Проблема правового статуса государственных органов: история цивилистической мысли

Дондоков Жаргал Дармаевич аспирант кафедры гражданского права Уральского государственного юридического университета имени В.Ф. Яковлева 620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21 Dondokov Zhargal Darmaevich Postgraduate student of the Department of Civil Law of the Ural State Law University named after V.F. Yakovlev 620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21 dondokovzhargal@mail.ru Другие публикации этого автора

Государство с момента своего формирования в качестве основной формы организации общественного управления одновременно являлось и крупнейшим собственником материальных ресурсов. Более того, такой признак государства мало зависит от его конкретных исторических типов, поскольку всякому государству необходимо участие в гражданском обороте для обеспечения не только социально-значимых потребностей, но и собственного существования. Такое участие государства в гражданском обороте происходит посредством системы его органов, гражданско-правовой статус которых остается весьма неопределенным.

Актуальность рассматриваемой темы заключается не только в практической составляющей участия государственных органов в экономическом обороте, но и в насущности концептуального переосмысления такого участия. Однако для этого считается необходимым проанализировать историю научной мысли, которая предоставляет исследователю бесценный теоретический материал, отражающий преемственность научных традиций и историчность способов и форм участия государства в частноправовых отношениях.

Перед началом необходимо отметить два важных комментария, которые позволят определить границы нашего исследования. Во-первых, понятие государственного органа является более широким, чем понятие органа государственной власти, ограничивающегося тремя ветвями власти, применение которого необоснованно сузило бы предмет настоящего исследования. Во-вторых, предложенная нами периодизация истории исследования по заданной теме весьма условна, поскольку творческая жизнь конкретного ученого не ограничивается временными рамками отдельных эпох, хотя последние, безусловно, во многом определяют ее. Кроме того, данный прием позволяет выявить корреляцию между основными течениями научной мысли и объективными условиями развития права и государства.

Таким образом, в качестве основной цели настоящего исследования примем раскрытие основных научных концепций участия государственных органов в гражданских правоотношениях в истории развития цивилистической науки и их влияние на современный подход к рассматриваемой проблеме.

Период дореволюционного гражданского права открывается фундаментальными исследованиями классиков цивилистики. Шершеневич Г.Ф. с позиции диалектического подхода обосновывает невозможность признания государства субъектом частноправовых отношений ^{[1, с. 78]}. По мнению автора, непосредственное участие в гражданском обороте принимает имущественная сторона государства – казна, представителями которой являются государственные органы, в связи с чем последние не могут обладать правосубъектностью. К тому же, если государство не является субъектом гражданского права, то его органы a priori не могут им быть.

При выступлении в суде от имени и в интересах казны, Шершеневич Г.Ф. считает, что к государству нельзя применить принудительное исполнение гражданско-правового обязательства, так как его верховенство предполагает высокий уровень самоответственности, следовательно, свои обязательства оно исполняет добровольно.

Практически в одно время научные исследования в данном направлении в призме соотношения частного и публичного права проводил Покровский И.А., профессор римского права, которые он изложил в своей основной работе «Основные проблемы гражданского права» (1917) ^{[2, с. 38-39]}.

Противоположный подход к роли государства в гражданских правоотношениях высказывает С.А. Муромцев. Так, автор рассматривает государственное образование как самостоятельного субъекта гражданского права, который стоит в одном ряду с частными лицами и их объединениями ^{[3, с. 309]}. Государство, по мнению автора, состоит из интересов отдельных лиц, совокупность которых формирует единый национальный интерес и выражается в действиях государственных органов. Однако последние не обладают правосубъектностью, а являются такими же, как и в рассуждениях Шершеневича Г.Ф., представителями государства. Муромцев С.А. также добавляет, что с развитием общественного сознания разделение органа и государства становится все более видимым. Далее, к сожалению, мысли ученого остаются недосказанными, хотя наводят на открытые вопросы о таком разделении.

