Противодействие коррупции и незаконному обогащению как ее экономическому проявлению

Золотарев Евгений Владимирович ORCID: 0000-0002-5604-2774 кандидат экономических наук ведущий научный сотрудник, Институт экономической политики и проблем экономической безопасности, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (Финансовый университет) 125167, Россия, г. Москва, ул. Ленинградский пр-Кт, 49/2, оф. с пометкой – Институт экономической политики и проблем экономической безопасности Zolotarev Evgenii Vladimirovich PhD in Economics Leading Scientific Associate, Institute of Economic Policy and Economic Security Problems, Financial University under the Government of the Russian Federation (Financial University) 49/2 Leningradsky Ave., Moscow, 125167, Russia, office marked - Institute of Economic Policy and Economic Security Problems eugene.zolotarev@gmail.com Другие публикации этого автора     Сергеев Илья Витальевич юрист, АНО "Центр перспективного анализа и правовых исследований" 109469, Россия, г. Москва, ул. Братиславская, 23, оф. 1 оф. 2 Sergeev Il'ya Vital'evich Lawyer, Center for Prospective Analysis and Legal Research 109469, Russia, Moscow, Bratislava str., 23, of. 1 of. 2 ilyavitalievich17@gmail.com Лапенкова Наталья Владимировна ORCID: 0000-0003-1644-4338 Младший научный сотрудник, Институт экономической политики и проблем экономической безопасности, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (Финансовый университет) 125167, Россия, г. Москва, Ленинградский пр-кт, 49/2, оф. с пометкой – Институт экономической политики и проблем экономической безопасности Lapenkova Natalya Vladimirovna Junior Scientific Associate, Financial University under the Government of the Russian Federation (Financial University) 125167, Russia, Moscow, Leningradsky Ave., 49/2, office with a note – Institute of Economic Policy and Economic Security Problems ms.nvla@mail.ru Другие публикации этого автора

Крупнов Юрий Александрович ORCID: 0000-0002-9524-3747 доктор экономических наук ведущий научный сотрудник, Институт экономической политики и проблем экономической безопасности, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (Финансовый университет) 125167, Россия, г. Москва, ул. Ленинградский пр-Кт, 49/2, оф. с пометкой – Институт экономической политики и проблем экономической безопасности Krupnov Yurii Aleksandrovich Doctor of Economics Leading Research Fellow, Institute for Economic Policy and Economic Security Problems, Financial University under the Government of the Russian Federation (Financial University) 125167, Russia, Moscow, 49/2 Leningradsky Ave., office with a note – Institute of Economic Policy and Economic Security Problems yukrupnov@mail.ru Другие публикации этого автора

Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситета

В условиях глобальных экономических вызовов и угроз отдельными западными государствами в отношении Российской Федерации на протяжении последних лет ведется полномасштабная гибридная война, направленная на подрыв отечественной экономики и сокращение государственного суверенитета. Достижение стратегического эффекта в такой войне, как справедливо отмечает В.В. Бараненков, осуществляется экономическими инструментами силы, направленными на деструктивное воздействие на отечественную экономическую среду ^[1]. К таким инструментам относятся: использование отдельными странами в качестве инструмента глобальной конкуренции своих преимуществ в уровне развития экономики высоких технологий, воздействие на международные торгово-экономические отношения через создаваемые без участия России межгосударственные экономические объединения, препятствование последовательному экономическому развитию России через инструмент санкций.

Важное значение приобретает деятельность по обеспечению экономической безопасности государства, которая в соответствии со Стратегией экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года (далее – Стратегия) предполагает реализацию органами власти и местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества комплекса правовых, политических, организационных, социально-экономических, информационных и иных мер, направленных на противодействие вызовам и угрозам экономической безопасности и защиту национальных интересов Российской Федерации в экономической сфере.

Особенно сильное влияние на безопасность страны оказывает коррупция, которая в соответствии со Стратегией является ключевой экономической угрозой.

