Односторонние санкции в контексте современного международного права

Санкции в современном международном праве

В современном международном праве санкции являются одной из наиболее распространенных форм ответственности государств, которая наступает в результате нарушения общепризнанных норм, имеющих важное значение для мирового сообщества. Современные международно-правовые документы не предполагают четкого определения понятия санкций. Как правило, под санкциями понимаются принудительные действия, принимаемые одним государством или группой государств, с целью убедить и принудить определённое государство прекратить действия, нарушающие международное право. Однако нарушение международного права — это не единственная причина, по которой могут применятся принудительные действия в виде санкций. На практике они могут вводится из-за угрозы миру и безопасности, актов агрессии, нарушающих мир и безопасность ^[3].

Так, основополагающий международно-правовой документ – Устав ООН вообще не предусматривает понятия «санкции», речь скорее идет о конкретных ограничительных мерах. Ст.39 VII Главы наделяет Совет Безопасности правом предпринимать меры, прописанные в статьях 41 и 42, в случаях возникновения любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии для поддержания и восстановления международного мира и безопасности. В статье 41 упоминается о «принудительных действиях», которые «включают полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений». Важно отметить, что международные санкции могут вводится только на основании статьи 41 Устава ООН, и только в этом случае они могут считаться легитимными. Статья 42 предполагает применение военной силы в случаях, если мер, предусмотренных статьей 41 будет недостаточно.

Санкции СБ ООН по силе являются доминирующими. Это прописано в ст. 103 Устава ООН, которая гласит, что обязательства членов Организации имеют преимущественную силу перед их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению. В главе VIII Устава ООН, посвященной региональным соглашениям, четко прописана роль региональных организаций, в том числе в деле реализации мер принуждения. Наиболее важной статьей является ст. 53, согласно которой региональные организации могут под руководством СБ ООН осуществлять санкционное давление в отношении какой-либо страны. С одной стороны, региональные организации могут придерживаться санкций, вводимых СБ ООН, с другой стороны, они сами могут вводить санкции только с одобрения СБ ООН. Также стоит отметить содержимое ст. 54, по которой СБ ООН «должен быть всегда полностью информирован о действиях, предпринятых или намечаемых в силу региональных соглашений или региональными органами, для поддержания международного мира и безопасности», что говорит о первостепенной роли ООН в данных вопросах.

Необходимо отметить, что санкции, принимаемые Советом Безопасности ООН по статьям гл. VII являются окончательными и пересмотру не подлежат. Их не могут оспорить ни Международный суд, ни какая-либо другая организация. Решение о том, что Международный суд не может давать юридическую оценку мерам санкционного воздействия СБ ООН, было принято после дела Ливия против США и закреплено в постановлении Международного суда от 27 февраля 1998 г. [Judgment of 27 February 1998. International Court of Justice]. Согласно п. 39-44 данного документа, Суд не может выносить решения в отношении статей гл. VII, которые касаются введения мер принуждения, обязательных для всех стран-членов и являющихся окончательными. Что касается иных инстанций, то здесь стоит упомянуть пункт 2 ст. 24 Устава ООН, в котором говорится, что СБ «действует в соответствии с Целями и Принципами Объединенных Наций». Однако специальных органов, которые бы проверяли выполнение данного требования, в рамках системы ООН не существует. В данном контексте возникает опасение относительно произвольности действий Совета. Единственной возможностью предотвратить произвольные решения является п.3 ст. 27 Устава, в котором предусмотрено требование о достижении консенсуса, иных сдержек не существует. Отсюда следует необходимость поддержания баланса сил между постоянными членами СБ ООН в целях повышения легитимности решений о введении принудительных мер ^[2].

Отмена ранее веденных санкций может быть осуществлена только при поддержке всех постоянных членов СБ ООН. Так, режим всеобъемлющих санкций против Ирака сохранялся на протяжении 10 лет, пока США не проголосовали за его отмену после того, как добились смены политического режима и ввода войск на территорию страны ^{[2, c. 33]}.

В Уставе ООН не прописан механизм применения санкций односторонними акторами, ни под контролем ООН, ни самостоятельно. Государства-члены ООН должны действовать в соответствии с принятыми санкционными резолюциями. Однако на практике региональные организации и односторонние акторы все чаще действуют в обход ООН. В первую очередь, они ссылаются на бездейственность СБ ООН или оспаривают время, форму и формулировку санкции СБ ООН ^{[2, c. 42]}.

