Влияние политики государства на формирование кадрового состава региональной милиции в 1930-е гг. (на примере милиции Мордовии)

Шишулина Татьяна Петровна кандидат юридических наук доцент, Кафедра документоведения, истории, права и русского языка, Российский государственный профессионально-педагогический университет 620042, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Бакинских Комиссаров, 60, кв. 82 Shishulina Tat'yana Petrovna PhD in Law Associate Professor, Department of Documentation, History, Law and Russian Language, Russian State Vocational Pedagogical University 620042, Russia, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, ul. Bakinsky Komissarov, 60, sq. 82 zvezdochka.76@inbox.ru Другие публикации этого автора

Анализируя деятельность органов внутренних дел, невозможно не согласиться с исследователями, которые отмечают, что именно сотрудники данных структур должны подавать пример высокой культуры и соблюдения норм действующего законодательства, служить эталоном профессионализма. ^{[1, с. 131]} Вопрос укомплектованности кадрового состава органов внутренних дел всегда являлся актуальным и по сей день имеет особое значение ^{[2, с. 53]}. Несмотря на то, в нашей стране существует достаточное количество специальных учебных заведений, где готовят будущих представителей данной профессии, анализ ситуации с обеспеченностью кадрами показывает, что на сегодняшний день она продолжает оставаться сложной в целом по стране.

Проведенный анализ мнения сотрудников органов внутренних дел по наиболее актуальным проблемам профессиональной деятельности, показал неудовлетворенность в части денежного довольствия ^{[3, с. 29]}. Как отмечает в своей работе И.В. Раживина, не способствовало изменению ситуации и улучшение социального обеспечения сотрудников этих структур. ^{[4, с. 96]} В результате сохраняющегося в настоящее время оттока квалифицированных кадров, снизился профессиональный уровень сотрудников территориальных органов внутренних дел. ^{[5, с. 19]} Однако ситуация прежних лет, начиная с момента создания рабоче-крестьянской милиции, была еще сложнее.

Опираясь на данные архивных источников, монографий и иные сведения, попробуем разобраться, какие правовые и исторические факторы оказывали влияние на подготовку сотрудников органов внутренних дел и реорганизацию рабоче-крестьянской милиции в 1930-е гг.

Важным обстоятельством, которое повлияло на организацию и деятельность милиции Мордовии рассматриваемого периода, оказалось становление мордовской национальной государственности, начавшееся в конце 1920-х гг. Это следует из трудов Т.Д. Надькина, Т.П. Шишулиной., исследующих нормативно-правового регулирование и историю становления региональных органов внутренних дел. ^{[6, с. 534]} Именно этот период ознаменован, как «второе рождение» милиции Мордовии. В первую очередь, следует отметить, что образование еще 1928 году Мордовского округа привело к тому, что на смену упраздненным волостным, уездным и губернским управлениям милиции, пришел окружной отдел милиции в городе Саранске. В него вошли 23 отделения, созданные в районах. Не менее важные изменения в структуре мордовского милицейского аппарата стали происходить с образованием Мордовской автономной республики. Однако, такая трансформация (ликвидация, восстановление, создание районов; укрупнение Советов) предполагала бесконечные нововведения в структуре милицейского аппарата, фактически только что сформированного. Во многом это затрудняло организацию деятельности милиции в исследуемый в работе период.

Как пишет С.В. Ивенин, важнейшим фактором, обусловившим изменения в организационно-правовых основах деятельности милиции на территории современной Мордовии в 1930-х гг., стали меры по реорганизации центрального аппарата органов внутренних дел, вызванные общим курсом руководства СССР в русле формирования командно-административной системы. ^{[7, с. 114]}

Наряду со знаменитой политикой «большого скачка», сверхбыстрых темпов индустриализации, серьезные изменения претерпевает политическая система советского общества, что не могло не отразиться и на политической системе Мордовии. Всероссийская коммунистическая партия большенивиков (ВКП (б)) врастала в государственные структуры и интенсивно огосударствлялась. Навязывание одной всеобъемлющей идеологии, строгая иерархия, жесткое администрирование, а также военная дисциплина, укоренившиеся в партии, все это не могло не отражаться на политической системе страны. Очевидны были и признаки тоталитаризма, и утверждение, в связи с этим, командно-административных методов управления государством, и формирование культа личности вождя. Усложняли, и без того непростую ситуацию, массовые репрессии, проводимые в 1930-е гг. Росло недоверие, подозрительность, широкое распространение получило доносительство. А в конце 1930-х гг. ситуация внутри страны стала еще более напряженной, в связи с обострением положения на международной арене и угрозой войны.

