Аккредитационный мониторинг как инструмент оценки соответствия образовательных программ высшего образования аккредитационным показателям

Дружинин Андрей Владимирович ORCID: 0000-0002-1033-2012 к. теол., старший преподаватель, кафедра Общей и русской церковной истории и канонического права, Образовательное частное учреждение высшего образования "Православный Свято-Тихоновский гуманитарный университет" 127051, Россия, город Москва, г. Москва, ул. Лихов Переулок, 6 строение 1 Druzhinin Andrei Candidate of Science, Senior Lecturer, Department of General and Russian Church History and Canon Law, St. Tikhon's Orthodox University 127051, Russia, Moscow, Moscow, Likhov Lane, 6 building 1 andr.pstbi@gmail.com Другие публикации этого автора

Введение.

Государственная аккредитация образовательной деятельности в постсоветский период развития профессионального образования заняла место одного из основных механизмов оценки качества реализации образовательных программ с позиции государства. В то же время, подтверждение качества предоставляемых образовательных услуг в рамках аккредитационных экспертиз стало одним из драйверов развития конкретного образовательного направления в образовательных организациях высшего образования (ОО ВО). Наличием государственной аккредитации во многом обуславливается привлекательность направления с точки зрения абитуриентов. С одной стороны, поступающих привлекает право обучающихся по аккредитованным программам на отсрочку от военной службы [Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (с изменениями и дополнениями). Статья 24, пункт 2.], с другой - наличие мест, финансируемых за счет средств федерального бюджета в силу возможности участия ОО ВО в конкурсе на распределение бюджетных мест [Постановление Правительства РФ от 15 октября 2021 г. N 1750 «Об утверждении Правил установления организациям, осуществляющим образовательную деятельность, контрольных цифр приема по профессиям, специальностям и направлениям подготовки и (или) укрупненным группам профессий, специальностей и направлений подготовки для обучения по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования, а также по группам научных специальностей и (или) научным специальностям для обучения по программам подготовки научных и научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре) за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»], а также право выдавать документ об образовании и о квалификации установленного государством образца [Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями)].

Однако, сама процедура прохождения периодических аккредитационных экспертиз представляла издержки как для финансово-хозяйственной составляющей ОО ВО в целом, так и в силу увеличения непрофильной нагрузки на профессорско-преподавательский состав, его среднее административное звено. Зачастую, именно на них ложилась нагрузка по коррекции накопившихся недостатков в учебно-методическом и кадровом обеспечении образовательных программ.

Как и любая правовая реальность, процедура и принципы признания государством качества образования в рамках процедур государственной аккредитации. Последние изменения ввели новые понятия и принципы в процедуру государственной аккредитации образовательной деятельности. Впервые вводится такое понятие как аккредитационный мониторинг, кардинальной меняющий как предмет государственной аккредитации, так и ее принципы. Целью статьи является оценка того, насколько новые реалии могут отразиться на сокращении издержек ОО ВО, для чего анализируются положения совокупности нормативно-правовых актов, определяющих новую парадигму государственной аккредитации в условиях аккредитационного мониторинга.

Анализ научной разработанности темы.

Смежность способов государственной регламентации образовательной деятельности в законодательстве РФ приводит к тому, что вопросы нормативно-правового регулирования государственной аккредитации затрагиваются в работах, имеющих основным предметом исследования не только контроль качества образования, но и государственный контроль (надзор) в целом. Так, среди них можно выделить те, которые исследуют государственную регламентация образовательной деятельности ^{[1, 19]}, контрольно-надзорные функции государственных органов в сфере образования ^{[8, 10, 13, 14, 15, 17]}, механизмов правоприменения в оценке качества образования и эффективности образовательных организаций ^{[4, 5, 6, 7, 12, 18, 20]}. Ряд исследований затрагивает предмет в контексте реализации принципа «Регуляторной гильотины» в правотворчестве РФ ^{[9, 11, 16]}. Однако, на текущий момент все еще немного исследований, посвященных государственной аккредитации образовательной деятельности в новых реалиях, что обуславливает актуальность и научную новизну статьи.

Во многом, это связано с тем, что вступившие в силу изменения, хотя и имели длительный период разработки и общественного обсуждения и только сейчас можно начинать говорить об их правовом эффекте. В одной из основных и регулярно обновляемых монографий под редакцией Г. Т. Алимова ^[8], рассматривается система государственной регламентации образования, включающие устаревшие функции: федеральный государственный контроль качества, лицензионный контроль. Однако, описаны первые результаты процесса «регуляторной гильотины» в образовательном праве. Рассматриваются дискуссии на различных общественных площадках о дальнейших преобразованиях системы контроля, подготовившие почву для введения аккредитационного мониторинга.