Также не существует механизма правовой защиты от произвола в решениях Совета при введении и определении масштаба санкций. В рамках сложившейся международно-правовой системы резолюции СБ ООН по главе VII являются доминирующими по сравнению с решениями других международных органов и обязательствами стран-членов по международным договорам. Это касается и Генеральной Ассамблеи, и Международного суда, и ВТО. Так, если Совет вводит против какого-либо государства экономические санкции, положения ГАТТ о свободе торговли перестают действовать.

Санкции с точки зрения гуманитарного права

Негативные гуманитарные последствия санкций для гражданского населения стран-объектов спровоцировали необходимость рассмотрения санкций через призму прав человека и международного гуманитарного права. Особенно остро борцы за права человека отреагировали на санкции, введенные против Ирака. В 1996 году американские ученые провели исследование, согласно которому сотни тысяч человек пострадали от данных принудительных мер. Однако в рамках системы ООН нет никакого механизма, который мог бы обеспечить должную правовую защиту от такого рода последствий. Более того, это не может сделать никакая другая организация. Согласно п.2 ст. 24, обязательства СБ ООН не гарантируют защиту от возможных нарушений прав человека. Более того, некоторые юристы считают, что ст. 24 подчеркивает доминирование Устава ООН над всеми другими международно-правовыми документами ^[10].

В Уставе ООН нет ни одного раздела, в котором бы говорилось о том, что СБ ООН должен действовать в соответствии с Международным гуманитарным правом в случаях, когда СБ ООН принимает резолюцию об использовании военной силы. Однако официально в ООН признали, что в рамках главы VII, касающейся ввода вооруженных сил, действия организации ограничены основными принципами международного гуманитарного права, но юридически это никак не закреплено. Основными принципами гуманитарного права, которые, как считают некоторые юристы, должны соблюдаться СБ ООН, являются: принцип военной необходимости, принцип пропорциональности или соразмерности, принцип проведения различия. Согласно первому принципу, военная сила может использоваться только для выполнения объективных военных целей. Второй принцип запрещает использование такой военной силы, которая спровоцирует случайные гибели среди гражданских лиц или материальный ущерб гражданскому населению, или оба варианта при том, что последствия для гражданского населения будут не соразмерны с выгодами, которые может принести военное вмешательство. И третий принцип гласит, что лица, которые не участвуют в боевых действиях, не должны преднамеренно становится мишенью военного назначения ^[12].

Итак, некоторые юристы считают, что санкции СБ ООН также являются оружием, так как могут нанести серьезный ущерб гражданскому населению. Следовательно, вышеизложенные принципы международного гуманитарного права применимы по отношению к санкционным резолюциям СБ ООН. Последние дискуссии вокруг санкций против Афганистана, Либерии и Ирака демонстрируют, что СБ ООН пытается адаптировать более «умный» подход к санкционным ограничениям, чтобы не допускать серьезных гуманитарных последствий.

Однако необходимо отметить, что юристы спорят о том, каким образом можно адаптировать международное гуманитарное право к санкциям. Напрямую МГП не применяется к санкциям, его применение происходит по аналогии. Основные принципы МГП применяются к военным действиям, тогда как санкции СБ ООН не подразумевают применение военной силы. Именно поэтому многие юристы и политики в СБ ООН отказываются признавать связь между МПГ и санкциями, делая акцент на том, что методы принуждения не могут нанести серьёзный гуманитарный ущерб, а тем более привести к жертвам среди мирного населения ^{[2, c. 32]}.

Односторонние санкции в контексте международного права

С точки зрения международного права, односторонние санкции по сравнению с многосторонними лишь в исключительных случаях могут считаться «правомерными». На сегодняшний день государственный суверенитет не является достаточным основанием для использования мер принуждения одним государством против другого государства. Современное международное право устанавливает конкретные правила поведения для государств, что обеспечивает реализацию их «суверенного равенства». Существует только два случая, в которых страны могут легально использовать меры санкционного воздействия: угроза национальной безопасности и противодействие неправомерному поведению других государств. В других случаях, односторонние санкции противоречат международному праву и нарушают существующий порядок^{[2, c. 44]}.

В первую очередь, односторонние экономические санкции нарушают режим свободной торговли ВТО, а именно принцип недискриминационности, лежащий в основе ГАТТ (ст. I «Общий режим наиболее благоприятствующий нации»). Более того, в соответствии с данным принципом, зарубежный партнер должен быть надежен и предсказуем, однако применение санкций противоречит данному требованию.

