О необходимости совершенствования понятийного аппарата в сфере регулирования информационной инфраструктуры

Остроушко Александр Владимирович кандидат юридических наук доцент, Департамент международного и публичного права, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 109542, Россия, г. Москва, 4-й Вешняковский пр-д, 4, оф. 511 Ostroushko Alexander Vladimirovich PhD in Law Associate Professor, Department of International and Public Law, Financial University under the Government of the Russian Federation 109542, Russia, Moskva, g. Moscow, per. 4-I veshnyakovskii, 4, of. 511 ostroushko@mail.ru Другие публикации этого автора

Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансового университета при Правительстве РФ

Обращаясь к вопросам правового регулирования процессов создания функционирования устойчивой и безопасной информационной инфраструктуры в Российской Федерации, хочется отметить, что решение данной проблемы должно носить комплексный характер. Это прослеживается из положений паспорта федерального проекта "Информационная безопасность" национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации", утвержденного протоколом президиума Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности от 23.10.2020 N 23, который в свою очередь оформлен Письмом Минцифры ^[1].

Развитие нормативной базы регулирования развития устойчивой и безопасной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры осуществляется непрерывно. Рассматривая хронологию принятия документов, можно отметить, что законодатель ранее не обращался к этой проблеме комплексно, им в зависимости от имеющихся потребностей принимались акты, по созданию механизмов регулирования как общей, так и частной составляющей проблемы. Что позволило некоторым учёным говорить о заплатках/лоскутах^[2], которые накладывались на возникшие проблемы.

По нашему мнению, система уже имеющихся нормативных актов должна быть подвергнута критическому осмыслению. Назрела ненасущная потребность при текущей сложной геополитической обстановке, провести анализ имеющихся новелл законодательства и разработать комплексный механизм регулирования исследуемых отношений, позволяющий исключить двойственность понятий, конкуренцию отраслей права и разобщённость в логико-правовом содержании норм.

В первую очередь должен быть разработаны необходимые терминологические конструкции, т.к. создание устойчивой и безопасной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры невозможно в отсутствие строго согласованного понятийного аппарата. Отсутствие нормативно закрепленных понятий в исследуемой нами сфере регулирования, где должны тесным образом призваны взаимодействовать технические и общественные/юридические науки не раз порождало определенные коллизии. Картина формирующихся разноуровневых нормативных правовых актов, затрагивающих отдельными мазками различные области информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, позволяет сделать вывод о необходимости совершенствования законодательства^[3].

В.Б. Наумов по этому поводу отмечал, что некорректное обращение с терминами, порождает несогласованность определений и неопределенность в правоприменении, и вынуждает заниматься (зачастую противоречивым и инвариантным) толкованием^[4]. Применительно к тематике нашего исследования и построения устойчивой и безопасной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры проблема отсутствия необходимых дефиниций явно прослеживается в том числе в документах национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации" множество терминов с приставкой «кибер…» (киберугрозы, кибербезопасность, киберполигон, киберустойчивость и др.) при полном отсутствие хоть какого-то внятного определения, о чем идет речь. В Минцифре России создан Департамент обеспечения кибербезопасности, аналогичные кибер-подразделения создаются повсеместно, но нам не удалось найти документов, которые однозначно указывали на их основное направление деятельности.

Анализируя научную литературу про разным направлениям исследований мы выявили что существует довольно разнообразное понимание всего, что обозначается как кибер… Считаем, что решить данный терминологический вакуум должен законодатель в ближайшее время или отказавшись от новомодной приставки кибер… и вернувшись к устоявшимся в отечественной доктрине определениям, таким как информационная безопасность вместо кибербезопасности, или четко определить что данная приставка обозначает.

Еще одной важной неразрешенной терминологической проблемой является то, что нормативные правовые акты акты широко используют термины «информационно-телекоммуникационная инфраструктура» или «информационная инфраструктура». Мы постарались получить ответ что же данная дефиниция представляет с точки зрения законодателя, и нашли отсылку к данному термину в Модельном законе о критически важных объектах информационно-коммуникационной инфраструктуры" (Принят в г. Санкт-Петербурге 28.11.2014 Постановлением 41-14 на 41-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ), данная дефиниция так же содержится в некоторых локальных актах, например в стандарте Банка России СТО БР ИББС-1.0-2014.

