Правовые основы деятельности Высшего совета магистратуры Тунисской Республики и его эволюция

Соловьёв Андрей Александрович ORCID: 0000-0002-4305-9286 доктор юридических наук профессор, Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА), профессор, Московский педагогический государственный университет (МПГУ), заместитель председателя, Арбитражный суд Московской области 107053, Россия, г. Москва, проспект Академика Сахарова, 18 Solovyev Andrey Aleksandrovich Doctor of Law Deputy President of the Commercial Court of Moscow region; Professor at Kutafin Moscow State Law University; Professor at Moscow State Pedagogical University  107053, Russia, Moscow, Akademika Sakharova Avenue, 18 sportlaw2014@rambler.ru Другие публикации этого автора

В условиях обсуждения различных подходов к реформированию органов судейского сообщества Российской Федерации представляется интересным рассмотреть релевантный зарубежный опыт. В настоящей статье мы обратимся к Высшему совету магистратуры Тунисской Республики.

Тунисская Республика находится в Северной Африке, это часть Магриба, куда вместе с Тунисом входят Алжир и Марокко, опыт которых получил отражение в публикациях автора^[1,2]. На западе и на юге Тунис граничит с Алжиром, на юго-востоке – с Ливией, на севере и востоке омывается Средиземным морем.

По форме правления Тунис является президентско-парламентарной республикой (таким образом, распределены полномочия однопалатного Парламента и Президента), по форме государственно-территориального устройства это унитарное государство без каких-либо территориальных автономных образований. После событий 2011 года, именуемых также «жасминовой» или «финиковой» революцией, в Тунисе утвердился полудемократический режим, но нужно учитывать особенности восточного, прежде всего мусульманского, менталитета с его идеей абсолютной подчиненности^[3].

Высший совет магистратуры в Тунисе является высшим органом судейского сообщества. Он входит во Франкофонную сеть советов судебных органов^[4].

Основы правового статуса Высшего совета магистратуры Туниса урегулированы следующими нормативными правовыми актами:

- Конституцией Тунисской Республики от 27 января 2014 года^[5];

- Органическим законом Тунисской Республики № 28-34 от 28 апреля 2016 года (в редакции от 18 апреля 2017 года) «О Высшем совете магистратуры»^[6].

Кроме того, релевантные нормы содержатся в ряде иных законов и подзаконных актов.

Высший совет магистратуры является конституционным органом, гарантирующим в рамках своих полномочий надлежащее функционирование правосудия и независимость судебной власти в соответствии с положениями Конституции и ратифицированных международных договоров.

Местонахождение Высшего совета магистратуры определено в столице Туниса (городе Тунисе). При этом Совет может проводить свои заседания в любом регионе Республики.

Статусу Высшего совета магистратуры посвящен подраздел 1 «О Высшем совете магистратуры» раздела 1 «О судебной, административной и финансовой юстиции» Главы V «Судебная власть» Конституции Туниса.

Статья 112 Конституции Туниса определяет, что Высший совет магистратуры состоит из четырех органов, а именно: Совета судебной магистратуры, Совета административной магистратуры, Совета финансовой магистратуры и Пленума (пленарного заседания) трех Советов магистратуры.

Такая структура связана с особенностями судебной системы страны, в которую входят судебные органы общей (Кассационный суд, суды второй инстанции (апелляционные суды), суды первой инстанции, специализированные суды), административной (Высший административный суд, апелляционные административные суды и административные суды) и финансовой (Счетная палата и ее различные органы) юрисдикции.

Две трети каждого из этих органов состоят из магистратов, большинство из которых избираются, в дополнение к магистратам, назначаемым по должности, и оставшаяся треть состоит из членов, не являющихся магистратами, выбранных из числа независимых специалистов. Однако большинство членов этих органов должно состоять из выборных должностных лиц. Избранные члены выполняют свои функции в течение одного шестилетнего срока.

Следует также отметить, что корпус магистратов в Тунисе, как и в ряде иных государств, судебная система которых построена по французскому образцу, включает в себя не только судей, но и прокуроров.

Высший совет магистратуры избирает своего Председателя из числа магистратов наиболее высокого ранга.

Закон определяет компетенцию каждого из этих четырех органов, а также их состав, организацию и процедуры, которым они обязаны следовать.

