К вопросу излишней численности и низкой эффективности «чиновников»

Бражников Павел Петрович ORCID: 0000-0001-6321-6464 Ведущий аналитик, АНО "Научная академия исследований социальных и психологических систем" 125319, Россия, Москва область, г. Москва, ул. Красноармейская, 28, кв. 60 Brazhnikov Pavel Petrovich Senior analyst, Autonomous Non-Commercial Organization "Scientific Research Academy of Social and Psychological Systems" 125319, Russia, Moscow region, Moscow, Krasnoarmeyskaya str., 28, sq. 60 br@zhnikov.com Другие публикации этого автора

Введение

Оценка современной государственной системы управления Российской Федерации, выражаемая в утверждении, что «чиновников» относительно РСФСР больше, а их эффективность ниже, достаточно распространена, что имеет объективные причины. Также достаточно широко распространено негативное отношение к самим «чиновникам». Эти две мысли и будут немного подробнее рассмотрены далее.

Для рассмотрения уточним, что мы будем подразумевать под термином «чиновник». Данное понятие достаточно широко может трактоваться, включая различные значения как имя нарицательное ^[1], однако мы в данной статье будем подразумевать наиболее официальное определение, как государственных служащих. При этом, часть людей, допускающих подобное утверждение, может подразумевать иные определения, но их мы в данной статье будем считать формально неточными, так как термин «классный чин» применим и в наше время, что делает слово «чиновник» вполне официальным.

Признаем далее, что утверждение об увеличении численности «чиновников» верное, их количество действительно выросло с начала 1990-х годов более чем в два раза ^[2]. Также признаем относительно низкую эффективность государственного управления ^[3] и, как следствие, низкое оценочное восприятие работы «чиновников» населением ^[4].

При этом, зачастую низкую эффективность работы государственного аппарата связывают с высокой коррупцией ^[5-6], что в данной статье также будет рассматриваться как истинное утверждение. Рассмотрим теперь некоторые значимые причины данных явлений.

Количество

Для начала следует уточнить, что относительная численность сотрудников государственных организаций находится в России в целом на уровне «развитых стран» ^[7], таким образом, до распада СССР относительное количество государственных служащих было в целом ниже многих стран с развитой экономикой. И то, что ранее государственные структуры обходились меньшим составом, чем в наше время, имеет достаточно объективные причины.

Вследствие распада советской системы государственного управления и последовавшей за ней приватизацией в несколько раз снизилась доля государственной собственности в производстве ^[8], что, конечно, сократило потребности в планировании со стороны государственных служащих, так как сократилось количество подконтрольных им организаций.

Однако, остались функции государства по контролю законности деятельности организаций, а также регулированию рынка в целях поддержания баланса интересов граждан и организаций. При этом, как следствие снижения доли государства, на рынке существенно увеличилось количество отдельных предприятий. В таких новых условиях мониторинг деятельности юридических лиц, а также получение от них какой-либо важной информации, требующейся для оценки общей картины рынка требует существенно больших трудозатрат на взаимодействие с ними: оптимизация законодательства, регулирующего деятельность в более широком диапазоне направлений и предоставление компаниями информации, составление запросов на получение непериодической информации, сбор и обработка поступающей информации, работа с обращениями от участников рынка и граждан, с ними взаимодействующих, и т.д. При этом существенная часть данной работы не сильно подвержена оптимизации за счёт цифровых технологий, так как смена формата с бумажного на цифровой ограничено влияет на такие виды деятельности как, например, написание, согласование и отслеживание документации, а также свод информации из входящей корреспонденции, далеко не всегда имеющей электронный формат. При этом, с повышением независимой от государства доли производства и прочих сфер, ответственность государства возрастает, так как его деятельность оценивается возросшим количеством участников рынка. В этой связи невозможно снизить количество различной формальной документации, регулирующей и отражающей все действия государственных служащих.

К тому же, по мере развития цифровизации растет и количество данных, требующих анализа в рамках государственного управления, что также снижает эффект от цифровых технологий на возможности оптимизации кадров.