Основная мысль Мейера Д.И. по поводу участия государства в гражданских правоотношениях посредством своих органов выражена в следующем его утверждении: «Все присутственные места и все должностные лица действуют именем государства, служат его органами, и потому нельзя признать их самостоятельными юридическими лицами, а личность их сводится к личности обширного союза – государства» ^{[4, с. 127-128]}. Данный вывод автор обосновывает не только с позиции анализа их административной правосубъектности, исключающей обособление органов государства от самого государства, но и с позиции отсутствия у них самостоятельного интереса.

С переходом из дореволюционного исторического периода в советский исторический период кардинальной смене подвергаются не только социально-экономический строй государства, но и правовые воззрения на его правовой статус.

Так, Братусь С.Н., в целом оставаясь на исследовательской почве дореволюционных ученых-цивилистов, утверждает, что государство выступает в гражданском обороте через своих представителей – органов. Однако, например, во внешнеторговых отношениях государство может выступать и непосредственно как единый самостоятельный субъект права. Хотя, как думается, в последнем случае речь идет скорее о международных частных правоотношениях, нашедших свое обособление от теории гражданского права значительно позднее ^{[5, с. 238]}. Вместе с тем государственные органы не являются самостоятельными субъектами права, поскольку механически являются частью всего государства.

По утверждению отдельных авторов, в отличие от дореволюционного периода в социалистическом государстве его органы все же могут выступать в своих интересах и от своего имени, например при распоряжении закрепленным за ними имуществом ^{[6, с. 121-122]}. Однако, думается, данная особенность обосновывается двумя основными причинами. Первая из них заключается в расширительном понимании категории государственного органа. Так, характерным для советского гражданского права является отнесение к государственным органам не только органов управления и планирования, но и производственных единиц (хозрасчетных предприятий). Наиболее широкого подхода к конструированию категории государственного органа придерживается Иоффе О.С., который понимает под ним все социалистические организации, в том числе и создаваемые ими тресты ^{[7, с. 68]}.

К сожалению, такой широкий подход к определению государственного органа для целей нашего исследования имеет ценность лишь в качестве фиксации особенностей советской социалистической науки гражданского права в части обоснования участия государственных органов в экономических отношениях. Вместе с тем для его отнесения к современным формам участия государственных органов в гражданских правоотношениях это малоприменимо. Кроме того, основываясь на мысли Флейшиц Е.А. и Ландкоф С.Н., Иоффе О.С. утверждает, что в отличие от юридического лица государственный орган не имеет цель объединение капитала (имущества) или объединение лиц, в связи с чем невозможно отождествление их правового статуса. Вторая причина заключается в слиянии административной и гражданской правосубъектности в условиях отсутствия свободного экономического оборота, венцом которого является формирование хозяйственного права.

Подхода невозможности признания самостоятельного участия государственного органа в гражданско-правовых отношениях придерживается и А.В. Венедиктов ^[8].

Анализ работ советских авторов показывает, что вопрос теоретической самостоятельности органов государства не стоит в качестве такового, прежде всего, поскольку идеологически государство едино, а частные правоотношения сохранены лишь в отдельных случаях и в специальной правовой форме. Однако с развитием механизма обособления государственного социалистического имущества путем обоснования права оперативного управления и права хозяйственного ведения в поздние советские периоды государственные органы, оставаясь частью общегосударственного механизма, все же приобретают долю самостоятельности. Кроме того, в условиях сохранения товарно-денежных отношений и отсутствия равноправных и самостоятельных участников таких отношений в них вступают государственные органы, в том числе хозяйственные предприятия и их объединения, которые обмениваются продуктами производства между собой на основе принципов административно-хозяйственного планирования.

Научные исследования по данной проблеме на современном этапе развития российского государства и права во многом обусловлены объективными изменениями в экономической системе. Переход от административно-командной к рыночной экономике предопределил проблему инклюзии государства в частноправовые отношения на равных началах с гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами. Более того, современным гражданским законодательством предоставлено право публично-правовым образованиям наделять статусом юридического лица создаваемые ими органы.