Согласно статьям 113 и 114 Конституции Туниса Высший совет магистратуры обладает административной и финансовой автономностью и осуществляет независимое управление своей деятельностью. Высший совет магистратуры составляет проект своего бюджета и обсуждает его в компетентном комитете Собрания народных представителей (однопалатный высший законодательный и представительный орган государственной власти Республики, начавший работу после выборов 2014 года).

Высший совет магистратуры гарантирует надлежащее функционирование судебной власти и уважение ее независимости. Пленарное заседание трех советов магистратуры предлагает реформы и дает свое заключение по предложениям и законопроектам, касающимся вопросов правосудия, которые в обязательном порядке представляются ему. Каждый из трех советов решает вопросы, касающиеся карьеры и дисциплины магистратов.

Высший совет магистратуры готовит ежегодный отчет о своей деятельности и передает его Президенту Республики, Председателю Собрания народных представителей и Главе Правительства не позднее конца июля каждого года. Этот доклад публикуется.

Ежегодный доклад обсуждается Собранием народных представителей в начале каждого судебного года (который длится с начала августа по конец июля) на общем пленарном заседании с Высшим советом магистратуры.

Важно также отметить, что в соответствии с абзацем 3 статьи 115, абзацем 3 статьи 116, абзацем 3 статьи 117 Конституции Туниса высшие судебные органы страны (Кассационный суд, Высший административный суд и Счетная палата) составляют ежегодные отчеты, которые, в числе прочих адресатов, представляют Председателю Высшего совета магистратуры.

Кроме того, согласно абзацу 2 статьи 118 Конституции Туниса, Высший совет магистратуры принимает прямое и непосредственное участие в назначении членов Конституционного суда Республики Тунис, назначая четырех из двенадцати членов этой инстанции.

Чтобы лучше понять основы правового статуса Высшего совета магистратуры Тунисской Республики, а равно До принятия рассматриваемого нами Органического закона Тунисской Республики № 28-34 от 28 апреля 2016 года (в редакции от 18 апреля 2017 года) «О Высшем совете магистратуры» в Тунисе действовал Закон № 67-29 от 14 июля 1967 года «Об организации судебной системы, о Высшем совете магистратуры и статусе магистратуры» (утратил силу, хотя конфликт 2019 года показал, что некоторые его положения фактически продолжают действовать)^[7].

Согласно статье 1 Закона Туниса № 67-29 от 14 июля 1967 года, к органам судебной власти относились: Кассационный суд, заседавший в городе Тунисе; апелляционные суды; Суд по делам, связанным с недвижимым имуществом; суды первой инстанции; кантональные судебные инстанции (аналог мировой юстиции).

Глава государства руководил Высшим советом магистратуры, который созывался по решению своего Председателя или, с его разрешения, решением заместителя Председателя. Полномочий у Высшего совета магистратуры по старому закону было существенно меньше, равно как и независимость этого органа от исполнительной власти была чисто номинальной (что и вызывало нарекания у его критиков и ранее, и в период потрясений 2013–2014 годов).

После падения режима Президента Бен Али не могло не произойти кардинальных изменений и в законодательстве Туниса.

Как пишет Эрик Гобе, через три года после падения авторитарного режима, 26 января 2014 года депутаты Национального учредительного собрания подавляющим большинством голосов приняли новую Конституцию Туниса, где были закреплены конституционные императивы верховенства закона и независимости судебной власти. Эта система, как было задумано, гарантируется учреждением (в переформатированном виде) Высшего совета магистратуры.

Однако Венецианская комиссия (Европейская комиссия за демократию через право) тогда, в целом оценив этот процесс положительно, высказала значимые оговорки в отношении избыточной сложности институциональной архитектуры Высшего совета магистратуры и выразила сожаление по поводу того, что его полномочия, касающиеся взаимоотношений между различными Советами, а также карьеры и дисциплины судей, были сформулированы в очень общих выражениях, отсылая к принятию органического закона. Таким образом, Конституция оставляла важную «серую зону» в отношении места Совета в судебной системе в целом^[8].