Второй важный фактор, влияющий на количество «чиновников», это рост автономности региональных органов власти ^[9-11], в результате которого взамен единого центра создаются практически автономные местные органы власти с полным функционалом. Соответственно, растет как число структурных единиц государственных учреждений, так и объем работы, сопутствующей межведомственному взаимодействию, аналогично рассмотренному выше случаю роста участников рынка.

Помимо данных двух непосредственных факторов роста численности госслужащих важно упомянуть ещё один, являющийся к указанным факторам вторичным – рост численности сотрудников регулирующих государственных организаций приводит к необходимости увеличения персонала в структурах, контролирующих деятельность государственных служащих.

Таким образом, существует как минимум три указанных фактора, приведших к потребности существенного роста численности «чиновников», не являющейся следствием коррупционных причин или снижения эффективности работы сотрудников. При этом значимость трёх приведенных нами причин предполагается существенно выше прочих.

Эффективность

Отметим, что в связи с факторами, описанными в предыдущем разделе, непосредственное влияния государства на процессы в стране существенно снизилось, что, в свою очередь, снижает отдачу от действий государственных органов власти. Однако, следует рассмотреть не только глобальные условия, в которых работают «чиновники», но и их непосредственные условия труда.

Несмотря на широкое распространение информации о сверхвысоких зарплатах многих топовых руководителей государственных структур и компаний с крупным государственным участием, рядовые госслужащие, например, занимающие должности вплоть до заместителя директора департамента в федеральных министерствах, получают зарплаты ниже среднего уровня оплаты труда аналогичных позиций в коммерческом секторе ^[12]. Как возможное следствие можно указать на соотношение численности руководителей и подчиненных на госслужбе. Так, на одного руководителя приходится 1,5 исполнителя при нормальном соотношении от 2,5 исполнителя. У такого повышения численности могут быть различные причины: как высокая коррупция, приводящая к найму аффилированных лиц на значимые должности, так и попытка повысить зарплату работникам за счёт формального повышения в должности. В первом случае для лиц, лишь формально занимающих должности руководителей, потребуются дополнительные работники для выполнения задач организации, во втором случае снижается вероятность того, что самые низшие вакансии будут конкурентны на рынке труда. Статистика же указывает на существенную недоукомплектованность большей части государственных учреждений ^[13]. Наблюдаются относительно низкая квалификация и высокая «текучка» сотрудников государственного аппарата ^[14-15]. При этом у тех сотрудников, кто задерживается на низших и средних должностях имеются эффективность и мотивация к работе выше среднего, так как финансовое вознаграждение для них является не основным стимулом ^[16]. Проведенные опросы также показывают невысокую важность для госслужащих таких ценностей как «Творческий подход к работе» (35%) и «Участие в управлении» (17%). Последний показатель выше у служащих, занимающих руководящие должности, в то время как в группах должностей категории «специалисты» этот показатель заметно ниже – лишь 10% ^[17], что также говорит о низкой относительно рынка туда возможной мотивации к работе в государственных органах управления. Также видно низкое соответствие ожидаемым для коррупционеров предпочтениям, особенно с учётом того, что возможностей непосредственного влияния на объекты регулирования или контроля у большинства сотрудников отсутствуют.

Таким образом наблюдаются низкие возможности найма в государственные структуры высококвалифицированных профессионалов вследствие менее привлекательных относительно рынка туда условий. Последнее не может не сказаться на средней эффективности работы отдельных «чиновников», даже в случае высокой нематериальной мотивации многих из них. Или, другими словами, на рядовых государственных должностях длительное время работают в основном опытные и мотивированные люди, но имеющие низкие возможности повышения эффективности работы как личные, в силу изначально не высокой квалификации, так и в целом, за счёт снижения отдачи от действий государственных структур в рыночных условиях.

Коррупция

Низкие возможности для коррупции и повышения эффективности на большинстве государственных должностей нисколько не снижает значительно более высокой вероятности коррупции на тех относительно немногих должностях, на которых имеется возможность влияния на объекты регулирования или контроля, а также на руководящих должностях уровня, например, директоров департамента федерального министерства и выше. При этом у последних также существенно более высокие зарплаты, как относительно рынка труда, так и относительно более младших должностей ^[12]. А учитывая, что оценки текущего уровня коррупции, например, приведённые ранее, достаточно высоки, можно утверждать, что часть сотрудников из указанных групп госслужащих свои возможности для коррупции реализуют. Однако, следует ещё раз напомнить, что среди «чиновников» доля тех, кто имеют подобные возможности, относительно низка, так как деятельность сотрудников принимающих решения необходимо обеспечивается несколькими сотрудниками, не влияющими не принимаемые решения.

