Миротворческие операции ООН: особенности закупки вооружений и имущества

Ребизов Никита Ильич кандидат исторических наук Соискатель кафедры теории и истории международных отношений РУДН. 117198, Россия, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6 Rebizov Nikita Il'ich PhD in History Post-graduate student at the Department of Theory and History of International Relations at RUDN. 117198, Russia, Moscow, Miklukho-Maklaya str., 6 rebizovnik@gmail.com

Введение

Миротворческая деятельность Организации Объединенных Наций неоднократно подвергалась критике в связи с различными аспектами своей деятельности, будь то сексуальное насилие, педофилия, невыполнение приказов, преступное бездействие. Однако зачастую в тени остается системная проблема процесса закупки вооружения и иного имущества, предназначенного для миротворческих сил ООН. С целью выявления слабых сторон ранее указанного процесса имеет место необходимость подробного изучения полномочной иерархии миротворчества ООН, процесса формирования новых операций по поддержанию мира, структуры приобретения вооружения как при помощи «писем-заказов», так и на основе международных конкурсных торгов. Более того, необходимо определить место Российской Федерации в данной системе с целью сопоставления отечественного и зарубежного опыта взаимодействия с Организацией Объединенных Наций в миротворческой отрасли.

Основываясь на проблеме транспарентности системы закупки и аренды вооружения и имущества ООН, появляется необходимость в составлении пошаговой инструкции, включающей в себя анализ предварительных требований к поставщику, Кодекса поставщика ООН и различных уровней регистрации со списком необходимых документов, для регистрации поставщиков и участия последних в международных конкурсных торгах.

Данное исследование базируется на теории политического реализма, заключающейся в господстве сильных государств на международной арене, защищающих свои национальные интересы. Теория политического реализма трактует мир как непостоянное явление, зачастую сменяющееся конфликтами или даже войнами, в связи с чем миротворческая деятельность является фактически необходимой.

В процессе исследования автор применяет проблемно-хронологический, институциональный, аналитический методы. Более того, применяются инструменты контент-анализа статистических данных, ивент-анализа и анализа баз данных.

Уровни полномочий в миротворческих операциях ООН

Уровни полномочий в миротворческих операциях ООН делятся на 3 уровня:

1. Стратегический

2. Оперативный

3. Тактический

Все 3 вышеуказанных уровня отражают власть, командование и контроль, соответственно. Наивысший стратегический уровень обладает и наивысшими полномочиями, так как включает в себя работу Совета Безопасности ООН, Секретариата ООН (Включая департамент миротворческих операций (ДМО) ^[10], Департамент оперативной поддержки (ДОП) ^[11] (до 2018г.), Департамент по политическим вопросам и вопросам миростроительства (ДПВМ) ^[12]), деятельность генерального секретаря ООН. Более того, стратегический уровень включает в себя и деятельность главы миссии.

Оперативный уровень также включает в себя деятельность главы миссии. Данный уровень является основным при проведении миссии, так как он является тесно связанным со стратегическим и тактическим. Помимо главы миссии к оперативному уровню проведения миротворческих миссий относятся штаб-квартира миссии и её руководящая группа, в подчинении которых находятся руководители всех компонентов миссий.

Тактический уровень включает в себя руководителей компонентов миссий, в подчинении которых находятся гражданские подразделения (Воинские части, полицейские подразделения). Более того, тактический уровень включает в себя и региональные отделения миссий.

Важно понимать, что развертывание миротворческой операции ООН происходит на основе мандатов, предоставленных Советом Безопасности ООН. Вне зависимости от поставленных задач миротворческая операция не может быть начата без мандата СБ ООН ^[13], занимающегося поддержанием международного мира и безопасности, принятием решений о времени и месте развертывании операции ООН ^[14].

Процесс формирования новых миротворческих операций ООН

1. Решение Совета Безопасности ООН о проведении новой операции ООН по поддержанию мира.

2. Предварительная консультация с целью определения наиболее эффективных мер реагирования. Данный процесс включает в себя запрос стратегической оценки Генеральным секретарём ООН с целью определения всех возможных вариантов участия ООН.