Базовый для информационных технологий нормативно-технический документ - ГОСТ Р 59502-2021 «Национальный Стандарт Российской Федерации. Единая система условных обозначений в области информационно-телекоммуникационных систем», содержит понятия информационная система, информационно-телекоммуникационная сеть. Другие ГОСТы и приказы ФСТЭК рассматривают только информационно-телекоммуникационную инфраструктуру центра обработки данных^[5].

При анализе имеющейся на момент исследования в СПС «Консультант плюс» и на Официальном портале правовой информации www.pravo.gov.ru нормативной базы было выявлено наличие легального определения термина «компоненты информационно-телекоммуникационной инфраструктуры», закрепленного в Постановление Правительства РФ от 10.10.2020 N 1646 "О мерах по обеспечению эффективности мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов управления государственными внебюджетными фондами" (вместе с "Положением о ведомственных программах цифровой трансформации"). Существуют различные определения этого термина во внутренних документах федеральных органов исполнительной власти, например Федерального агентства железнодорожного транспорта^[6].

Попытка ликвидировать данную лакуну права была предпринята в 2011 году Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (тогда еще Минкомсвязью), разработав документ под названием «Термины и определения к проекту Концепции развития информационно-коммуникационной инфраструктуры и технологий в Российской Федерации», который за прошедшие более чем десять лет так и остался проектом.

В данном документе под информационно-коммуникационной инфраструктурой понимается - совокупность информационных и коммуникационных инфраструктур, в свою очередь коммуникационная инфраструктура – это сетевая инфраструктура, обеспечивающая передачу информации между территориально распределенными источниками и получателями, состоящая из линий связи, использующих различные среды распространения электромагнитных сигналов, и оборудования, обеспечивающего прием, передачу этих сигналов, и их обработку в процессе этой передачи, а информационная инфраструктура - взаимосвязанная совокупность информационных систем и подсистем.

По нашему мнению, довольно сложно вести речь о создании условий для развития устойчивой и безопасной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, в отсутствие легального определения предмета действия. Считаем разработанные Минцифрой более 10 лет назад дефиниции довольно удачными и нуждающимися в соответствующем нормативном оформлении.

В то же время мы имеем определенные достижения в области разработки терминологического аппарата, связанного с информационно-телекоммуникационной инфраструктурой. Он распределен по следующим нормативным актам:

Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы содержит дефиниции, позволяющие установить единообразное понимание сущности проблемы создания и развития устойчивой и безопасной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры Российской Федерации.

Стратегия национальной безопасности, которая утверждена Указом Президента РФ от 02.07.2021 N 400 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации", и Федеральный закон от 26.07.2017 N 187-ФЗ «О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации» определяют федеральные органы государственной власти ответственны за внесение предложений о совершенствовании нормативно-правового регулирования в области обеспечения безопасности критической информационной инфраструктуры^[7], а информационно-телекоммуникационная инфраструктура относится к данным объектам.

Основной закон, регулирующий информационные отношения и информационную сферу Российской Федерации, которым является Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее - Закон об информации) в ст. 2 содержит определения: информационные технологии, информационно-телекоммуникационная сеть, предоставление и распространение информации, оператор информационной системы, сайт в сети "Интернет" и ряд других.. Одним из недостатков данного закона на многие исследователи указывают именно недостаточное внимание регулированию информационно-коммуникационных отношений и разработки соответствующего понятийного аппарата^[8,9].

Распыление терминов по разным нормативным правовым актам и стандартам негативно сказывается на юридическую деятельность и давно уже поднимается вопрос о необходимости принятия специализированного нормативного акта. Неоднократно выдвигались предложения о необходимости разработки Информационного кодекса РФ^[10] или Закона о телекоммуникации^[11], однако, даже проекты данных документов не дошли до процедуры внесения в Государственную Думу. Принятие такого акта позволит создать понятийный аппарат, имеющие значение для регулирования развития устойчивой и безопасной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, в том числе и юридически определит сеть «Интернет.