В нормативном понимании термин «коррупция» обозначает «злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица» ^[2]. Несмотря на то, что нормативно закрепленное определение термина коррупция значительно уже нежели его общефилософское значение, оно позволяет определить конечную цель всех коррупционных правонарушений. Так, все перечисленные в законе коррупционные правонарушения объединяет их ориентированность на получение выгоды ^[3].

Коррупция в значительной степени парализует функционирование политических и общественных иститутов, тормозит проведение реформ и преобразование национальной экономики, что крайне негативно влияет на весь механизм государственного управления ^[4].

Указанная преступная деятельность все больше носит трансграничный характер, что может использоваться Западом для оказания давления и склонения к противоположному сотрудничеству отдельных российских должностных лиц, имеющих незаконные активы за рубежом ^[5].

Кроме того, это явление может использоваться как инструмент информационной войны, в том числе путем распространения соответствующих сведений об отечественных политических лидерах с целью формирования негативного мнения как внутри страны с дальнейшей оргвнизацией протестного движения, так и на международной арене для побуждения ведущих государств к минимизации торгово-экономических связей с Россией ^{[6, 7]}.

Механизмы противодействия коррупции.

Международный опыт борьбы с коррупцией довольно разнообразен: от уголовного преследования лиц, уличенных в коррупции, и снятия их с занимаемых должностей, приговора к штрафу и тюремному заключению в цивилизованных странах демократичной Европы и Запада до смертной казни в КНР ^{[8, 9]}. На востоке в Сингапуре можно встретить такие положения закона, которые регламентируют, как и в Европе обязанность должностных лиц предоставлять отчеты о своих расходахю В КНР же все государственные служащие ежегодно обязаны предоставлять декларацию о доходах и расходах, как о себе, так и о своих близких родственниках ^[10].

Антикоррупционный закон Сингапура уполномочивает суд предписывать получателям взяток уплатить штраф в размере взятки, помимо полученного наказания в виде штрафа и / или лишения свободы. Это подчеркнуло принцип, согласно которому обвиняемый не должен извлекать выгоду из какой-либо коррупционной деятельности ^[11].

В 70-е годы Правительством Сингапура была осуществлена программа по противодействию коррупции в Министерстве финансовю Данная программа включала в себя ^[9]:

• постоянную ротацию государственных служащих с целью предотвращения возникновения коррупционных связей;
• осуществление внеплановых проверок;
• комплекс мер по по усовершенствованию механизма взаимодействия между гражданами и организациями, преследуя цель исключить лишнюю бюрократизацию;
• пересмотр раз в 3-5 лет мер противодействия коррупции с целью их актуализации.

Учитывая мировую практику и в целях обеспечения экономической безопасности России авторами предложены следующие механизмы противодействия коррупции.

1. Экономические

• Сокращение наличного оборота между хозяйствующими субъектами существенно повысит прозрачность сделок.
• Оптимизация налоговой нагрузки на бизнес и граждан выведет из тени налогоплательщиков.
• Внедрение цифрового рябля и государственного блокчейна позволит контролировать движение каждой денежной единицы с момента ее эмиссии и обеспечит прозрачность расчетов.
• Повышение заработной платы государственных служащих с одновременным сокращением их численности в системе государственной власти снизит мотивацию получения взяток и превышения должностных полномочий.

2. Правовые

• Усиление надзора за деятельностью государственного аппарата, в том числе посредством общественного контроля.
• Усиление уголовной ответственности за коррупционные правонарушенияЮ в то числе распространение 30 главы Уголовного кодекса Российской Федерации на служащих Банка России и работников государственных внебюджетных фондов.
• Введение уголовной ответственности за незаконное обогащение, в качестве которого представляется целесообразным предполагать получение в отчетном году дохода от неизвестных источников, превышающего совокупный размер расходов государственного служащего за три предшествующих года.