3. Техническая оценка на местах, включающая в себя направление специальной миссии ООН в регион потенциального или уже идущего конфликта с целью оценивания безопасности в регионе, анализа политической, военной и гуманитарной обстановки, положения прав человека. На основе собранных данных Генеральный секретарь ООН представляет доклад Совету Безопасности: численность персонала миссии, объем необходимых ресурсов для проведения миссии, предварительная смета затрат.

4. В случае оценки Советом Безопасности проведения миссии наиболее благоприятным вариантом, Совет Безопасности принимает резолюцию, в которой излагается мандат, численность сил операции, задачи, за выполнение которых миссия будет нести ответственность, официально санкционируя проведение миссии.

5. Генеральная ассамблея вскоре после принятия резолюции учреждает бюджет и ресурсы, предназначенные для проведения миссии.

6. Генеральный секретарь назначает главу миссии, который несёт ответственность перед заместителем Генерального секретаря по миротворческим операциям в Центральных учреждениях ООН. Более того, Генеральный секретарь назначает командующего силами, комиссара полиции и старший гражданский персонал. Дальнейшим подбором гражданского персонала занимаются Департамент миротворческих операций (ДМО) и Департамент оперативной поддержки (ДОП).

7. Планированием различных аспектов операции (политического, военного, оперативного и вспомогательного) занимаются одновременно глава миссии, ДМО и ДОП. На этом этапе учреждается совместная рабочая группа или комплексная целевая группа, которые включают в себя все соответствующие департаменты, фонды и программы ООН.

8. Процесс развертывания миссии происходит с учетом безопасности и политических условий на месте. Зачастую оно начинается с выдвижения оперативной группы и организации штаб-квартиры ^[15].

Аренда и закупка вооружения ООН при помощи «писем-заказов»

Для функционирования миротворческих миссий Организации Объединенных Наций необходимо вооружение и иное имущество, способствующее установлению мира и безопасности в регионе. Вооружение военнослужащими миротворческих сил ООН может использоваться исключительно в целях самообороны ^[16].

В идеале, государства, направляющие военный контингент на место проведения миссии ООН, должны обеспечить свой персонал необходимым оборудованием для осуществления миссии. Однако, зачастую войска различных государств прибывают недоукомплектованными. Из-за этого ООН вынуждена закупать оборудование за счёт добровольных взносов со стороны государств-членов.

Сама закупка осуществляется следующим образом: около 25% всего закупаемого оружия для миротворческих операций ООН проходит при помощи «Писем-заказов» - Letters of Assist (LOA), которые являются документами, направляемыми от лица ООН правительству, уполномочивающими правительство предоставлять товары или услуги миротворческой операции. Процессом отправки писем-заказов руководит Assistant Secretary-General for Supply Chain Management (Помощник Генерального Секретаря по вопросам управления системы снабжения) (с 2019 г. эту должность занимает англичанин Кристиан Сондерс ^[17]) в связи с делегацией ему подобных полномочий со стороны USG DOS – Under-Secretary-General Department of Operational Support ^[18]. Организация Объединенных Наций соглашается либо закупать товары или услуги, либо уполномочивать правительство поставлять их при условии возмещения Организацией Объединенных Наций. В письме-заказе, как правило, конкретно указывается, что должно быть предоставлено правительством, предоставляющим войска, и устанавливается предел финансирования, который не может быть превышен ^[19]. Данная система закупок не предполагает проведения открытых торгов. В случае предоставлением правительством пайков и транспортирования ООН возмещает «Письмо-заказ»^[20]. Данная система используется по причине невозможности коммерческих организаций обеспечить соответствие товара или услуги требованиям или:

1. Товары и услуги строго унифицированы;

2. Товары и услуги недоступны при обращении к коммерческим организациям;

3. Транспортные услуги по перемещению персонала миссии;

4. Продукты питания, уникальные для контингента, закупка которых облегчается путем обращения к правительству контингента.

Аренда и закупка вооружения ООН при помощи международных конкурсных торгов

Остальное вооружение и/или имущество закупается по системе международных конкурсных торгов. За их закупки отвечает отдел закупок Секретариата ООН ^[21]. Данная деятельность проходит при помощи новой системы «ERP» - Enterprise Resource Planning (Общеорганизационного планирования ресурсов), которая получила своё воплощение в 2021г. в качестве «ERPSD» - Enterprise Resource Planning Solution Division ^[22], получившей название Umoja.