По мнению ученых-исследователей, все эти факторы не могли не отразиться на системе правоохранительных органов СССР, в том числе и на милиции в регионах: милицейский аппарат Мордовии с периодичностью подвергался реорганизации, обусловленной ужесточением централизации государственного аппарата в стране, характером и содержанием, принимаемых в этот период, нормативно-правовым актов.^{[8, с. 42]}

Вначале 1930-х гг. проблема кадров в милицейском аппарате Мордовии, как и по всей стране, стояла очень остро. Трудное материальное положение милиции в этот период усугублялось переводом ее на местный бюджет. Это повлекло достаточно большой процент увольнения сотрудников по собственному желанию. Цифры довольно внушительные: число сотрудников, как милиции, так и уголовного розыска сократилось более чем в 2,5 раза по сравнению с предыдущим десятилетием. Примерно такое же положение дел было и в Мордовии, что следует из архивных источников тех лет. ^[9]

Исходя из данных, представленных в обобщающем труде «Коммунистическая партия Советского Союза. Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях и решениях съездов, конференций и Пленумов ЦК (1898-1988)», сокращение численного состава сотрудников усугублялось, принятым на XVI всесоюзной конференции еще в 1929 г., решением, на основании которого в 1930-е годы в милиции проводилась, так называемая, «чистка» сотрудников. ^{[10, с. 227]} Исходя из решения, «чистку» следовало проводить, учитывая, качество их работы. На деле все обернулось следующим образом: основной упор при ее реализации делался именно на классовый подход. Видимо, этим и было обусловлено пристальное внимание к графам «социальное происхождение» и «принадлежность к партийным и общественным организациям» при составлении именного списка работников Мордовского областного объединенного государственного политического управления (ОГПУ), датированного 1 января 1931 г. Классово-чуждые сотрудники, которые преимущественно происходили из «кулаков», подлежали увольнению. Причем такая политика действовала не только на территории отдельных регионов, такие меры поддерживались активно вышестоящим руководством страны. Народный комиссариат внутренних дел (НКВД) РСФСР периодически обращался к общественным, советским партийным органам, и отдельным гражданам с призывом «оказать содействие» при проведении «чисток» в милиции.

Также распространенным явлением в этот период было выдвиженчество. По оценке Р.С. Мулукаева и Н.Н. Карташова, оно осуществлялось на основании указания НКВД 1930 г. о «более смелом и решительном выдвижении» рабочих с производства, колхозников и иных слоев крестьянства в аппарат на руководящие должности, с сохранением для них заработка в том же размере, какой они получали на предприятиях. ^{[11, с. 76]} Согласно плану НКВД на 1930 г., планировалось доведение числа выдвиженцев до 10 % от общего числа работников милиции. Это подтверждается данными Государственного архива Российской Федерации 1931 г., свидетельствующими о том, что уже в тот период большинство милицейского аппарата составляли:

– крестьяне – 50,9%;

– рабочие – 22,3 %;

– служащие – 5,07 %. ^[12]

Однако это никак не отражалось на повышении уровня профессионализма сотрудников милиции: по-прежнему не хватало грамотных специалистов. Поэтому властями предпринимались разные меры, способствующие улучшению качества работы органов правопорядка, в первую очередь, на законодательном уровне. По этой причине, после передачи милиции вначале 1930-х гг. в ведение ОГПУ, были разработаны и приняты некоторые нормы, улучшающие правовое и материальное положение ее работников. 3 февраля 1931 г. было принято постановление Центрального исполнительного комитета (ЦИК) и Совета народных комиссаров (СНК) СССР «О правовом и материальном положении работников милиции и уголовного розыска».^[13] В Мордовии в марте 1931 г. был установлен оклад в размере 140 рублей – для помощника районного управления милиции и уголовного розыска и 125 рублей – для уполномоченных районных управлений милиции. ^{[14, с. 103]}

Советом Народных Комиссаров в этом же году был принят специальный нормативный правовой акт – положение о рабоче-крестьянской милиции. Документ регламентировал условия труда работников органов внутренних дел, в частности, милиции. До этого регулирование условий труда работников милиции осуществлялось общим законодательством о труде. Власти рассчитывали, что принятие подобного рода нормативно-правовых актов будет усиливать авторитет органов внутренних дел и желание служить в них, выполняя, поставленные государством, задачи.