3. Административные

• Упрощение административных процедур и снижение бюрократии позволит сократить коррупционные мотивы обеих сторон преступления.
• Оптимизация системы государственного управления путем упрощения ее иерархичности снизит количество коррупционно уязвимых элементов системы.
• Скорейший перевод всего комплекса государственных и муниципальных услуг в онлайн формат с минимизацией личных контактов между получателем услуги и государственным должностным лицом.
• Разработка новой системы оплаты труда государственным служащим,предполагающей премирование за конкретные результаты деятельности в интересах государства.
• Периодическая ротация госудаственных служащих в целях недопущения формирования устойчивых коррупционных связей.
• Декларирование активов государственных должностных лиц в электронном виде ^[12].

4. Социальные

• Проведение работы в области повышения имиджа государственного служащего ^[13].
• Формирование негативного восприятия коррупции в массовом сознании населения ^[14].

Представляется, что предложенные нами антикоррупционные механизмы направлены на создание таких экономико-правовых условий ведения хозяйственной деятельности на территории страны, которые создадут чрезмерно высокие риски для субъектов коррупционных преступлений и приведут к фактической неотвратимости наказания.

Для более явной интерпретации гипотезы рассмотрим предложение о внедрении в денежный оборот цифрового рубля и государственного блокчейна.

Так, по данным Банка России (https://trends/industry/60e4014c9a7947816217cac1), государственная криптовалюта позволит любому лицу отследить перемещение по счетам пользователей. Короме того, предполагается, что такие инновационные денежные единицы будут размещены на смарт-контрактах, в которых будет прописано их целевое назначение и невозможность использования для иных нужд. В результате при совершении какого-либо коррупционного преступления движение денежных средств и конечный бенефициар будет абсолютно прозрачен для правоохранительных органов, что вероятнее всего существенно снизит количество таких незаконных деяний. При этом не исключается, что коррупционные платежи перейдут в наличную форму или на так называемый "серый" рынок.

Незаконное обогащение.

Однако, как бы не совершенствовались преступные схемы и меры противодействия внедряемым государственным механизмах отслеживания, ключевым признаком совершенного коррупционного преступления остается приобретенный актив, стоимость которого кратно превышает законные доходы государственного служащего. Назовем это понятие незаконным обогащением.

Указанная проблема стала активно обсуждаться в контексте уголовно-правовых мер противодействия коррупции еще в 2003 году в связи с принятием 31 октября Конвенции ООН против коррупции (далее - документ).

Так, в статье 20 предлагалось рассматривать незаконное обогащение в рамках уголовных правоотношений: «при условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться с тем, чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать» ^[16].

В 2006 году Российская Федерация ратифицировала Конвенцию с заявлением о том, что ее юрисдикция не распространяется на содержащуюся в статье 20 рекомендацию ^[17]. В основу риторики противников введения в уголовный закон России незаконного обогащения лег тот фак, что большинство стран-участниц Конвенции также не предусмотрели в национальном законодательстве ответственность за данное деяние.

В 2012 году был принят Федеральный закон «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» ^[18], который установил механизм контроля со стороны государства за имущественным положением отдельных лиц в целях противодействия коррупции, а также возможность обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы. Об эффективности этого механизма говорит мировая практика ^{[19, 20]}. С.С. Фешина, В.И. Прасолов предлагают экономико-правовой механизм выявления и индентификации незаконно приобретенного имущества ^[21].

Однако по-прежнему остался актуальным вопрос криминализации незаконного обогащения. Например, в поддержку данного механизма высказывался председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин. В интервью «Российской газете» он отметил жесткость данной нормы и указал на необходимость установления точки отсчета, начиная с которой, применение этой нормы должно стать неукоснительным ^[22].

И.В. Ильин, В.С. Изосимов предлагают установить уголовную ответственность за «значительное увеличение активов должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать» ^[23]. Некоторые исследователи понимают смысл незаконного обогащения значительно шире, включая в него не только преступления, но и другие виды противоправного поведения ^{[24, 25]}. Так, П.С. Яни отмечал, что «указание на незаконность (а не на преступность) означает, что имущество может быть приобретено не только, скажем в результате незаконной предпринимательской деятельности, уклонения от уплаты налогов либо хищения, но и иным незаконным путем, например, в результате неосновательного обогащения» ^[26].

