К вопросу о предоставлении в аренду без торгов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, крестьянским (фермерским) хозяйствам и сельскохозяйственным организациям, участвующим в программах государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства

Сукало Виталий Алексеевич аспирант, кафедра гражданско-правовых и уголовно-правовых дисциплин Института истории и права, Хакасский государственный университет 655017, Россия, республика Республика Хакасия, г. Абакан, ул. Ленина, 90 Sukalo Vitalii Alekseevich Postgraduate student, Department of Civil and Criminal Law Disciplines, Institute of History and Law, Khakass State University 655017, Russia, Republic of the Republic of Khakassia, Abakan, Lenin str., 90 rc-21@yandex.ru

01 марта 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который внес существенные изменения в земельное законодательство Российской Федерации в части управления и распоряжения земельными участками, вовлечения земельных участков в хозяйственный оборот и целый ряд иных изменений, включая новые понятия и институты, которые существенным образом изменили ранее сложившуюся систему земельных отношений в России [10. С. 90].

В то же время, в отечественной науке гражданского и земельного права до настоящего времени по прошествии более 7 лет с момента вступления в силу указанных изменений законодательства до сих пор почти отсутствуют монографические исследования, направленные на анализ кардинально изменившегося правового регулирования института сделок аренды с земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, выявление пробелов и коллизий, предложение путей их устранения. В связи с этим анализ проблем земельного законодательства Российской Федерации, поиск путей их решения имеют особую актуальность и для научного сообщества, и для реальной правоприменительной практики, поскольку от своевременного выявления и решения этих проблем зависит возможность достижения целей законодателя, обеспечение интересов государства и общества в сфере земельных отношений.

В государственной и муниципальной собственности до настоящего времени находится большая часть земель, особенно земель сельскохозяйственного назначения, предоставление которых осуществляется уполномоченными органами посредством передачи на разном виде права заинтересованному лицу, тем самым, обеспечивая возникновение взаимных прав и обязанностей сторон [7. С. 51].

Гражданским законодательством Российской Федерации предусмотрено две формы торгов – аукционы и конкурсы.

Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) в ч. 1 ст. 39.6 устанавливает, что, по общему правилу, договоры аренды земельных участков из государственной или муниципальной собственности заключаются по результатам торгов, проводимых только в форме аукционов.

В научной среде до настоящего времени не утихает дискуссия по поводу целесообразности включения в земельное законодательство конкурсов как формы торгов по предоставлению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности публично-правовых образований.

Многие ученые считают, что торги в отношении сельскохозяйственных земель из государственной или муниципальной собственности должны проводиться только в форме конкурсов. Такой же способ проведения торгов как аукцион не позволяет учитывать специфику земель сельскохозяйственного назначения и финансовое положение сельскохозяйственных товаропроизводителей. Именно конкурс, по мнению, например, Румянцева Ф.П. [9. С. 17], может определить оптимальные условия использования таких земель и обеспечить передачу их эффективному владельцу, а не тому, кто в состоянии предложить наивысшую цену. Пантин Е.В. также считает, что проведение торгов в форме конкурсов позволит учитывать как цену участка из земель сельскохозяйственного назначения, так и иные существенные критерии его использования [8. С. 12-13]. Такого же мнения придерживается и доктор юридических наук, профессор Устюгова В.В. [11. С. 44]

По нашему мнению, законодатель намеренно исключил конкурсы из возможных форм торгов по предоставлению любых земельных участков, в том числе, из земель сельскохозяйственного назначения, с целью развития конкуренции и исключения имевшихся ранее как многочисленных злоупотреблений и обхода закона со стороны недобросовестных землепользователей, так и коррупционных проявлений со стороны уполномоченных органов. В то же время, для устранения указываемых правоведами недостатков такой формы торгов как аукциона, законодатель для поддержки мелких и средних сельскохозяйственных товаропроизводителей оставил в ЗК РФ большой перечень оснований предоставления сельскохозяйственных земельных участков из собственности публично-правовых образований без торгов. Правоприменительная же практика предоставления таких земель без торгов не всегда соответствует целях законодателя, в связи с чем, законодательство в части предоставления участков без торгов, несомненно, нуждается в корректировке. Но возврат конкурсов как формы торгов, полагаем, является нецелесообразным и противоречит целям реформирования земельного законодательства Российской Федерации. Как обоснованно указывает Липски С.А., аукцион является наиболее открытой, справедливой для участников формой торгов, снижающей вероятность разного рода коррупционных проявлений и максимизирующей доход публично-правовых образований [5. С.124].

