан. Такая схема позволила бы учесть и потребности населения участвовать в выборе глав муниципальных образований и неоспоримые плюсы конкурсных комиссии предъявлять профессиональные требования к кандидатам на должность.

В случае принятия Государственной Думой анализируемого законопроекта главы муниципальных образований окончательно попадут в полную зависимость от субъектов Российской Федерации, чему в немалой степени будет способствовать не только новый способ их избрания, но и возможность высших должностных лиц субъектов применять к главам меры дисциплинарного характера в виде выговоров (п. 12 ст. 25 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»).

Учитывая, что меры дисциплинарной ответственности применяются к подчиненным субъектам, можно с уверенностью констатировать сложившийся переход к административной модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, которой присущи элементы децентрализации. Напомним, что в середине 2000-х гг. известный российский конституционалист Н. Л. Пешин пришел к выводу, что существующее на тот момент государственно-муниципальное взаимодействие соответствует смешанной модели ^{[27, с. 3]}, которой присущи как элементы административизации, так и децентрализации, причем с превалированием последних. Однако муниципальные реформы последнего десятилетия постепенно встроили местное самоуправление в систему единой публичной власти, поставив его в полную зависимость от органов государственной власти и знаменовав тем самым возвращение к административному подчинению муниципалитетов. Как справедливо отмечает В. И. Васильев, «… обострившейся конфликт ведет к изменению конституционной сущности местного самоуправления» ^{[28, с. 8-9]}. Насколько это соотносится с положениями статьи 12 Конституции Российской Федерации – вопрос на сегодняшний день весьма дискуссионный.

На основании проведенного исследования следует сделать ряд выводов.

1. Проанализировав положения действующего и проектного законодательства о способах избрания глав муниципальных образований, можно сделать вывод об усилении регионального влияния на институт муниципального представительства, однако так называемая «конкурсная модель» имеет ряд преимуществ, нежели «губернаторская».

2. С точки зрения легитимности «конкурсного» и «губернаторского» способов избрания глав муниципальных образований, ни тот, ни другой в полной мере не отвечают интересам местного сообщества, однако «конкурсная модель» может быть реформирована путем участия граждан в формировании конкурсных комиссий или включения в их состав своих представителей. Подобная схема позволит учесть как интересы населения, так и интересы регионов.

3. В этой связи предлагается к внесению в п. 3 ч. 2 ст. 19 Законопроекта № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в системе единой публичной власти» формулировки: «представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. При этом не менее половины членов конкурсной комиссии должны составлять граждане соответствующего муниципального образования».