Разработка Органического закона о Высшем совете магистратуры как раз является результатом политических и профессиональных процессов, в которые были вовлечены «многочисленные субъекты, преследующие разнородную логику действий». В момент конструирования институциональной архитектуры нового правового режима в исследуемой сфере этот процесс кристаллизовал профессиональные и политические конфликты, унаследованные от авторитарной власти Бен Али и «текущей политической конъюнктуры», свойственной Тунису. Кроме того, элементы «старого режима», включая их организационные формы и ресурсы, связи солидарности и социального капитала, привычку или рутину действующих лиц, присутствуют в институциональном разрыве Туниса. Определенные когнитивные и нормативные рамки, построенные под председательством Бен Али, остались все еще значительными^[9].

31 января 2015 года Хафед Бен Салах, Министр юстиции Правительства, в конце срока своих полномочий проводит информационный день, на который приглашаются три профессиональные организации магистратов и Национальная ассоциация адвокатов Туниса для представления и обсуждения содержания предварительного проекта органического закона, касающегося создания Высшего совета магистратуры. Предварительный проект закона в правительственном варианте представлен Министром юстиции в виде текста, составленного «представителями органов судебный власти вдали от политической напряженности и профсоюзных торгов». Тем не менее в процессе обсуждения возникли настолько существенные противоречия во взглядах представителей, проблемы с Национальной ассоциацией адвокатов Туниса, Ассоциацией тунисских магистратов, Синдикатом тунисских магистратов и Союзом административной магистратуры, что даже Министр закончил свое выступление, подчеркнув, что предложения, выдвинутые профессиональными организациями, будут приняты во внимание комиссией по разработке законопроекта. Идея законопроекта была следующей: объединить профессиональные организации магистратов вокруг общей системы взглядов. Высший совет магистратуры должен, по задумке, гарантировать независимость судебной власти, обладая полномочиями, связанными с назначением, карьерой и дисциплиной магистратов^[9].

Как указывает Эрик Гобе, Органический закон Тунисской Республики № 28-34 от 28 апреля 2016 года «О Высшем совете магистратуры» имел сложную судьбу и «был принят в результате конфликта, который произошел в период между 2015 и 2016 годами. Окончательный текст этого Органического закона отражает сложнейшие компромиссы и иные формы взаимодействия между политическими элитами, пережившими падение режима бывшего Президента Туниса Бен Али, и другими лицами (нередко жертвами репрессий), но также и судьями, некоторые из которых служили авторитарному государству в качестве инструментов правосудия, и юристами (дискредитированная профессия при Бен Али), многие из которых получили выгоду от поддержки восстания 2010–2011 годов, тем самым получив профессиональный статус^[9].

В Органический закон Тунисской Республики № 28-34 от 28 апреля 2016 года была включена специальная глава, содержащая переходные положения.

Так, предусмотрено, что после окончательного формирования Совета государство предоставляет в его распоряжение необходимые людские ресурсы и финансирование до выделения специального бюджета и определения особого статуса его сотрудников.

Независимая высшая инстанция по вопросам проведения выборов передает окончательный список кандидатов, а также избранных в каждый Совет магистратуры членов Председателю временного органа по надзору за судебной системой в течение сорока восьми часов после истечения сроков апелляционного обжалования или после вынесения окончательного постановления по результатам рассмотрения апелляционной жалобы.

Председатель, срок полномочий которого подходит к концу, созывает первое заседание Совета.

Первое заседание Совета созывается Председателем временного органа по надзору за судебной системой не позднее чем в течение одного месяца со дня получения окончательных результатов выборов.

Временный орган по надзору за судебной системой, Высший совет Административного суда и Высший совет Счетной палаты продолжают выполнять свои обязанности до окончательного формирования Высшего совета магистратуры в составе его четырех органов и начала его функционирования.

До тех пор, пока не будут созданы административные суды первой инстанции, апелляционные административные суды и Высший административный суд, состав Совета административной магистратуры будет включать магистратов, назначенных по должности:

- Первого председателя Административного суда;

- Председателя Кассационной палаты или Консультативной палаты с наибольшим стажем работы в данной должности;

- Председателя Апелляционной палаты с наибольшим стажем работы в данной должности;

- Председателя Палаты первой инстанции с наибольшим стажем работы в данной должности.