Суханов Е.А. пишет, что государство реализует правоспособность через свои органы, которые в пределах своей компетенции приобретают гражданские права и осуществляют юридические обязанности в его интересах и от его имени. При этом гражданско-правовую природу государства Суханов Е.А. определяет как sui generis – субъект особого рода, поскольку не все правовые нормы могут быть объективно распространены на него. Все правовые последствия по сделке, совершенной государственным органом, возникают непосредственно у государства, из чего можно сделать закономерный вывод, что государственный орган является неотъемлемой частью самого государства.

Важный вывод, который делает автор и который в определенном виде оформил все предыдущие исследовательские изыскания, заключается в том, что на практике возникает проблема разграничения случаев, когда государственные органы выступают от имени и в интересах самого государства и когда реализуют гражданские права и юридические обязанности от собственного имени, например, выпуская облигации ^{[9, с. 290]}. Данный вопрос, в свою очередь, имеет глубокие концептуальные корни относительно возможности признания самостоятельного интереса за государственным органом. Суханов Е.А. обращает внимание на неопределенность статуса государственных органов: с одной стороны, это часть государства, с другой в отдельных случаях могут выступать от собственного имени и в собственных интересах ^{[10, с. 98]}. Развивая мысль автора, можно отметить заданный выше нами вопрос о возможности существования самостоятельного интереса государственного органа отличного от интереса всего государства.

Данный подход последовательно излагается и Семякиным М.Н., анализ рассуждений которого позволяет выявить интересную прикладную проблему: если сделки, совершенные государственным органом в пределах представленных ему полномочий, являются сделками самого публично-правового образования, то являются ли сделки, совершенные за пределами таких полномочий, такими же ^{[11, с. 199]}? Данный разминочный вопрос вытекает из более фундаментального вопроса о доле самостоятельности интереса государственного органа, который в некоторой части изложен в учебнике Белова В.А. ^{[12, с. 59]}.

Вопрос участия государственных органов в гражданско-правовых отношениях за редким исключением не являлся предметом специального научного исследования. Чаще данная тема рассматривалась в рамках участия государства в гражданско-правовых отношениях. Так, Голубцов В.Г. в своей монографии «Российская Федерация как субъект гражданского права», применяя формально-юридический метод, утверждает о необходимости наделения государственного органа статусом юридического лица для наиболее полного участия в гражданском обороте: «При этом мы по-прежнему разделяем мнение о том, что органы государственной власти должны являться самостоятельной организационно-правовой формой некоммерческой организации и должны действовать на основании положений об организациях данного вида» ^{[13, с. 104]}. Более того, Голубцов В.Г. приводит достаточно спорное утверждение о том, что государственный орган является специальной организационно-правовой формой некоммерческой организации, хотя далее остается нераскрытым вопрос о том, подразумевает ли автор под такой организационно-правовой формой учреждение или иной специальный статус sui generis.

Научно-практическая ценность данной работы состоит в том, что Голубцов В.Г. рассматривает проблему соотношения публично-правовой категории компетенции и частноправовой категории правоспособности. Так, автор утверждает, что компетенция ввиду своей публично-правовой природы не может влиять на осуществление государственным органом гражданских прав и обязанностей, поскольку только организационно-правовая форма органа устанавливает пределы его гражданско-правового участия.

Заключая свои рассуждения, автор приходит к небезосновательному выводу о слиянии интересов государства и его органов, а также об определении их единой правосубъектности. При этом Голубцов В.Г. справедливо отмечает, что участие государственных органов в гражданском обороте представляет собой скорее факультативный признак такого органа ^{[13, с. 105]}.

Участие государственных органов в обязательственных правоотношениях обуславливается соблюдением специальных правовых механизмов, которые иначе называются контрактной системой закупок товаров, работ и услуг. Цатурян Е.А. в монографии «Государственный контракт в гражданском праве России: проблемы теории и практики» утверждает, что государственный орган лишь осуществляет права и обязанности от имени самого государства, при этом при правовом регулировании они пользуются конструкцией юридического лица, но по умолчанию автоматически ими непосредственно не являются ^{[14, с. 45]}. Думается, данный вывод частично вытекает из признания за государством особого гражданско-правового статуса.