В свою очередь, сами потенциальные поставщики должны зарегистрироваться в системе «UNPD» - United Nations Procurement Division через систему «UNGM» - United Nations global market - едином портале для регистрации поставщиков ООН. Данная процедура обеспечивает доступ ко всем подразделениям Секретариата ООН, в том числе и миротворческим операциям.

В рамках процесса регистрации поставщики должны заявить, что они отвечают предварительным требованиям для получения права на участие:

1. Компания не связана с компаниями или лицами, подпадающими под запрет ООН на закупки. С перечнем поставщик может ознакомиться в Сборнике санкционных перечней СБ ООН.

2. Компания в настоящее время не удалена или не отстранена от подобной деятельности Организацией Объединенных Наций или другими учреждениями ООН, включая Всемирный банк.

3. Компания не является объектом расследования и не была привлечена к ответственности в течение трех предыдущих лет любым правоохранительным органом государства-члена ООН. В список противоправных действий входят коррупция, мошенничество, сговор, принуждение и т.д.

4. Компания не объявила о банкротстве, не находится в состоянии судебного разбирательства по поводу банкротства, в отношении её нет каких-либо судебных решений или исков, которые могли бы затруднить её деятельность в обозримом будущем.

5. Компания не имеет в своём штате работника-сотрудника ООН, который занимал какой-либо пост в Организации Объединенных Наций в течение последнего года.

6. Компания обязуется не заниматься запрещенной практикой, обозначенной в пункте 3, в отношениях с ООН или любой другой стороной, вести дела таким образом, чтобы избежать любого финансового, оперативного, репутационного или иного риска для ООН.

В случае каких-либо изменений состояния поставщика в отношении пунктов, указанных выше, поставщик обязан немедленно уведомить об этом ООН. В случае несоблюдения данного требования поставщик автоматически лишается права на ведения бизнеса с Организацией Объединенных Наций ^[23].

В случае соответствия всем вышеуказанным требованиям, поставщик должен ознакомиться с «UN Supplier Code of Conduct» - Кодексом поставщика ООН, который включает в себя следующие пункты:

1. Сфера применения. Положения данного кодекса должны быть донесены до каждого сотрудника копании, каждой дочерней компании, аффилированных субъектов и субподрядчиков на родном и понятном языке. Поставщик должен признавать, что положения данного кодекса обеспечивают минимальные стандарты, ожидаемые от поставщика. Поставщик должен понимать, что некоторые положения данного кодекса являются обязательными для исполнения в случае заключения контракта с ООН. Несоблюдение положения данного кодекса может лишить поставщика права на участие в конкурсе.

2. Непрерывное совершенствование. Организация Объединенных Наций ожидает от поставщиков стремления превзойти как международную, так и отраслевую передовую практику. ООН ожидает, что её поставщики будут поощрять своих собственных поставщиков и субподрядчиков сотрудничать с целью обеспечения выполнения принципов настоящего кодекса. Организация Объединенных Наций признает, что стандарты, установленные в настоящем кодексе поведения, являются динамичным, а не статичным процессом и поощряет поставщиков постоянно улучшать условия труда.

3. Управление, контроль и оценка. Организация Объединенных Наций ожидает, что ее поставщики, как минимум, установили четкие цели в отношении соблюдения стандартов, изложенных в настоящем кодексе поведения. ООН ожидает, что поставщик будет модернизировать свои управленческие процессы и рабочие операции для обеспечения соответствия последних положениям данного кодекса.

4. Свобода объединения и коллективных переговоров. ООН ожидает от своих поставщиков признания права рабочих на объединение и отстаивание своих интересов.

5. Принудительный или обязательный труд. Организация Объединенных Наций ожидает от своих поставщиков запрещения принудительного или обязательного труда.

6. Детский труд. Организация Объединенных Наций ожидает от своих поставщиков недопущения принятия на работу сотрудников младше 14 лет, или того возраста, который разрешен законодательством страны; принятия на работу сотрудников младше 18 лет, труд которых может нанести ущерб их здоровью, безопасности или нравственности.

7. Дискриминация. Организация Объединенных Наций ожидает от своих поставщиков обеспечения равенства, отсутствия дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, религии, политических предпочтений, национального происхождения, социального происхождения или любых иных форм дискриминации.