Как обоснованно указывает Е.А. Галиновская, необходим равноправный, санкционированный доступ к земле в целях обеспечения всех общественных потребностей и соответствующих им интересов [3. С. 16].

Государство заинтересовано в развитии сельскохозяйственного производства. Ежегодно на разных уровнях принимаются программы государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, в данные программы на условиях конкурсов включаются сельскохозяйственные товаропроизводители: как сельскохозяйственные организации, так и крестьянские (фермерские) хозяйства. Для сельскохозяйственного производства основным активом являются земельные ресурсы, без наличия которых в достаточном количестве невозможно развитие сельского хозяйства и, как следствие, развитие отдаленных территорий такой огромной страны, как Российская Федерация.

В отношении сельскохозяйственных участков интерес общества состоит не столько в максимизации прибыли от их продажи, сколько в возможности сравнить набор мероприятий, которые должны быть реализованы покупателями в целях наиболее выгодного и безопасного использования таких земель [1. С. 50].

Думается, что именно для целей эффективности программ государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства в закон было введено положение, сформулированное в пп. 12 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ, о том, что договор аренды земельного участка из государственной или муниципальной собственности заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка крестьянскому (фермерскому) хозяйству или сельскохозяйственной организации в случаях, установленных Федеральным законом от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).

Предоставление земельного участка без проведения торгов в действующем земельном законодательстве носит заявительный характер [2. С. 30], то есть осуществляется только на основании заявлений заинтересованных лиц, которые должны представить соответствующие документы и обоснование возможности предоставления земель без торгов. Если документы не представлены либо не соответствуют требованиям закона, уполномоченный орган вправе отказать в предоставлении земельного участка без проведения торгов.

Согласно п. 8 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в собственности публично-правовых образований, предоставляются в аренду на срок до пяти лет крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным организациям, участвующим в программах государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, для ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности без проведения торгов. В этой же норме указывается, что в случае, если в уполномоченный на распоряжение земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения поступило несколько заявлений о предоставлении такого земельного участка в аренду, соответствующий участок предоставляется по процедуре, предусмотренной ст. 39.18 ЗК РФ.

Только в этом единственном случае сельскохозяйственная организация указана в ЗК РФ в качестве лица, которому может быть предоставлен в аренду без торгов земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, для сельскохозяйственной деятельности.

Установленные ЗК РФ принципы предоставления земельных участков, правила их оборота, требования закона об информировании населения об отчуждении земельных участков, находящихся в собственности публично-правовых образований, направлены на обеспечение справедливого баланса между интересами всех лиц, желающих приобрести в собственность или аренду земельные участки из земель, находящихся в публичной собственности.^[4]

Нарушение этих правил влечет посягательство на публичные интересы и недействительность сделки в силу ничтожности в силу пункта 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации^[5].

Точное исполнение требований закона уполномоченными органами, физическими и юридическими лицами способствует рациональному использованию земель, сохранению плодородия и качества земельных участков и в целом улучшает экологическое состояние окружающей среды [4. С. 18]

Как показывает правоприменительная практика, повсеместно распространены случаи неверного толкования и исполнения норм уполномоченными органами, что влечет за собой принятие незаконных решений, признания соответствующих сделок недействительными либо необоснованных отказов заинтересованным лицам в предоставлении земельных участков без торгов. Так, С.Г. Хусяйнова, М.Ю. Кагамлык пишут о повсеместном распространении фактов незаконного распоряжения земельными участками из собственности публично-правовых образований [12. С. 91] В разных субъектах Российской Федерации до сих пор имеет место формирование собственных подходов к исполнению единых федеральных норм земельного законодательства в области предоставления земельных участков сельскохозяйственного назначения без торгов. [6. С. 153]

По нашему мнению, если следовать буквальному тексту п. 8 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», то процедура предоставления без торгов земельных участков сельскохозяйственного назначения участнику программы государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства должна выглядеть следующим образом:

1. Подача крестьянским (фермерским) хозяйством или сельскохозяйственной организацией, которые являются участниками программы государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства заявления в уполномоченный орган о предоставлении земельного участка (если участок образован и не требуется уточнение границ) либо заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка (если участок не образован или требуется уточнение границ) из земель сельскохозяйственного назначения именно для целей ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности. При этом заявитель прилагает к заявлению документы, подтверждающие его статус как участника соответствующей государственной программы.

