Правовая регламентация изменения территории РФ как фактор национальной безопасности

Савоськин Александр Владимирович ORCID: 0000-0002-7112-6845 доктор юридических наук заведующий кафедрой конституционного и международного права, Уральский государственный экономический университет; профессор кафедры конституционного права, Уральский государственный юридический университет им. В.Ф. Яковлева 620144, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/народной Воли, 62/45, каб. 750 Savoskin Aleksandr Vladimirovich Doctor of Law Head of the Department of constitutional and international law, Ural state university of economics; Professor of the Department of constitutional law, Ural State Law University. V.F. Yakovlev 620144, Russia, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, 8 Marta str./narodnaya Volya, 62/45, office 750 savoskinav@yandex.ru Другие публикации этого автора

Галицков Владимир Александрович кандидат юридических наук доцент кафедры конституционного и международного права, Уральский государственный экономический университет 620144, Россия, Свердловская область область, г. Г. Екатеринбург,, ул. 8 Марта/народной Воли, 62/45, оф. 750 Galitskov Vladimir Aleksandrovich PhD in Law Associate professor of the Department of constitutional and international law, Ural State University of Economics 620144, Russia, Sverdlovsk region, Yekaterinburg,, 8 Marta str./narodnaya Volya, 62/45, office 750 v_galitskov@mail.ru

Вопрос изменения территориальных границ является одним из самых болезненных на всех уровня публичного взаимодействия: международном, региональном и даже муниципальном. И это не случайно. Многовековая история человечества неоднократно демонстрировала, что причины военных конфликтов или массовых политических протестов, обусловлены именно территориальными претензиями. Это вполне объяснимо, поскольку территория – является пространственной сферой реализации государственного суверенитета, а его умаление или игнорирование не просто болезненно для стран, но и может повлечь их исчезновение как субъектов отношений в принципе.

На практике изменения границ между государствами происходят ad hoc и оформляются двусторонними договорами, однако, это делает такие изменения не прогнозируемыми и всегда оставляет вопросы в их легитимности (исключение составляют соглашения о демаркации, то есть обозначении границы на местности). Универсальные международное договоры об этом отсутствуют, поэтому ответы следует искать только в международных правовых обычаях и в национальном законодательстве.

Конституция РФ допускает возможность территориальных изменений (ст. 137), однако не детализирует этого процесса, оставляя его на усмотрение федеральному законодателю путем принятия соответствующего Федерального конституционного закона, которым является Федеральный конституционной закон от 17.12.2001 № 6 «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Заметим однако, что этот закон регламентирует только вопросы присоединения нового субъекта к РФ, но не вопросы выхода из ее состава.

В этом видится первый механизм обеспечения национальной безопасности. Россия не запрещает субъектам РФ выхода, но и не разрешает его. Наоборот, отсутствие механизма выхода не только не провоцирует отдельные субъекты федерации им воспользоваться, но и делает любые подобные попытки нелегитимными, совершенными вне правового регулирования, а потому незаконными.

Процедура присоединения нового субъекта к РФ регламентирована непосредственно ч. 1 ст. 137 Конституции РФ и ее нормы о полномочиях Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ в части заключения международных договоров, их предварительной конституционно-правовой оценки и принятия федеральных конституционных законов; уже упомянутым Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», Федеральным законом от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах РФ», а также нормативными актами регламентирующими работу органов и должностных лиц, участвующих в процессе присоединения новых субъектов РФ (прежде всего, это Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», а также регламенты палат Федерального Собрания РФ и Конституционного Суда РФ).

Заметим, что в приведенном перечне актов нет законов о референдумах, поскольку проведение последних не предусматривается ни на территории РФ (или отдельных ее субъектов), ни на присоединяемой территории. В то же время на практике референдумы неоднократно проводились в инициативном порядке и выступали серьезным аргументом в подтверждение серьезности намерений присоединиться к России.

Отсутствие требований об обязательности проведения референдума может объясняться тем, что Россия не вправе регулировать правила проведение референдума за пределами своей территории (то есть на присоединяемых территория). Однако, по нашему мнению, Россия вправе устанавливать условия, на которых она готова принимать в свой состав новые территории. И одним из таких условий как раз и может быть проведение референдума.