8. Заработная плата, продолжительность рабочего дня и иные условия труда. Организация Объединенных Наций ожидает от своих поставщиков обеспечения выплаты заработной платы в национальной валюте через регулярные промежутки времени (не более одного месяца) в полном объеме. Заработная плата, продолжительность рабочего дня и иные условия труда, предоставляемые поставщиком, не должны быть менее благоприятными, чем наилучшие в регионе.

9. Здоровье и безопасность.Организация Объединенных Наций ожидает от своих поставщиков обеспечения безопасности на производстве: техника является безопасной, химикаты и прочие токсичные вещества находятся под надлежащим контролем, защитное оборудование предоставляется для предотвращения риска аварий или неблагоприятных последствий для здоровья.

10. Права человека. Организация Объединенных Наций ожидает от своих поставщиков недопущения нарушения прав человека.

11. Домогательство, жестокое или бесчеловечное обращение. Организация Объединенных Наций ожидает от своих поставщиков создания и поддержания уважительного отношения ко всем сотрудникам, недопущения любых видов домогательства, надругательства и насилия. До заключения контрактов с ООН поставщик обязан предоставить информацию по стандартам поведения, запрещающим сексуальную эксплуатацию или сексуальное надругательство. Вышеуказанные стандарты включают в себя пункты о запрещении занятий половыми актами с лицами младше 18 лет независимо от каких-либо законов, касающихся совершеннолетия и согласия, о запрещении ведения сексуальной деятельности в обмен на какое-либо материальное или нематериальное вознаграждение, о запрещении какой-либо сексуальной деятельности, связанной с эксплуатацией или унижением достоинства человека. Контракты ООН включают в себя положения, обязывающие поставщиков принимать надлежащие меры по предотвращению сексуальной эксплуатации и надругательств. Неспособность поставщика принять превентивные меры по недопущению сексуальной эксплуатации и надругательств может послужить поводом для аннулирования контракта с ООН.

12. Мины. Организация Объединенных Наций ожидает от своих поставщиков недопущения создания или продажи противопехотных мин или их компонентов.

13. Окружающая среда. Организация Объединенных Наций ожидает от своих поставщиков проведения эффективной экологической политики и соблюдения местного законодательства в отношении охраны окружающей среды.

14. Химические и опасные материалы. Организация Объединенных Наций ожидает от своих поставщиков обеспечения безопасной обработки, перемещения, хранения, рециркуляции, повторного использования и утилизации химических и опасных материалов.

15. Сточные воды и твердые отходы. Организация Объединенных Наций ожидает от своих поставщиков контроля над образующимися в ходе деятельности сточными водами и твердыми отходами.

16. Выбросы в атмосферу. Выбросы в атмосферу должны находиться под четким контролем поставщика.

17. Минимизация отходов, максимизация переработки. Отходы всех типов должны быть сокращены или ликвидированы, даже в случае необходимости изменения производственного процесса.

18. Коррупция. Организация Объединенных Наций ожидает от своих поставщиков соблюдения самых высоких стандартов морального и этического поведения, уважения местных законов и недопущения коррупции.

19. Конфликт интересов. Организация Объединенных Наций ожидает от своих поставщиков незамедлительного сообщения о какой-либо ситуации, которая может представлять собой конфликт интересов, о должностном лице ООН или специалисте по контракту, заинтересованном бизнесом поставщика или какими-либо экономическими связями с поставщиком.

20. Подарки и гостеприимство. ООН не принимает никаких подарков. ООН не принимает никаких приглашений на спортивные или культурные мероприятия, приглашений на праздничные мероприятия, обеды и ужины. Организация Объединенных Наций ожидает от своих поставщиков недопущения актов дарения сотрудникам ООН.

21. Ограничения после окончания работы в ООН. Организация Объединенных Наций ожидает от своих поставщиков воздержания от предложений трудоустройства любому бывшему сотруднику ООН, который прекратил свою деятельность менее года назад ^[24].

В случае принятия условий Кодекса поставщик должен приступить к подаче определенного перечня документов, который зависит от уровня регистрации. Всего существует 3 уровня:

1. BasicLevel (Базовый уровень) – стоимость контракта составляет менее 150,000$ США. На этом уровне от поставщика требуются в он-лайн формате предоставить информацию о названии компании, главе компании, типе компании, номере лицензии, стране/регионе, контактном номере телефона, количестве сотрудников; Адрес компании, тип регистрации компании, контактная информация (имя, должность, номер телефона, e-mail), товарные коды (UNSPSC), заявление о праве на участие.