2. Проверка уполномоченным органом наличия на испрашиваемый заявителем земельный участок иных заявлений от участников программ государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства.

3. Если иных заявлений не имеется, участок должен предоставляться заявителю без торгов в аренду на срок до 5 лет без дополнительных формальностей.

4. Если имеется несколько заявлений от участников программ государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства на конкретный земельный участок, то участок должен предоставляться по процедуре, установленной ст. 39.18 ЗК РФ, т.е. с опубликованием извещения о намерении предоставить участок, сбором заявок, назначением аукциона в случае поступления нескольких заявлений о намерении участвовать в аукционе. При этом заявления о намерении участвовать в аукционе на опубликованное извещение, исходя из смысла рассматриваемой нормы права, могут подавать только участники программ государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, т.е. конкурировать между собой могут только специальные субъекты, а не все желающие граждане и крестьянские (фермерские) хозяйства, в отличие от общей процедуры, установленной ст. 39.18 ЗК РФ.

Судебная же практика толкует эти нормы права совершенно в другом ключе.

Так, Арбитражный суд Центрального округа в постановлении от 06 марта 2018 г. по делу № А68-9719/2016 указал, что доводы администрации о том, что законодательством не предусмотрено опубликования извещения о предоставлении участка при поступлении заявления от заинтересованного главы крестьянского (фермерского) хозяйства в порядке подпункта 12 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ, пункта 8 статьи 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», подлежат отклонению. Исходя из общих принципов земельного законодательства и содержания абзаца 2 пункта 8 статьи 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и статьи 39.18 ЗК РФ возможность предоставления земельного участка без проведения торгов связана с отсутствием заявлений от иных заинтересованных лиц о предоставлении данного земельного участка. Суд пришел к выводу, что если в уполномоченный орган поступило несколько заявлений о предоставлении земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, соответствующий участок предоставляется в порядке, установленном статьей 39.18 ЗК РФ. Таким образом, заявление о предоставлении земельного участка без проведения торгов в соответствии с пунктом 8 статьи 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в любом случае должно рассматриваться по правилам статьи 39.18 ЗК РФ.

Верховный Суд Российской Федерации вообще устранил какие-либо сомнения в толковании данных норм права, указав в п. 1 Обзора судебной практики по делам, связанным с предоставлением земельных участков сельскохозяйственным организациям и крестьянским (фермерским) хозяйствам для ведения сельскохозяйственного производства», что предоставление земельного участка для сельскохозяйственного производства на основании пункта 8 статьи 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» без проведения торгов допускается только в отсутствие заявлений о предоставлении этого участка от других крестьянских (фермерских) хозяйств или сельскохозяйственных организаций, имеющих право на предоставление участка по данному основанию. В целях установления названных лиц уполномоченный орган публикует извещение о предоставлении земельного участка в порядке, предусмотренном статьей 39.18 ЗК РФ.

Исходя из толкования рассматриваемых норм права судебной системой, уполномоченный орган обязан во всяком случае переходить к процедуре предоставления земельных участков, установленной ст. 39.18 ЗК РФ, то есть с публикацией извещения, сбором заявлений о намерении участвовать в аукционе от иных заинтересованных лиц, при поступлении которых участок может быть предоставлен только через аукцион. При этом заявления о намерении участвовать в аукционе на право заключения договора аренды могут подавать любые лица, в том числе, и не являющиеся участниками программ государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства. При этом то обстоятельство, что участники торгов участвуют в государственных программах поддержки сельского хозяйства, не имеет специального правового значения при рассмотрении заявления в порядке статьи 39.18 ЗК РФ. Только в случае отсутствия заявлений о намерении участвовать в аукционе от иных лиц уполномоченный орган может заключить договор аренды без торгов с заявителем – участником программы государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства.