Практически к единственному исследованию специального характера в рамках избранной нами темы относится статья Ускова О.Ю. «Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления» 2003 года. Как отмечает автор, на уровне судебной практики необоснованно принята концепция, согласно которой государственный орган может выступать от своего имени и в том случае, когда он не является самостоятельным юридическим лицом. Это не соответствует сущности государственной системы, что влияет на практические проблемы привлечения к ответственности, пределов ответственности государства, а также вопросов участия в вещных и обязательственных правоотношениях ^{[15, с. 106]}. Автор воспроизводит, на первый взгляд, очевидный вывод о том, что непосредственную гражданско-правовую ответственность за действия своего органа несет государство, если только государственный орган не является самостоятельным юридическим лицом – учреждением.

Яковлев В.Ф., Талапина Э.В. в своей статье «Юридические лица и субъекты публичного права: в поисках правового баланса» уже в своем названии задают философское основание данной проблемы, которое состоит в проблеме поиска баланса частного и публичного права. Хотя, в целом, статья посвящена государственным органам, имеющим статус юридического лица, анализируя положения законодательства, авторы приходят к выводу о представительской природе государственного органа. При этом важный акцент, на котором авторы заостряют внимание, заключается в вопросе: «Должен ли орган государственной власти обязательно являться юридическим лицом?» ^{[16, с. 126]}. Особенностью данной работы, по утверждению самих авторов, является межотраслевой правовой анализ проблемы. В качестве основополагающей такой проблемы авторы приводят «двуликость государства», которая имеет и прикладное значение (от антимонопольного регулирования до участия государственных органов во внешнеэкономических сделках). В качестве предложения для системного конструирования участия государства и его органов в гражданских правоотношениях авторы выдвигают тезис о необходимости первоочередного определения публично-правовой природы государства и его органов, на основании чего выстраивать их частноправовой статус.

Думается, что наделение отдельных органов государства статусом юридического лица не обусловлено исторически и является продуктом современного законотворчества. По своим объективным и сущностным особенностям с позиции влияния административной правосубъектности на гражданскую правосубъектность таких органов можно сделать вывод, что органы власти не могут являться юридическими лицами, поскольку не могут обладать интересами, отличными от интересов всего государства. Указанная конструкция, думается, создана, прежде всего, для ограничения ответственности государства за действия своих органов при формальном сохранении субсидиарной ответственности.

Проведенный анализ историографии научных исследований по избранной проблеме демонстрирует две тесно взаимосвязанных тенденции: с одной стороны, в истории исследования гражданско-правового статуса государственных органов явно прослеживается единая позиция их признания неотъемлемой частью публично-правового образования – самого государства, при этом одни характеризуют данные отношения как представление интересов, другие, применяя сравнительный метод исследования, проводят аналогию с органами юридического лица, а с другой стороны, углубление проблемы и усложнение отдельных ее аспектов характерны современному этапу развития науки гражданского права. Другими словами, наблюдается тенденция к гражданско-правовому обособлению государственных органов до научно-практических изысканий в отдельных аспектах проблемы (проблема разграничения действия государственных органов в своем интересе и в интересе самого государства, проблема пределов гражданско-правовой ответственности и т.д.).

Обозначенную тенденцию, думается, можно объяснить корреляцией с объективными социально-экономическими условиями развития государства на том или ином этапе существования, в том числе обозначенными выше особенностями участия государства в гражданско-правовых отношениях. Так, если для дореволюционного периода развития научной мысли характерно рассмотрение государственных органов как представителей казны, которое инерционно определяет и невозможность самостоятельного их участия в гражданском обороте, то уже в современном периоде при сохранении основ классической цивилистической науки прослеживается постепенная попытка к усложнению проблемы, главным образом, с приведением прикладных вопросов, возникающих в юридической практике.

В заключение, следует сказать, что рассматриваемая проблема, исторический анализ исследований которой обозначен как основная цель настоящей работы, имеет свое бытие исключительно в рамках современного развития права и законодательства, не обусловлена исторически. При этом в такой историчности кроется и решение данной проблемы, которое заключается в исключении возможности наделения органов государства статусом юридического лица.