2. Level 1(Уровень 1) – стоимость контракта составляет от 150,000$ до 500,000$. На этом уровне от поставщика требуются в он-лайн формате предоставить ту же информацию, что и на базовом уровне, но дополнить её, как минимум, тремя ссылками, информацией о компании, например о её собственности. В формате Adobe Acrobat PDF от поставщика требуется предоставить действующее свидетельство о регистрации или иной документ, подтверждающий правовой статус поставщика. Поставщик должен вести свою деятельность не менее трех лет.

3. Level 2 (Уровень 2) – стоимость контракта составляет более 500,000$. На этом уровне от поставщика требуется та же информация, что и на первом уровне, но с добавлением, как минимум, трёх рекомендательных писем и финансовой документации за последние три года, включающую в себя отчеты о прибыли и убытке, балансовый счёт, заверенный финансовыми ведомствами или их эквивалентами, аудиторский доклад или отчет внешнего бухгалтера.

После регистрации на Уровне 1 поставщики всегда могут перейти на регистрацию на Уровне 2.

После окончания регистрации компании и подачи документов поставщиком, UNPD приступает к оцениванию соответствия требованиям, полноты и качества представленной информации, актуальности товаров и услуг, справочной информации, опыта, финансовой отчетности. Поставщики, успешно прошедшие регистрацию и проверку UNPD, будут уведомлены о завершении их регистрации по e-mail от лица UNGM ^[25].

Подводя итог всему вышесказанному, можно составить схему самого процесса закупок и аренды вооружения Организацией Объединенных Наций: Совет Безопасности принимает решение о проведении новой операции ООН по поддержанию мира → Принятие резолюции СБ ООН, в которой излагается мандат, численность сил операции, задачи, за выполнение которых миссия будет нести ответственность → Учреждение Генеральной Ассамблеей бюджета и ресурсов, предназначенных для проведения миссии → Назначение Генеральным Секретарем главы миссии, командующего силами, комиссара полиции старшего гражданского персонала → Помощник Генерального Секретаря по вопросам управления системы снабжения направляет письма-заказы правительствам, таким образом делегируя последним полномочия предоставлять товары и услуги миротворческой операции (25% от всего имущества операции) → Отдел закупок Секретариата ООН объявляет о проведении международных конкурсных торгов по системе «ERP» при помощи ERPSD, под названием Umoja.

Российская Федерация в структуре закупок и аренды вооружения и иного имущества, применяемого в миротворческих миссиях Организации Объединенных Наций

К российским компаниям, зарегистрированным в качестве поставщиков на момент 1 июня 2022 г., относятся 46 компаний, крупнейшими из которых являются ^[26]:

1. ООО «Авиационно — Промышленная Компания ВЕКТОР»;

2. ЗАО «Авиакомпания «Роствертол-Авиа»;

3. «Группа ГАЗ»;

4. ООО «Априори, Агентство переводов»;

5. ОАО «Авиакомпания «Авиакон Цитотранс»;

6. IBS;

7. АО «Ред Вингс»;

8. ОАО «Авиакомпания «Якутия»;

9. ОАО «Нижневартовскавиа» (за январь-сентябрь 2015 г. компания оказала авиационно-транспортных услуг на 5,277,146.46$);

10. ОАО «Авиационная компания «Восток» за январь-сентябрь 2015 г. компания оказала авиационно-транспортных услуг на 3,875,157.33$);

11. ЗАО «ЮТэйр» (за февраль 2020 г. компания оказала авиационно-транспортных услуг на 189,000$) ^[27].

Как мы видим, большая часть крупнейших российских компаний, работающих с ООН, занимаются оказанием авиационно-транспортных услуг, услуг IT, переводческих услуг и поставками грузового автотранспорта. Что касается техники, переданной Российской Федерацией, то тут стоит отметить лишь поставки 2 б/у тяжелых многоцелевых транспортных вертолета Ми-26. Более того, Российская Федерация не имеет единого документа, регулирующего миротворческую деятельность РФ за рубежом [28}.