Во многом, прочие отечественные исследования также исследуют правовую реальность, сложившуюся до вступления в силу новых нормативно-правовых актов. При этом, несмотря на четкое разделение в российском законодательстве контрольно-надзорной деятельности в сфере образования как государственной функции и государственной аккредитации как государственной услуги, в этих исследованиях отмечается, что фактическая практика правоприменения позволяет понимать аккредитацию в качестве ещё одного контрольного мероприятия. В связи с этим, например, Р. Р. Альхамов ^[9] говорит об исторической обусловленности введения процедуры государственной аккредитации в рамках постсоветских реалий форсированного перехода на рыночную экономику и необходимости её актуализации. При этом в рамках аналогичных процедур в зарубежном праве исследователями отмечается роль государства именно как одного из удостоверителя качества, а не контрольно-надзорного органа ^{[1, 2, 4]}.

Таким образом, научная новизна исследования состоит в рассмотрении как нового для исследований явления - аккредитационного мониторинга – так и его роли в новой модели государственной аккредитации.

Основная часть.

В соответствии с тезисами государственной программы РФ "Развитие образования" Правительством РФ утверждается, что на данный момент «сложилась целостная система процедур и механизмов оценки качества образования, реализуемых на федеральном и региональном уровнях, включающая процедуры государственной регламентации образовательной деятельности» [Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2017 г. N 1642 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие образования".]. При этом, согласно статье 90 №273-ФЗ «Об образовании в РФ»: «2. Государственная регламентация образовательной деятельности включает в себя:

1) лицензирование образовательной деятельности;

2) государственную аккредитацию образовательной деятельности;

3) государственный контроль (надзор) в сфере образования».

Именно процедуре государственной аккредитации в течение 2020 г. было посвящено пристальное внимание профильных федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ). К весне 2021 г. наконец были опубликованы проекты о внесении изменений в №273-ФЗ «Об образовании в РФ». Так, Федеральный закон от 11 июня 2021 г. N 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации"». Несмотря на смещение акцента в сторону государственного контроля (надзора), федеральным законом № 170-ФЗ также вносятся кардинальные изменения в статьи 92 и 97 №273-ФЗ «Об образовании в РФ», где впервые вводится в правовое поле понятие «Аккредитационный мониторинг».

Важность мониторинга как инструмента оценки соответствия аккредитационным показателям определяется теми глобальными изменениями, которые произошли в системе государственной аккредитации в 2021 и 2022 гг. Все принятые изменения вступают в силу с 1 марта 2022 г. [Постановление Правительства РФ от 14 января 2022 г. N 3 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательной деятельности и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельного положения акта Правительства Российской Федерации»].

Собственного определения данное понятие не имеет и упоминается в контексте мониторинга системы образования федеральным органом исполнительной власти следующим образом: "в рамках мониторинга в системе образования осуществляется аккредитационный мониторинг, предметом которого является систематическое стандартизированное наблюдение за выполнением организациями, осуществляющими образовательную деятельность, аккредитационных показателей" [пункт 3, статьи 97 от 29.12.2012 г. №273-ФЗ «Об образовании РФ» ].

На основании анализа нормативно-правовых актов можно охарактеризовать основные тезисы новелл, важные для образовательных организаций высшего образования.

Во-первых, изменился предмет государственной аккредитации. Если ранее это была экспертиза основных образовательных программ на соответствие требованиям федеральных государственных образовательных стандартов в части а) их содержания, б) качества подготовки обучающихся, то теперь аккредитационная экспертиза рассматривает соответствие качества подготовки критериям, утвержденным в перечне аккредитационных показателей. Все, что касается содержания образовательной программы и его соответствия требованиям федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования к их содержанию, структуре и результатам обучения отныне является предметом федерального государственного контроля (надзора).

Во-вторых, произошла отвязка процедуры государственной аккредитации от федеральных государственных образовательных стандартов. Это не значит, что требования федеральных государственных образовательных стандартов становятся, просто теперь это проверяется только в рамках федерального государственного контроля (надзора), по итогам которого основную образовательную программу также могут лишить аккредитации за несоответствие федеральным государственным образовательным стандартам.