С момента ратификации Конвенции предпринимались попытки внесения изменений в законодательство Российской Федерации в части криминализации незаконного обогащения. Так в 2017 году в Государственную Думу был внесен проект федерального закона № 757818-7 «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части введения понятия незаконного обогащения и иных мер, направленных на противодействие коррупции». Авторы законодательной инициативы предложили дополнить Уголовный кодекс России новым составом, который заключался в значительном превышении стоимости активов должностного лица над размером его законных доходов. Наказание при этом было поставлено в зависимость от объема незаконного обогащения и уровня должности, замещаемой лицом – от штрафа в размере пятикратной суммы обогащения до лишения свободы сроком на 7 лет ^[27]. Правительство Российской Федерации документ не поддержало, отметив в отзыве, что применяемый в нем подход противоречит части 1 статьи 14 Уголовного кодекса России, согласно которой «преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания» ^[28]. Кроме того, сделан акцент на том, что незаконное обогащение не может быть основанием уголовной ответственности, поскольку является результатом преступных действий (бездействия), ответственность за которые уже предусмотрена статьями Особенной части Уголовного кодекса России (например, статьями 204 «Коммерческий подкуп», 285 «Злоупотребление должностными полномочиями» и др.).

Помимо замечания, указанного в отзыве Правительства, стоит обратить внимание на то, что авторы проектируемой нормы предлагают установить ответственность за значительное превышение стоимости активов должностного лица над размером его законных доходов. На практике же не исключены случаи, когда дорогостоящее имущество приобретается на совместные доходы должностного лица и его супруги (супруга). В этой связи рациональным видится подход, в соответствии с которым при установлении факта незаконного обогащения будет учитываться совокупный доход данных лиц.

До настоящего времени попытки установления уголовной ответственности за незаконное обогащение в России оказались безуспешны.

Вместе с тем за рубежом данный механизм активно применяется. Об увеличении положительного эффекта от борьбы с коррупцией, благодаря имплементации нормы Конвенции ООН о незаконном обогащении говорит международная практика ^[29]. Уголовная ответственность за незаконное обогащение предусмотрена законодательством более 50 государств мира, среди которых: Аргентина, Бельгия, Индия, Китай, Литва, Франция, а также такие страны пост-советского пространства, как Кыргызская Республика и Молдова. Полагаем, что анализируя международный опыт борьбы с незаконным обогащением уголовно-правовыми средствами, целесообразно будет рассмотреть опыт ближайших соседей России и числа стран постсоветского пространства - Кыргызской Республики и Молдовы, - так как наши правовые системы имеют много общего вследствие многолетнего развития в рамках одного государства.

Так, например, в соответствии со статьей 323 Уголовного кодекса Кыргызской Республики установлена ответственность за незаконное обогащение, которое включает в себя «приобретение должностным лицом в собственность (пользование) имущества, стоимость которого превышает его официальные доходы, подтвержденные законными источниками за два полных года, или передача такого имущества близким родственникам» ^[31]. То есть в Кыргызстане законодатель допускает возможность привлечения к ответственности, в том числе, за незаконно нажитое имущество, оформленное на родственников, а также иных лиц, но находящееся в пользовании у должностного лица. В условиях осведомленности коррупционеров о существующих профилактических механизмах и постоянном стремлении сокрыть незаконное имущество, подобный подход представляется крайне эффективным.

Принципиально иной подход содержится в Уголовном кодексе Республики Молдова. Если в законодательстве Кыргызстана криминализовано именно действие по приобретению имущества, то в Молдове – сам факт владения незаконным имуществом. В соответствии со статьей 330.2 Уголовного кодекса под незаконным обогащением понимается владение должностным лицом или публичным лицом лично, либо через третьих лиц, имуществом, стоимость которого существенно превышает полученные им средства, и в отношении которого установлено на основании доказательств, что оно не могло быть получено законным путем ^[32]. Так органам, осуществляющим расследование, необходимо доказать факт владения имуществом лично или через третьих лиц. При этом за совершение указанного преступления предусмотрена достаточно жесткая мера ответственности – лишение свободы на срок от 3 до 7 лет.