Для сравнения, государства коллективного Запада поставляют миротворческим силам ООН совершенно иные образцы техники:

1. В 2006 г. Бельгия передала в кредит 15 бронетранспортеров (APC) Pandur. Вооружены данные машины орудиями калибром до 120 мм.

2. В 2007–2008 гг. Чехия поставила ООН 10 б/у бронетранспортеров ОТ-64А. Данная техника является устаревшим образцом боевой машины: выпускалась она в промежуток между 1960-мы и 1970-ми годами. Данная машина вооружена или пулеметом ПКТ, или КПВ.

3. В 1960 г. Франция поставила ООН 1 многоцелевой вертолет SA-313B Alouette-2. На момент поставки данного типа вооружения оно являлось достаточно современным (1957 г.).

4. В 2015–2016 гг. Израиль предоставил ООН в 3-летнее пользование 3 БПЛА Hermes-900. Данная машина имеет возможность ношения 2-х ПТУРов «Хеллфайр».

5. В 2013 г. Италия предоставила ООН в 3-летнее пользование 3 БПЛА Falco. Данная машина имеет возможность ношения 2-х ракет для ведения наступательных операций.

6. В 1961 г. Швеция поставила ООН 6 б/у бронетранспортеров M/42 SKPF. Данная машина вооружена мелкокалиберными пулеметами. На момент поставки данного типа вооружения оно являлось достаточно современным (1944 г.).

7. В 1960–2013 гг. США поставили ООН необычайное количество вооружения по сравнению с остальными государствами коллективного Запада и коллективного незапада. За весь этот временной промежуток США поставили 6 б/у легких вертолетов Bell-47/OH-13, 10 б/у военных транспортных самолетов Douglas C-47 Skytrain, 4 б/у легких самолета DHC-2 Beaver, 2 б/у легких самолета DHC-3 Otter, 6 б/у легких самолетов PA-18 Super Cub, 2 б/у вертолета S-55 Sikorsky. Вышеуказанные машины не имели возможности размещения на них вооружения. Более того, США поставили 60 б/у бронетранспортеров M-113. Данная машина имеет возможность размещения пулемета 12,7 мм.

Проанализировав вооружение, полученное ООН различными способами от различных поставщиков, можно сделать вывод, что в поставках летального вооружения для миротворческих операций ООН в Африке неоспоримым лидером являются страны коллективного Запада. Доказательством тому служит статистика по передаче оружия ООН от SIPRI [29].

Вывод

За время проведения операций ООН по поддержанию мира Организация Объединенных Наций неоднократно брала в аренду и закупала различное вооружение, которые в дальнейшем было применено по назначению. Закупка, как уже ранее было указано, осуществлялась и продолжает осуществляться по схеме 25/75 - 25% закупается путем отправки «писем-заказов» (Данный процесс никак не зависит от экономического «веса» государства в ООН, а от объективных факторов упрощения закупки сразу у государства), а оставшееся количество закупается или берется в аренду путем проведения международных конкурсных торгов.

Беря в расчет всё вышесказанное, можно сделать вывод, что система миротворческих операций ООН, будучи необходимой, не лишена недостатков: отсутствие возможности участия в международных конкурсных торгах для 25% всего закупаемого ООН оборудования, отсутствие прозрачности и подотчетности, дефицит ресурсов, недоверие со стороны государств-членов. По этой причине реформирование миротворческой деятельности ООН необходимо ^[30].

Вопросам миротворчества посвящен целый ряд научных публикаций как отечественных, так и зарубежных авторов. Были рассмотрены отдельные темы, будь то: кадровый состав миротворческих операций ООН в Африке, роль военной помощи США в миротворческих операциях ООН, роль частных военных компаний в миротворческих операциях ООН (на примере операции ООН в ДРК), влияние разведки на миротворческие операции ООН, проблемы участия РФ в миротворчестве ООН, проблемы и противоречия миротворчества ООН. Более того, проблема реформирования миротворчества ООН также неоднократно рассматривалась различными авторами в своих работах: Худайкулова, Зверев, Мусин. Отсюда следует, что актуальность статьи обусловлена малой изученностью структуры закупок и аренды вооружения и иного имущества, применяемого в миротворческих миссиях ООН.