Сложности понятийного аппарата порождают ситуации, когда в ходе правотворчества и/или в процессе правоприменения, где затрагиваются отношения, связанные с информационно-телекоммуникационной инфраструктурой, органами власти зачастую используется терминология, не соответствующая легальной. В качестве примера можно привести Приказ Росстата от 30.07.2021 N 463"Об утверждении форм федерального статистического наблюдения для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью в сфере образования, науки, инноваций и информационных технологий", где вместо установленного законом термина сайт в сети «Интернет», используется «веб-сайт». Данные коллизии не единичны, хотя мы можем заметить положительную тенденцию, что в последнее время их количество постоянно уменьшается.

Одним из условий для развития устойчивой и безопасной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, по нашему мнению, является единообразное понимание и использование специальных терминов всеми субъектами в данной отрасли деятельности.

В сложившейся сложной геополитической обстановке создание условий для развития устойчивой и безопасной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры невозможно без решения принципиального вопроса какие объекты и деятельность каких субъектов попадает под воздействие отечественного законодательства. Из курса Теории государства и права известно, что правовое регулирование национальным законодательством осуществляется в пределах территории конкретного государства, однако это правило требует определенного уточнения, когда мы рассматриваем информационно-телекоммуникационную инфраструктуру.

Если рассматривать понятие информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, исходя из толкования определения, данного в Постановлении Правительства РФ от 10.10.2020 N 1646, то в нее можно включить совместно используемые информационными системами программно-технические комплексы и средства, выполняющие общие технологические функции и обеспечивающие основу функционирования указанных информационных систем, которые не всегда находятся на территории РФ. Примером является активное использование Министерством иностранных дел Российской Федерации ресурсов американской корпорации Google (https://www.youtube.com/midrftube).

Также рассматривая вопросы воздействия правом на информационно-телекоммуникационную инфраструктуру необходимо учесть, что в ее состав входят информационно-телекоммуникационных сети, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц, т.н. глобальные сети, важнейшей из которых является сеть «Интернет». Их существование обусловило появление глобального информационного пространство, в котором де-факто отсутствует какая-либо общая юрисдикция.

Это доказывает актуальность тезиса о необходимости установления точных пределов воздействия национального права в глобальном информационном пространстве.

В Стратегии развития информационного общества указано, что такое воздействие должно происходить в национальном информационном пространстве. Т.е. специальным образом выделенном в глобальном пространстве сегменте ответственности РФ, под которым подразумевается совокупность информационных ресурсов, созданных субъектами информационной сферы, средств взаимодействия таких субъектов, их информационных систем и необходимой информационной инфраструктуры.

Однако каких либо четких критериев определения единого (цифрового)^[1] информационного пространства Российской Федерации не разработано, что в значительной степени затрудняет процесс правоприменения. Бесспорно, каркас информационно пространства составляет информационно-коммуникационная инфраструктура^[12].

О необходимости разработки четких правил выделения зоны влияния государство в виртуальной среде было указано еще в Концепции формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов, которая была одобрена решением Президента РФ от 23.11.1995 N Пр-1694, т.е. почти 30 лет назад. В текущем периоде формирование информационного пространства с учетом потребностей граждан и общества в получении качественных и достоверных сведений указано как одна из задач "Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030", утвержденного указом Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. N 203. В то же время основной документ, указывающий на основные направления приложения усилий по созданию механизма регулирования информационных отношений - Национальная программа "Цифровая экономика Российской Федерации" в части федерального проекта «Нормативное регулирование цифровой среды» не положений, по определению границ единого информационного пространства РФ, что, по нашему мнению, является проблемой требующей скорейшего разрешения.

Предлагается, что именно нормативное закрепление единообразного подхода к пониманию информационного пространства повлечет за собой способность государства создавать условия для деятельности в информационно-телекоммуникационном пространстве.

В настоящее время в стране уже имеются правовые акты, которые позволяют вести речь о попытках выделения зоны ответственности РФ и формировании различных информационных пространств для решения конкретных задач. Например, система «Электронный бюджет» создана для формирования единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления государственными и муниципальными (общественными) финансами^[13], ГАС "Правосудие" - официально является информационной системой, предназначенной для формирования единого информационного пространства судов общей юрисдикции и системы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации^[14].