В двух прежних разделах, рассматривающих характеристики высокой численности и низкой эффективности, указывалось, что от личных свойств и желаний отдельных государственных служащих данные явления не зависят. При рассмотрении вопроса высокой коррупции, при дальнейшем рассмотрении, мы также будем стремиться показать объективность её причин, однако мы, конечно, не отрицаем высокой роли выбора каждого отдельного «чиновника», участвующего в коррупционных действиях. Следовательно, говоря о причинах, мы будем подразумевать не причины высокой коррупции, но лишь её относительно широких возможностей. Рассмотрим теперь, какие могут быть значимые объективные причины для такой характеристики государственного аппарата, как высокая коррупция.

Определение термина «коррупция» в настоящее время не однозначно ^[18], и хотя терминология в дальнейшем обсуждении не является существенно важной, для удобства уточним, что в настоящей статье мы будем под коррупцией подразумевать неисполнение своих обязанностей, непосредственное или через умышленное растягивание во времени, а также препятствование исполнению своих законных прав и обязанностей другими, не только госслужащими, с целью личной выгоды, финансовой или иной, и, конечно, прямые хищения, со стороны сотрудников государственных, бюджетных организаций и организаций с существенным государственным участием. Такое определение является частично излишне широким, однако причины коррупции в таком широком определении, будут действовать и на частные её проявления, так как мы предполагаем, что наши рассуждения не будут иметь исключений в возможном диапазоне действий, обозначенных нами как коррупция.

Имеющиеся теории не имеют однозначного объяснения причин коррупции ^[19], что ожидаемо при наличии неопределенности в термине, однако мы постараемся описать наиболее существенные, с нашей точки зрения, причины, как и в предыдущих двух разделах.

Для дальнейшего рассуждения нам потребуется теория институтов управления общими ресурсами, получившая наибольшее распространение благодаря нобелевскому лауреату Элеонор Остром ^[20]. В своей основной работе она приводит примеры общих природных ресурсов, таких как вода для орошения, лес, места для ловли рыбы, и описывает, примеры регулирования их использования для максимизации суммарной выгоды пользователей. Также в этой статье она описывает основные проблемы общих ресурсов, которые можно сформулировать как наличие высоких рисков избыточного потребления отдельными участниками, снижающего возможности потребления другими участниками и ограничивающего воспроизведение ресурсов, а также рисков уклонения участников от необходимого вклада в воспроизведение ресурсов.

Хотя изначально в теории управления коллективной собственностью рассматривались природные физические ресурсы, в дальнейшем появились примеры её достаточно обоснованного применения к таким объектам как, например, университет ^[21] или финансовая устойчивость местных органов власти ^[22]. Также существуют обоснования того, что и такие объекты, как знания и информация являются стратегическими ресурсами общества ^[23], а значит обсуждаемая теория может быть применима и к ним. Приведенные примеры показывают, что нет теоретических ограничений для применения теории институтов управления общими ресурсами к целому государству как единому общественному ресурсу, что мы и используем в настоящей статье. На этом основании государство и его возможности по исполнению своих функций мы будем обсуждать в данной статье как пример общих ресурсов.

В целом функции государства, рассматриваемые в различных работах ^[24-27], с нашей точки зрения можно обобщить следующим образом – обеспечение безопасности граждан и организаций: физической безопасности, безопасности собственности, как личной, так и доступной им общественной собственности, а также обеспечение безопасности прочих прав, как личных, так и коллективных, суммарный объем которых зависит от возможностей государства. Соответственно, само государство – это коллективные институты обеспечения такой безопасности. Данные нами определения снова можно считать избыточно широкими, однако если дальнейшее рассуждение не будет касаться лишь части явлений в него входящих, то данные нами определения позволят рассмотреть вопрос в масштабе, исключающем необходимость во многих дальнейших уточнениях.