Ответственность за незаконное обогащение в Кыргызской Республике и Молдове приведена в таблице 1.

Таблица 1 - Ответственность за незаконное обогащение в Кыргызской Республике и Молдове

Источник: составлено авторами

Анализируя отечественный и зарубежный опыт, можно сделать вывод, что по мнению законодателя сам факт превышения активов должностного лица над его доходами с высокой долей вероятности свидетельствует о коррупционном поведении (получение взятки, злоупотребление полномочиями и др.). Существующая система ограничений и запретов, установленных для должностных лиц в целях противодействия коррупции в совокупности с механизмом декларирования сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера не позволит государственным служащим нажить значительные активы, законность которых будет вызывать сомнения. То есть значительное превышение активов должностного лица над его доходами, являющееся преступным результатом, выступает индикатором конкретного коррупционного поведения.

С учетом изложенного, в том числе зарубежного опыта представляется целесообразным внести в Уголовный кодекс Россиийской Федерации следующую норму.

«Статья 291.3. Незаконное обогащение

1. Незаконное обогащение, то есть приобретение должностным лицом в собственность или в пользование активов, стоимость которых значительно превышает законные доходы этого лица и его супруги (супруга), равно как приобретение таких активов в интересах третьих лиц, -

наказывается … (преступление небольшой тяжести)

2. Те же деяния, совершенные лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, -

наказываются … (преступление средней тяжести)

3. Деяния, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, совершенные в крупном размере, -

наказываются … (преступление средней тяжести)

4. Деяния, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, совершенные в особо крупном размере, -

наказываются … (тяжкое преступление)

Примечания.

Под активами в настоящей статье понимаются земельные участки, другие объекты недвижимости, транспортные средства, ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций), цифровые утилитарные права, цифровые финансовые активы, денежные средства, находящиеся на счетах в банках и иных кредитных организациях, драгоценности, предметы роскоши и антиквариата, а также иные обязательства финансового характера.

Под должностными лицами в настоящей статье понимаются лица, обязанные в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей.

Под законными доходами в настоящей статье понимаются доходы, которые представлены должностным лицом представителю нанимателя в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции, или в случае если проведенной подразделением кадровой службы по профилактике коррупционных и иных правонарушений проверкой, установлена недостоверность и (или) неполнота представленных сведений – законность которых установлена на основании иных доказательств, в том числе, представленных должностным лицом.

Значительным в настоящей статье признается превышение стоимости активов должностного лица над размером законных доходов такого лица и его супруги (супруга) на сумму более миллиона рублей. Незаконным обогащением в крупном размере признается превышение стоимости активов должностного лица над размером законных доходов такого лица и его супруги (супруга) на сумму более пяти миллионов рублей. Незаконным обогащением в особо крупном размере признается превышение стоимости активов должностного лица над размером законных доходов такого лица и его супруги (супруга) на сумму более десяти миллионов рублей.».

Правовое закрепление уголовной ответственности за незаконное обогащение обладает рядом преимуществ, в числе которых:

1. возложение обязанностей на уполномоченные госудпарственные органы реагировать на факты значительного несоответствия расходов должностных лиц их официальным доходам;
2. сдерживание деструктивных процессов криминализации общественных отношений;
3. постепенный вывод криминальных активов из теневого сектора экономики и рост инвестиционной привлекательности государства ^[30].

Таким образом, для эффективного противодействия коррупционным преступлениям необходимо принятие комплекса мер, предусматривающих инновационные решения по контролю за денежным оборотом и оказанию государственных услуг, снижение мотивации совершения незаконный деяний посредством оптимизации фонда заработной платы государтсвенного аппарата, повышение имиджа государственного служащего, формирование негативного восприятия коррупции в общественном сознании, а также усиление уголовной отвественности. Введение специального идентификатора - превышение активов должностных лиц над их законными доходами будет сигнализировать о признаках коррупционного поведения и необходимости проведения служебной проверки. Это приобретает особую актуальность в условиях латентности коррупционных правонарушений, а также ограниченности сил и средств органов следствия и дознания.