В-третьих, государственная аккредитация для основных образовательных программ, имеющих такую на момент 1 марта 2022 г., становится бессрочной. Таким образом, проходить аккредитационную экспертизу основных образовательных программ необходимо лишь в двух случаях: при аккредитации новых программ либо в случае лишения гос. аккредитации.

В свою очередь, разделение целей аккредитационного мониторинга и утверждение разного количества аккредитационных показателей для каждой из них позволяет говорить об уточнении понятий государственная функция и государственная услуга в рамках государственной регламентации образовательной деятельности. Так, аккредитационный мониторинг для целей федерального государственного контроля (надзора) и в качестве элемента ежегодного мониторинга системы образования [Аккредитационные показатели по образовательным программам высшего образования, утверждены приказом Министерства науки и высшего образования Российской Федерации от 25 ноября 2021 г. N 1094] отделяет те критерии, которые не характерны для процедуры государственной аккредитации в качестве государственной услуги подтверждения качества образования.

Исследованные нормативно-правовые акты показывают, что аккредитованные ОО ВО получают ряд преимуществ. Вместо распространенной в образовательных организациях высшего образования практики - мобилизации ресурсов один раз в 6 лет - вводится новая процедура, которая способствует непрерывному поддержанию и улучшению качества образования - аккредитационный мониторинг по программам высшего и среднего профессионального образования [см.: Федеральный закон от 11 июня 2021 г. N 170-ФЗ. Приказ Министерства науки и высшего образования Российской Федерации от 25 ноября 2021 г. N 1094]. Очевидно, что для тех образовательных организаций высшего образования, где внедрена и функционирует постоянная система менеджмента качества меняется не многое – появляется лишь необходимость подтянуть те моменты, которые «провисают» согласно критериям мониторинга. В ином случае, тех образовательная организация высшего образования должна перестроить свою систему оценки качества образования, научиться жить в новых условиях, либо лишиться гос. аккредитации.

Непрерывность и системность подхода к менеджменту качества в новых условиях обуславливаются тем фактом, что для аккредитационного мониторинга практически не будет введено новых процедур, требующих взаимодействия администрации с контролирующим органом. Большая часть информации и сведений для процедуры аккредитационного мониторинга будет учитываться в рамках уже имеющихся решений.

Среди них: официальный сайт организации в сети «Интернет», информация, получаемая в результате межведомственного взаимодействия органов государственной власти, статистические отчёты организаций осуществляющих образовательную деятельность, сведения из федеральных информационных систем, результаты мониторингов системы образования РФ ФОИВ в сфере образования.

Большую помощь в стремлении образовательных организаций высшего образования к соблюдению поставленной планки качества оказал выход методических рекомендаций по применению аккредитационных показателей [Письмо Министерства науки и высшего образования РФ от 28 февраля 2022 г. N МН-5/339 "О направлении методических рекомендаций"], хотя не составляющие нормативно-правовой акт, но дающие пояснения по спорным моментам от ФОИВ.

Заключение.

Таким образом, анализ новелл законодательства в части оценки качества образования в рамках государственной аккредитации образовательной деятельности позволяет охарактеризовать правовое воздействие преобразований на образовательную систему в России. Так, можно отметить как совершенствование административно-правовых процедур государственной аккредитации, так и возможные экономические выгоды в результате адекватной правоприменительной практики. Во-первых, аккредитационный мониторинг становится тем условием, которое позволяет на практике осуществить переход административных процедур в сфере образования от всеобъемлющего надзора к риск-ориентированному подходу, что в свою очередь смещает акцент с документарных проверок ОО ВО на профилактику и поддержание качества реализации образовательных программ. Это в свою очередь позволяет новой модель государственной аккредитации образовательной деятельности более соответствовать определению государственной услуги. Во-вторых, очевидно сокращение бюрократической нагрузки на органы управления ОО ВО и профессорско-преподавательский состав, что позволяет сосредоточиться непосредственно на совершенствовании качества образования. Ежегодный аккредитационный мониторинг в данном случае выступает в качестве стимула к развитию в ОО ВО системы контроля качества и как один из источников для саморефлексии. В-третьих, акцент в аккредитационных показателях мониторинга на внутренней и внешней независимой оценке качества образования позволяет говорить о повышении роли общественного контроля за правоприменительной практикой. При этом, учитывая возможное расширение перечня аккредитационных показателей рекомендуется регулярное отслеживание организациями проектов внесения изменений в критерии мониторинга и участие в их общественном обсуждении.