Ст. XXI ГАТТ и ст. XIV ГАТС предполагают «исключения по соображениям безопасности», что часто используется государствами для оправдания мер санкционного воздействия. Как уже отмечалось ранее, применение санкций может считаться легитимным, когда существует угроза национальной безопасности. Однако расплывчатость и неточность формулировок «исключений по соображениям безопасности» позволяет государствам свободно интерпретировать их в свою пользу, причем это не зависит от того, соответствует ли ситуация критериям «исключительности». Статья XXI ГАТТ гласит, что государство может воспользоваться данным исключением, если возникает угроза «его существенным интересам безопасности». В документе достаточно расплывчато указаны области, которые попадают под данное исключение. С одной стороны, говориться о «расщепляемых материалах», «торговле оружием, боеприпасами и военными материалами». С другой стороны – о действиях, которое страна принимает «в военное время или в других чрезвычайных обстоятельствах в международных отношениях». При этом, в статье не указывается на то, что подразумевают «чрезвычайные обстоятельства». Более того, согласно ГАТТ, государства не должны никак обосновывать наличие угрозы «существенным интересам безопасности». В рамках системы ВТО такие органы, как Генеральный совет и Апелляционный орган ВТО, состоящий из семи независимых экспертов, обязаны разрешать возникающие споры, однако критерии «определяемых самостоятельно исключений безопасности» так и не были выработаны, что приводит к злоупотреблениям со стороны государственных акторов.

Как уже отмечалось ранее, еще одним случаем, в котором государства могут использовать односторонние санкции является противодействие неправомерной международной деятельности других государств. Документом, который наиболее часто используется с целью оправдания реализации данной цели является Резолюция 56/83 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 2001 года «Ответственность государств за международно-правовые деяния» (необходимо отметить, что она имеет необязательный характер). Согласно пункту 1 ст. 49 данного документа (Цель и пределы контрмер), при определенных обстоятельствах государство «может принимать контрмеры против государства, ответственного за международно-противоправное деяние, только с целью побудить это государство выполнить его обязательства». Важно отметить, что в ст. 50 указывается на то, что данные контрмеры не должны носить характер «репрессалий» или «нарушать права человека». Более того, они не должны касаться «обязательства воздержаться от угрозы силой и ее применения». Данные положения ограничивают возможность применения санкций односторонними акторами, которые претендуют на то, чтобы действовать от лица всего мирового сообщества, и подчеркивают решающую роль СБ ООН в данном вопросе. Также необходимо подчеркнуть, что в пункте 1 ст. 49 есть четкое указание на то, что не любое, а только «потерпевшее государство» может законно вводить меры принуждения на определённый срок. В этом же пункте говорится о том, что с правовой точки третьи государства не могут действовать от лица «потерпевшего государства» и использовать меры принуждения против «ответственной» за это страны ^{[2, c. 42]}.

C правовой точки зрения односторонние санкции могут быть правомерными лишь в исключительных случаях. В остальном, они во многом нарушают общее международное право. Они представляют собой нарушение фундаментальных принципов суверенного равенства, о которых говорится в п. 1 ст. 2 Устава ООН, а также принципа невмешательства во внутренние дела других государств, описанных в п. 7 ст. 2 Устава ООН. Более того, односторонние санкции чаще чем многосторонние приводят к нарушениям прав человека. Еще одной существенной проблемой в контексте односторонних санкций является вопрос экстерриториальной юрисдикции. Некоторые страны все чаще применяют национальное право за пределами государственных границ. Они пытаются регулировать и даже выносить, и исполнять судебные решения относительно поведения конкретных лиц, имущественных отношений или действий вне границ, которые затрагивают интересы государства, если в международном праве соответствующие нормы отсутствуют.

Таким образом, с точки зрения международного права санкции являются инструментом обеспечения коллективной безопасности, и они могут быть легитимными только тогда, когда их применяет СБ ООН от лица мирового сообщества в интересах безопасности. Правомерность применения региональных санкций ограничена уставами региональных организаций. В то же время, односторонние меры санкционного воздействия ввиду их несовместимости с принципом суверенного равенства государств являются проявлением беспредела и анархии в международных отношениях. Единственные исключения для применения таких санкций (угроза национальной безопасности и противодействие неправомерному поведению других государств) не применимы к рассматриваемым в исследовании санкциям США. Следовательно, данные рестриктивные меры являются ничем иным как инструментом продвижения американских национальных интересов США и ослабления политических и экономических соперников.