Единое цифровое информационное пространство в интересах стратегического управления в Российской Федерации формируется в соответствие с Указом Президента РФ от 08.11.2021 N 633 "Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации". Однако, мы можем констатировать, что нет единого акта, определяющего четким однозначным и доступным для понимания образом для большинства граждан и иных заинтересованных субъектов границы правового воздействия в глобальном информационном пространстве, без которого невозможно построение безопасной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры.

Изучая различные попытки законодателя указать на пределы воздействия национального права в глобальном пространстве, можно отметить на весьма интересный подход к решению данной проблемы в ряде статей 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», так в ст. 10.6. «Особенности распространения информации в социальных сетях» указано, что под юрисдикцию РФ попадают социальные сети, где информация предоставляется или распространяется на государственном языке РФ (или языках РФ), направленная на привлечение внимания потребителей, находящихся на территории РФ, и доступ к которым в течение суток составляет более пятисот тысяч пользователей сети "Интернет", находящихся на территории Российской Федерации.

Как видно тут используются три важных критерия – доступность для понимания гражданами РФ информации, предоставляемой с помощью информационно-телекоммуникационных сетей, направленность этой информации на российских граждан и количество обращений за этой информацией с территории РФ. По нашему мнению, в совокупности с территориальным размещением технических средств, формирующих информационно-телекоммуникационную инфраструктуру, и фактами владения сайтом в сети "Интернет" российскими гражданами, данные признаки могут быть использованы для отнесения конкретных объектов информационно-телекоммуникационной инфраструктуры к тем, на которые распространяется действие законодательством РФ.

Почему предлагается использовать данные критерии. Первое, размещение объектов информационно-телекоммуникационной инфраструктуры на территории РФ, автоматически распространяет на них действие отечественного законодательства. Второе, вне зависимости от территориального размещения объектов ИКТ, предоставление информации на языке доступном без перевода гражданам РФ, говорит о назначении данного ресурса для данных субъектов, в связи с чем мы не можем оставить их вне пределов правового регулирования. Третье, при определенном, достаточно большом, количестве обращений к какому-либо ресурсу в сети, мы так же не можем оставить последний вне своего правового поля, т.к. информация, расположенная на нем может наносить определенное и не всегда положительное воздействие на отношения, происходящие в РФ.

Выводы

1. Необходимость совершенствования механизма законодательного регулирования деятельности указана как основное направление по созданию устойчивой и безопасной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры в Российской Федерации.

2. Проблемой является отсутствие строго согласованного понятийного аппарата информационно-телекоммуникационной инфраструктуры.

3. В Российской Федерацииоссийской фФедерации не определены четким, однозначным и доступным для понимания для всех субъектов образом, границы правового воздействия в глобальном информационном пространстве, назрело законодательное выделение единого информационного пространства РФ.

4. Для отнесения конкретных объектов информационно-телекоммуникационной инфраструктуры к юрисдикции РФ могут быть использованы следующие критерии: доступность для понимания гражданами РФ информации, предоставляемой с помощью информационно-телекоммуникационных сетей; нормативно установленное минимальное количество обращений к информационному ресурсу гражданами РФ и/или любыми субъектами с территории РФ; размещение на территории РФ технических объектов информационно-телекоммуникационной инфраструктуры; нахождение объекта информационно-телекоммуникационной инфраструктуры в собственности или под влиянием российских физических и юридических лиц, а так же публично-правовых образований.

5 Предлагается принять специальный федеральный закон, регулирующий устойчивость, безопасность и целостность информационно-телекоммуникационной инфраструктуры Российской Федерации, определяющий основные дефиниции информационно-телекоммуникационных технологий, юридические критерии сети «Интернет», устанавливающий статус субъектов, осуществляющих деятельности лиц в сети и с использованием информационно-телекоммуникационной инфраструктуры.

^[1] В документах, принятых после 2016 года присутствуют два равнозначных термина «единое цифровое информационное пространство» и «единое информационное пространство» Прим. авт.