Таким образом, уже исполняемые договоры аренды сельскохозяйственных земельных участков, заключенные без торгов с участниками программ государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства в отсутствие предварительного извещения и проведения всей процедуры, установленной ст. 39.18 ЗК РФ, находятся под реальным риском признания их недействительными в силу ничтожности.

Такая судебная практика сложилась по причине наличия внутренних противоречий норм права – п. 8 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и ст. 39.18 ЗК РФ, так как, в соответствии с первой нормой, участки без торгов предоставляются крестьянским (фермерским) хозяйствам и сельскохозяйственным организациям, участвующим в программах государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, но, как следует из самого текста ст. 39.18 ЗК РФ, на которую отсылает п. 8 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», процедура, установленная ст. 39.18 ЗК РФ, применяется только в отношении граждан и крестьянским (фермерских) хозяйств, но никак не сельскохозяйственных организаций. Также указанное толкование рассматриваемых норм права возникло по причине наличия правового пробела – отсутствия в законодательстве иного порядка выявления иных лиц, заинтересованных в получении земельного участка по основаниям, предусмотренных пп. 12 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ и п. 8 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», кроме порядка, указанного в статье 39.18 ЗК РФ.

Получается, что предоставление земельного участка без торгов сельскохозяйственной организации, являющейся участником программы государственной поддержки в этой сфере, юридически невозможно, потому что все равно такое предоставление будет проходить по процедуре ст. 39.18 ЗК РФ, которая не применяется в отношении сельскохозяйственных организаций.

Представляется также, что обязательный, по мнению судов, при поступлении заявления о предоставлении в аренду земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения участника программы государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, переход к процедуре, установленной ст. 39.18 ЗК РФ, дезавуирует право такого участника государственной программы на получение участка без торгов, потому что при обязательном опубликовании извещения о возможном предоставлении участка в аренду нередки случаи поступления в ответ на такое извещение заявлений от иных лиц, как реально заинтересованных в получении участка, но не являющихся участниками программ по государственной поддержке в сфере развития сельского хозяйства, так и от «профессиональных заявителей», которые действительно не имеют намерения использовать такой участок. Таким образом, участник программы государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства конкурирует не только с такими же участниками государственных программ, для вступления в которые необходимо пройти конкурсный отбор, где основными критериями победы являются социальная значимость проекта, удовлетворение потребностей общества и государства, развитие сельскохозяйственного производства, но и с другими гражданами и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, которые могут и не являться участниками программ государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства.

С другой стороны, полагаем, если следовать буквальному тексту нормы права и предоставлять участки без предварительного извещения о намерении их предоставить, то открывается большой простор для злоупотреблений со стороны уполномоченных органов, невозможно обеспечить принципы справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедуры предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Представляется, чтобы соблюсти указанные принципы предоставления земельных участков, находящихся в собственности публично-правовых образований, и реальность предоставления без торгов земельных участков крестьянским (фермерским) хозяйствам и сельскохозяйственным организациям, являющимися участниками программ государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, а также исключить риски признания действующих договоров аренды недействительными, необходимо изменение законодательной нормы, установленной в п. 8 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а также включение в ЗК РФ новой статьи 39.18.1.

Полагаем, что целесообразно изложить п. 8 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в следующей редакции: «8. Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду на срок до пяти лет крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным организациям, участвующим в программах государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, для ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности без проведения торгов в порядке, предусмотренном ст. 39.18.1 Земельного кодекса Российской Федерации».

Земельный кодекс РФ необходимо, по нашему мнению, дополнить статьей 39.18.1 с подробной регламентацией процедуры предоставления таких земельных участков без торгов крестьянским (фермерским) хозяйствам и сельскохозяйственным организациям, участвующим в программах государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, которая, в том числе, будет содержать порядок выявления заинтересованных лиц. Новая норма будет почти полностью аналогичной ст. 39.18 ЗК РФ, но только в отношении порядка рассмотрения заявлений специальных субъектов (крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных организаций, участвующих в программах государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства) о предоставлении в аренду без торгов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.