Итак, мы определили в рамках нашего рассуждения, что государство и, следовательно, обеспечиваемая им безопасность являются общественным ресурсом. Дальше необходимо рассмотреть, как может распределяться его общественное использование вообще и в Российской Федерации. При этом, для рационального использования ресурса требуется максимум информации о факторах, от которых он зависит. Но чем сложнее ресурс, тем меньше вероятность получения о нём существенной информации. Следовательно, говоря о государстве, можно предположить, что большинство его институтов работает в условиях существенного недостатка информации.

Любая деятельность, требующая принятия решения в ситуациях не полной информации, имеет два возможных основных риска ошибки: ошибки первого и второго рода. Их можно описать следующим образом: ошибка первого рода — ситуация, когда нужное событие не замечено, тогда как ошибка второго рода — ситуация, когда произошла ошибочная реакция на должное событие. Примеров таких рисков в литературе достаточно ^[28-31], включая даже пример из криминалистики ^[32].

Соответственно, при принятии решений нужно выбирать либо между максимальным устранением одного из этих двух типов рисков, либо между каким-либо промежуточным вариантом. Для лучшего понимания можно привести следующую аналогию, в случае поиска преступников можно либо стремиться устранить ошибку первого рода, то есть риск отпустить виновного, но тогда повысятся риски наказать невиновного, либо стремиться устранить ошибку второго рода, то есть риск наказать невиновного, однако тогда растет риск отпустить виновного. Такую же аналогию можно привести для вознаграждения, где в случае стремления награждать только заслуживших, увеличиться количество не получивших заслуженную награду, а в случае стремления награждения всех заслуживших, увеличиться количество получивших награду незаслуженно. При выборе баланса между этими двумя крайностями в ситуации недостатка информации нужно также выбирать величину наказания или вознаграждения, например, снижая их в случае повышения риска привлечения непричастных и увеличивая при ужесточении контроля.

Можно предположить, что снижение вероятности наказания невиновных и повышение вероятности вознаграждения заслуживших, имеет приоритетом отдельные группы, на которые направлен данный контроль. Аналогично, интересы большинства страдают за счёт отсутствия наказания повышенной доли виновных и распыления общих ресурсов на награждение большего количества незаслуживших. В таких случаях можно немного снизить негативный эффект для большинства существенно повысив наказание и установив минимальные награды для соответствующих групп. Верны обратные рассуждения. Также, например, увеличение ценности каждой отдельной жизни в ущерб общей безопасности может привести к ограничениям действий военных, пожарных, спасателей, вирусологов, что снизит потери среди них, но повысит риски смертей остального населения.

Таким образом, всегда существует противоречие между интересами отдельных групп людей и интересами большинства при распределении общих ресурсов, включая обеспечиваемую государством безопасность. В тоже время, при направленности института распределения на отдельные группы их ресурсы будут значительно расти относительно большинства.

Можно также утверждать, что чем скуднее источник ресурсов, тем выше потребность кооперации для его поддержания, и наоборот, чем он богаче, тем выгоднее индивидуалистическое проведение потребителей ^[33].

Остром в своей книге приводит факторы достижения в целом эффективной и стабильной системы потребления относительно скудных общих ресурсов с достаточно справедливым их распределением и необходимым их воспроизведением. Можно привести основные факторы, влияющие на заинтересованность участников в поддержании близкой к оптимальной общественной системы потребления, которые можно кратко описать как: примерно равная зависимость от правил распределения, высокая заинтересованность в долгосрочном потреблении, низкие затраты на поддержание правил, небольшая и стабильная группа, высокие возможности взаимного мониторинга. В случае аналогии с государством, такая ситуация ближе к приоритету интересов большинства, нежели отдельных участников. При этом, следует отметить, что Остром критикует идею о необходимости государственного контроля за общественными ресурсами, но она рассматривает ограниченные примеры, для которых государство является фоновым фактором, а не общественным ресурсом.

В СССР была относительно высокая доля общественного присвоения и общественного вклада в поддержание общей системы ^[34], что повышало мотивацию граждан к соблюдению правил и взаимному мониторингу нарушений, для повышения общих ресурсов. Отметим, также, что несмотря на широкую критику большого количества «доносов» в СССР, это эффективная и широко распространенная практика мониторинга исполнения правил пользования общественными ресурсами, как описанная Остром, так и активно применяемая в США ^[35].