Отсутствие обязательной процедуры проведения референдума при присоединении новых территорий выглядит тем более неоправданно, если мы гипотетически предположим, что с предложением о присоединении к России обратится, например, Республика Беларусь. Разве может столь масштабный вопрос решаться лишь средствами представительной демократии? Думается, что нет.

Несмотря на отсутствие в законодательстве требований о проведении референдумов, в 2014 и 2022 годах процессу присоединения к Российской Федерации предшествовало проведение референдумов на присоединяемых территориях. Возникает закономерный вопрос – для чего они проводились, если они не являются обязательными. Ответ на этот вопрос лежит как ни стронно не только в области геополитики, но и в области классического международного публичного права и связан необходимостью юридически закрепить статус возникающего нового государства как суверенного.

В правовом и общеполитическом смысле – проведение референдума – есть акт прямого выражения власти народа, а потому он не может игнорироваться иными участниками правоотношений, даже если результаты такого волеизъявления крайне неприятны или не выгодны им. В международно-правовом плане, референдум, пожалуй, единственный способ для жителей определенной территории не просто провозгласить свою независимость, но и легитимировать это решение, подтвердив решение своих представителей (избранных ранее органов власти и должностных лиц) своими голосами.

Является ли проведение референдума залогом появления государства и признания его со стороны иных участников международного общения? Безусловно нет. Достаточно вспомнить неоднократные референдумы Приднестровской Молдавской Республикой. Например, последний по хронологии референдум прошел 17 сентября 2006 года и включал вопросы о об объявлении независимости и о присоединении к России. Тогда «за» присоединение проголосовали 97% голосовавших ^[1]. Однако Приднестровье не стало субъектом РФ. И причина здесь в том, что одностороннего волеизъявления для вхождения в состав России недостаточно. Необходима ответная инициатива России, которая также являясь суверенным субъектом международного права, не обязана вступать в правоотношения даже если они инициируются нашими соотечественниками посредством форм прямой демократии.

Если непосредственно обратиться к международному праву, то напомним, что универсальные международные договоры о присоединении территорий отсутствуют (если не принимать во внимание Венскую Конвенцию «О праве международных договоров» 1969 г., которая применяется к договору о присоединении так же, как и к любому другому международному договору). Но существует большое количество достаточно противоречивых правовых обычаев и прецедентов по этому поводу. В рамках настоящей статьи нет цели погрузиться в мировой опыт возникновения новых государств и территориальных преобразований ^{[2, 3]}, но стоит отметить о существовании двух концепций относительно момента возникновения государств: декларативной и конститутивной ^{[4, 5]}. Эти концепции принципиально важны для анализируемого нами порядка присоединения новых субъектов РФ, поскольку согласно ч. 1 ст. 4 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» в состав РФ может быть принято только иностранное государство или его часть.

Проиллюстрируем это примерами из новейшей отечественной истории. Так, Украина в 2014 и в 2022 годах возражала на присоединение Крыма и Донбаса к России. Следовательно, указанные территории не могли быть присоединены как ее составные части. Это в свою очередь означает, что присоединиться они могли только в качестве суверенных государств. Но тогда возникает закономерный вопрос – когда эти государств возникли?

Согласно междунарощно-праовой декларативной теории, государства как субъекты международного права появляются с момента самопровозглашения. Конститутивная теория возникновения государств связывает правосубъектность последних с их признанием со стороны иных признанных государств.

Мировая общественность в последние десятилетия (за редкими исключениями ^[6]) отказывает вновь-возникающим государствам в признании. Не исключением стала ситуация и с Республикой Крым, а также с Донецкой и Луганской республиками, фактически возникшими в 2014 году, но так и не признанными мировым сообществом. Отказывая новым государственно-территориальным образованиям в официальном признании, страны стремятся замедлить или вообще исключить любую возможность территориальных изменений на планете. Иными словами, страны «коллективного запада» стремятся всячески сохранить статус-кво, воспринимая его как самоцель и полностью игнорируя один из ключевых принципов Устава ООН о праве наций на самоопределение.