В предлагаемой норме ЗК РФ, считаем, необходимо также прямо указать, что только крестьянские (фермерские) хозяйства и сельскохозяйственные организации, являющиеся участниками программ государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, заинтересованные в приобретении прав на указанный в извещении земельный участок, могут подавать заявления о намерении участвовать в аукционе, для чего к заявлению о намерении участвовать в аукционе на право заключения договора аренды земельного участка необходимо прилагать документ, подтверждающий участие в государственной программе.

Для единообразного толкования и правоприменения, представляется целесообразным включить в предлагаемую статью 39.8.1 ЗК РФ отдельное положение о том, что в аукционах на право заключения договора аренды земельных участков, назначенных по итогам сбора заявлений о намерении участвовать в аукционе по опубликованному извещению, имеют право принимать участие только крестьянские (фермерские) хозяйства и сельскохозяйственные организации, являющиеся участниками программ государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, с представлением соответствующих документов.

Некоторые правоведы считают, что ЗК РФ в настоящее время и так необоснованно перегружен нормами прямого действия, подробно регламентирующих процедуры предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Так, Умеренко Ю.А. считает одной из актуальных проблем земельного законодательства на современном этапе чрезмерную регламентацию процедур, которые должны совершать уполномоченные государственные и муниципальные органы, что несвойственно кодифицированным нормативным правовым актам. Задачи законодателя в части вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков из собственности публично-правовых образований вполне могут быть решены в подзаконном нормативном акте, в связи с чем предлагается регламентацию процедур вынести за рамки ЗК РФ [6. С. 92].

С такой позицией трудно согласиться, потому что нормы ЗК РФ совершенно обоснованно содержат нормы прямого действия, подробно регламентирующие процедуры предоставления земельных участков из собственности публично-правовых образований в целях защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, заинтересованных в получении таких участков. Включение в ЗК РФ таких норм, что подразумевает сложность их изменения, направлено на обеспечение стабильности правового регулирования и, как следствие, и всего гражданского оборота. В связи с чем считаем оправданным и обоснованным включение предлагаемого порядка именно в ЗК РФ в отдельной статье 39.18.1.

Думается, предлагаемая корректировка законодательства создаст отсутствующий в настоящее время порядок выявления иных лиц, заинтересованных в получении земельного участка по основаниям, установленным в пп. 12 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ и п. 8 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», предоставит сельскохозяйственным организациям нереализуемое в настоящее время право на приобретение соответствующих земельных участков без торгов, позволит конкурировать на аукционах между собой, как задумывалось законодателем, только участникам программ государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, что, в конечном счете, соответствует целям интересам государства и общества в сфере развития сельского хозяйства в Российской Федерации, способствует пресечению злоупотреблений со стороны недобросовестных лиц. Предлагаемые изменения нормативной базы также способствуют стабильности гражданского оборота, исключают риск признания заключенных без торгов с участниками государственных программ поддержки в сфере сельского хозяйства договоров аренды земельных участков из собственности публично-правовых образований.

Таким образом, действующая в настоящее время редакция п. 8 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не предоставляет крестьянским (фермерским) хозяйствам и сельскохозяйственным организациям, участвующим в программах государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, реальной возможности получить в аренду без торгов земельные участки, находящиеся в публичной собственности, для ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в связи с неоправданным применением процедуры, установленной ст. 39.18 ЗК РФ, что несет значительный риск для уже заключенных договоров аренды быть признанными недействительными и в этой связи не позволяет говорить о стабильности гражданского оборота и защите интересов участников гражданских правоотношений. На основе анализа законодательства и правоприменительной практики делается вывод о том, что необходимо в п. 8 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» изменить ссылку на ст. 39.18 ЗК РФ на ссылку на новую статью 39.18.1 ЗК РФ. Для исключения конкуренции с лицами, не являющими участниками государственных программ, и для реализации права на получение участков без торгов сельскохозяйственным организациям, предлагается прописать подробный порядок выявления заинтересованных лиц в новой статье 39.18.1 ЗК РФ, аналогичный процедуре, установленной в ст. 39.18 ЗК РФ, но только в отношении порядка рассмотрения заявлений крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных организаций, участвующих в программах государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, о предоставлении в аренду без торгов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.