В настоящее время, как уже отмечалось, в Российской Федерации имеется тенденция к приоритету частного над общим, что проявляется в повышенных стимулах к избыточной эксплуатации общих ресурсов во всех формах, включая форму коррупции. К тому же региональные чиновники при определении направлений расходования средств бюджетов стремятся к краткосрочным выгодам в ущерб долгосрочной и общей пользе ^[36], как и прочие участники рынка, стремящиеся к личной выгоде без анализа ущерба для общей экономики ^[37].

Таким образом, рост стимулов к коррупции для тех относительно немногих государственных служащих, у кого для этого имеются возможности, имеет те же причины, что и рост числа госслужащих. Таковой причиной является приоритет частной выгоды над общественной. Но также, с большой вероятностью, совпадают некоторые причины данного роста стимулов к коррупции и причины снижения средней эффективности работы государственных служащих.

Дальнейшее развитие

Смещение приоритета в нашей государственной системе с общественной выгоды на частную произошел одновременно с включением страны в общую экономическую систему со странами Европы, США и другими. Следовательно, Российская Федерация вошла в число стран, пользующихся такими общественными ресурсами, как, например, системой безопасности для преимущественно частных интересов. При этом ожидаемо, что за пользование чужими ресурсами требуется соответствующая оплата, аналогом которой стал значительный вывоз из страны капитала и технологий ^[38-40]. Некоторые исследователи институциональной коррупции предполагают, что в 1990-е годы, в период перехода к новой экономической системе, коррупция выступала в качестве средства внедрения элементов рыночных отношений в плановое хозяйство ^[41].

При этом в настоящее время экономические связи с западными экономиками снижаются и, соответственно, проявляется необходимость либо присоединяться к системам распределения ресурсов иных стран, не связанных с основными «западными», либо снова строить собственные институты распределения такого общественного ресурса, как обеспечиваемая государством безопасность. При этом вряд ли можно утверждать, что в настоящее время имеются другие международные государственные системы, имеющие универсальный характер, помимо западной. Для универсальности государственные системы должны позиционироваться как направленные на интересы отдельных групп или общие интересы вне зависимости от государственной принадлежности. Текущие же чаще всего заявляют приоритет интересов государства, что снижает их возможности расширения на международный уровень и допускает только более ограниченное сотрудничество.

Таким образом, велика вероятность возврата к институтам государства, направленных на общественную собственность, так как такая система наиболее привычна гражданам, несмотря на значительный период доминирования западной капиталистической направленности. При этом, она также носит достаточно универсальный характер, что увеличивает вероятность кооперации с другими странами. Если такое произойдет, можно ожидать снижения рассматриваемых в настоящей статье проблем государственного аппарата.

Заключение

В настоящей статье мы попытались показать объективные причины роста числа и снижения эффективности государственных служащих, которые не связанны с личностными характеристиками самих «чиновников» и являются естественным следствием изменившихся условий, а потому не являются основаниями для негативной оценки самих работников. Под изменением условий в первую очередь подразумевается существенное смещение приоритета государственной системы с общественной собственности на частную. По этой причине инициативы по сокращению численности государственного аппарата (распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 года №3731-р, постановление Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2015 года №1353) ^[42], предлагаемые преимущественно ведомствами под руководством А. Г. Силуанова и А. Л. Кудрина, могут привести к негативными последствиям. Негативные же субъективные оценки самих «чиновников» можно с большей вероятностью ожидать от людей, либо не работавших на государственной службе, либо работавших на ведущих должностях. При этом существенная часть тех, кто критикует работников государственного аппарата, одновременно поддерживает приоритет частных выгод при распределении ресурсов, который является причиной рассматриваемых негативных явлений государственной системы. Последнее является дополнительным показателем низкой обоснованности критики государственных служащих. Нами также были описаны возможные объективные причины роста коррупции, среди которых наибольшее влияние имеет изменение приоритетов государственных институтов, хотя, конечно, нельзя утверждать отсутствия личного выбора конкретных работников, однако доля «чиновников», имеющих возможности для коррупционных действий, не велика, а потому обобщение её на всех «чиновников» также не может быть верным.