Россия, вступая в договорные отношения с Республикой Крым и территориями Донбаса, исходила из убежденности, что новые территории в силу само-провозглашения своей независимости, подтвержденной результатами референдумов обрели суверенитет, стали государствами, а потому получили возможность распоряжаться своей территорией (в том числе путем присоединения к иному государству). Таким образом, действия по вхождению новых субъектов в состав России в 2014 и 2022 году полностью укладываются как в международные, так и в национальные правовые нормы. Однако нельзя не отметить контекста принятия изменений в Конституцию РФ, отражающих новый территориальный состав субъектов федерации.

Под контекстом следует понимать наличие реального вооруженного конфликта на присоединяемых территориях. И если для событий 2014 года этот контекст не был сталь значим, то в текущем 2022 году факт проведения специальной военной специальной операции не может не влиять на волеизъявление жителей Донбаса. Не случайно согласно ч. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» референдум не назначается, а проведение назначенного референдума откладывается в случае введения в отдельных местностях РФ военного или чрезвычайного положения. Думается, что это положение отечественного закона носит универсальный характер и по объективным причинам препятствует проведению референдума на территории, где проходят боевые действия. Изложенная позиция не означает, что авторы стремятся оспорить результаты проведения референдума или тем более признать его недействительным, но акцентирует внимание на преждевременности его проведения.

Отсутствие референдума как обязательного условия присоединения территории к России компенсируется широким спектром органов власти, участвующим в принятии решения о вхождении в состав России новых субъектов федерации.

Прежде всего это, конечно, глава государства, который не только подписывает договор о присоединении новых субъектов, но и уведомляет палаты парламента и Правительство РФ о поступлении инициативы иностранного государства на присоединение России, а в последующем вносит проекты соответствующих законов в Государственную Думу РФ.

Правительство РФ как высший коллегиальный орган исполнительной власти консультирует главу государства о последствиях реализации такой инициативы, а в последующем обеспечивает проведение в жизнь мер по интеграции новых территорий в правое, экономическое и инфраструктурное пространство РФ.

Палаты федерального парламента не только консультируют Президента РФ на стадии рассмотрения инициативы, но и выступают главным органом, уполномоченным принять (или отклонить) федеральный закон о ратификации договора о присоединении, а также специальный федеральный конституционный закон, изменяющий ст. 65 Конституции (в части включения в нее новых субъектов РФ), а также устанавливающий переходные положения, необходимые для полной интеграции новых субъектов в составе России. При этом полномочия Федерального Собрания РФ является исключительными, то есть его акты не могу быть заменены указами Президента РФ или положениями международного договора. Более того, Президент РФ не вправе наложить вето на указные выше законы, принимаемые парламентом в связи с присоединением новых субъектов федерации.

Еще одним органом, участвующим в процедуре присоединения нового субъекта федерации является Конституционный Суд РФ – высший орган конституционного контроля, проверяющий соблюдение всей процедуры присоединение нового субъекта на соответствие Конституции РФ.

При этом следует отметить, что оба представительных (то есть избираемых народом) высших органа: Президент РФ и Государственная Дума РФ совместно участвуют в процессе присоединения нового субъекта федерации, что гарантирует с одной стороны, единство позиций высших органов власти (в том случае когда принимается положительное решение о присоединении), а с другой стороны, позволяет говорить о максимальной легитимности принимаемого решения, поскольку оно исходит от органов непосредственно избранных народом РФ. Это в известной мере минимизирует риски внутриполитической нестабильности, поскольку на присоединение новых субъектов требуется консолидированная воля почти всех высших органов власти.

В то же время потенциал прямой демократии в настоящий момент остаётся задействованным недостаточно. Напомним, что что референдумы о присоединении к России проводились только на присоединяемых территориях. В то же время проведение аналогичного референдума на территории РФ не только обеспечило бы дополнительную легитимность решению о принятии в состав России нового субъекта, но и продемонстрировало бы единство и волю многонационального народа России. Это стало бы существенным фактором консолидации народа России, снижая угрозу внутренней нестабильности, и значимым фактом для международного сообщества, доказывающим, что соответствующее решение является непосредственным решением всего многонационального народа, а не только избранных им органов.