До создания Счетной палаты Совет финансовой магистратуры будет включать магистратов, назначенных по должности:

- Первого председателя Счетной палаты;

- Генерального комиссара Правительства;

- заместителя Председателя Счетной палаты;

- Председателя палаты с наибольшим стажем работы в ранге советника.

До создания системы административного правосудия в соответствии с положениями статьи 116 Конституции Туниса, действующие палаты первой инстанции административного суда рассматривают апелляционные жалобы, которые подаются в административный суд первой инстанции Туниса. Действующие апелляционные палаты административного суда рассматривают указанные в настоящем Законе апелляционные жалобы, которые подаются в Апелляционный административный суд Туниса. Вместе с тем действующее пленарное заседание административного суда рассматривает апелляционные жалобы, которые подаются в Высший административный суд в соответствии с настоящим Законом. Первый председатель административного суда осуществляет полномочия Председателя Высшего административного суда, предусмотренные настоящим Законом.

Такие апелляционные жалобы рассматриваются в соответствии с положениями, процедурами и сроками, установленными в настоящем Законе.

Действующий состав Счетной палаты исполняет определенные настоящим Законом полномочия, которые переданы Счетной палате, предусмотренной Конституцией от 27 января 2014 года, до реорганизации финансовой магистратуры и пересмотра статуса ее магистратов в соответствии с положениями статьи 117 Конституции.

Особо регламентировано, что если настоящим Законом не предусмотрено иное, продолжают применяться положения ряда утративших силу нормативных правовых актов: Закона Тунисской Республики № 67-29 от 14 июля 1967 года «Об организации судебной системы, о Высшем совете магистратуры и статусе магистратуры», Декрета-Закона Тунисской Республики № 70-6 от 26 сентября 1970 года «О статусе членов Счетной палаты»^[10], а также Органического закона Тунисской Республики № 72-67 от 01.08.1972 года «О функционировании Административного суда и о статусе его членов»^[11].

Все дела магистратов, переданные временному органу по надзору за правосудием, Высшему совету административного суда и Высшему совету Счетной палаты, препровождаются в Высший совет магистратуры.

Были определены также некоторые особенности временного замещения вакансий Председателя и заместителя Председателя в Высшем совете магистратуры или в одном из Советов магистратуры.

Высший совет магистратуры Туниса вышел на свои расчетные «мощности», наладилась стабильная работа. Но очередной кризис не заставил себя долго ждать. Он был вызван спорами о компетенции между Президентом Республики Тунис и Высшим советом магистратуры.

Изменения (перемещения) в корпусе магистратов были осуществлены в 2019 году на основании регламентного решения пленарного заседания Высшего совета магистратуры от 15 января 2019 года № 1. Это решение касалось возложения судебных функций, условий предоставления доступа к ним и соответствующих надбавок и льгот.

Президент Республики, в соответствии с Конституцией Туниса (статья 106) имеющий полномочия назначать магистратов с согласия или по исключительной рекомендации Высшего совета магистратуры, отказался подписать документ, принятый пленарным заседанием Высшего совета магистратуры, сочтя, что тот вышел за рамки компетенции по ряду позиций.

Высший совет магистратуры выступил против этого, указав следующее: «Мы отказываемся ссылаться на указы старого режима от 21 сентября 1973 года. Кроме того, независимость судебных органов дает нам право увеличивать наше вознаграждение, чтобы защитить нас от коррупции. Мы автономны, у нас есть общие регулирующие полномочия». Как результат, изменения (перемещения) в корпусе магистратов блокируются Главой государства.

27 декабря 2019 года Высший совет магистратуры Туниса выступил публично с осуждением подписания Президентом Туниса Указа о ежегодном перемещении магистратов на основании Постановления Правительства, а не регламентного решения Высшего совета магистратуры Туниса от 15 января 2019 года. «Исполнительная власть нарушила прерогативы Высшего совета магистратуры», – было, в числе прочего, сказано в заявлении Высшего совета магистратуры^[12].

В настоящее время кризис несколько утих в связи с пандемией COVID-19.

Таким образом, можно прийти к выводу о том, что эволюция правового статуса органов судейского сообщества Туниса напрямую связана с изменениями в политической системе этой страны, проходит весьма непросто и в настоящее время далека от завершения.