Еще одним документом, на который следует обратить внимание, стал, принятый в июле 1931 г. Главным управлением рабоче-крестьянской милиции РСФСР, новый дисциплинарный Устав рабоче-крестьянской милиции, которым было установлено более структурированное правовое регламентирование вопросов дисциплины работников милиции. В него были включены меры поощрения и меры дисциплинарного взыскания. Этот нормативный правовой акт являлся весьма важным дополнением в перечень документов, регулирующих деятельность сотрудников милиции. Ведь дисциплинарные взыскания были весьма частым явлением и милиции Мордовии 1930-х гг. Например, как следует из архивных источников Министерства внутренних дел РФ, приказом по НКВД Мордовской автономной советской социалистической республики (МАССР) от 28 марта 1938 г. арестовывался на 10 суток сотрудник ведомственной милиции по охране Госбанка г. Саранска, «по неосторожности» которого в банке возник пожар. Основаниями для взысканий были и другие причины: «в связи с утерей оружия», «за бесцельные выстрелы и пьянку», «за обывательскую болтовню, распространение, несоответствующих действительности, фактов, относящихся к работе и внутреннему распорядку НКВД», за «допущенную грубость с выражением нецензурного слова». ^[15]

В 1930-е гг., наряду с арестами, распространенными видами дисциплинарных взысканий были предупреждение, замечание, выговор и строгий выговор. Однако, что касается увольнения, то этот вид дисциплинарного взыскания применялся крайне редко. В частности, об увольнении речь заходила после отбывания наказания сотрудником.

Одновременно с мерами дисциплинарного воздействия, имели место и случаи поощрения работников органов милиции за отличия в профессиональной сфере. За «бдительность, находчивость и преданность» таким сотрудникам объявлялись благодарности, вручались денежная премия и памятные подарки. ^[16]

Важное значение для дальнейшего развития системы профессиональной подготовки работников милиции Мордовии имело Постановление СНК РСФСР от 9 июля 1930 г. «О состоянии рабочей милиции и уголовного розыска», в котором предлагались конкретные меры по развитию сети учебных заведений НКВД. Кроме того, правительство РСФСР предлагало всем краевым и областным исполнительным комитетам Советов открыть в 1930 - 1931 учебном году не менее чем по одной школе младшего начсостава, а также расширить сеть курсов по подготовке или переподготовке рядового состава милиции.

В августе 1931 г. был утвержден еще один документ – Временный устав внутренней службы рабоче-крестьянской милиции, в котором были определены правила поступления на службу и порядок ее прохождения; регламентировались вопросы организации труда: рабочее время, время отдыха, заработная плата; устанавливались социальные гарантии, а также меры дисциплинарной и иной ответственности. Например, в документе содержались меры ответственности сотрудников за совершение преступлений против установленного порядка службы в органах милиции. Положения этого Устава стали внедрять и в деятельность мордовской милиции. Предполагалось, что положения данного документа позволят наладить более четкую дисциплину и создать гарантии прав сотрудников. Но справедливости ради стоит отметить, что даже в 1937 г. реализация мер, установленных Уставом, оставалось на достаточно низком уровне. Подтверждением являются данные, содержащиеся в источниках того времени. ^[17]

С передачей милиции в систему ОГПУ, 1 ноября 1931 г. была утверждена инструкция о работе политорганов милиции секретарем Центрального комитета (ЦК) ВКП (б) П.П. Постышевым. В документе закреплялось организационное построение, а также первостепенные задачи политических органов милиции. Общее руководство партийной работой было сосредоточено в руках ЦК ВКП (б). ^[18] В этом документе отразился дух времени: курс на ликвидацию эксплуататорских классов в городе и деревне. Соответственно этому формулировалась основная задача политорганов – работа по дальнейшей коммунизации и орабочиванию личного состава, а также по очищению органов милиции от классово-чуждых и преступных элементов.

В 1934 г. Народному комиссариату внутренних дел СССР и специализированным аппаратам, была поручена работа по ведению кадровой деятельности во всех службах и подразделениях милиции. Работу кадровой службы возглавлял НКВД. На местах также был взят курс на осуществление строгого контроля при подборе кадров и организации деятельности подразделений. ^[19]

Кроме того, начало 1930-х гг. ознаменовалось деятельностью, направленной на повышение значения партийно-политической работы с кадрами, как в городе, так и в деревне. В связи с чем, в органах милиции началось восстановление политического аппарата: в Главном управлении при СНК СССР это привело к созданию политотделов, а на местах, в том числе в структурных подразделениях региональной милиции – политических инспекций. Как отмечает Е.Н. Тязин, на основании приказа НКВД СССР № 001 от 13 июля 1934 г. «Об организации органов НКВД на местах» создается Управление НКВД по Мордовской автономной области (МАО) с непосредственным его подчинением Управлению НКВД СССР по Средне-Волжскому краю (с 1935 г. Куйбышевский край). В соответствии с приказом НКВД СССР № 0044 от 21 августа 1934 г. «О структурном построении и подчинении органов НКВД» в УНКВД по МАССР входили следующие подразделения: Управление государственной безопасности (УГБ); Управление рабоче-крестьянской милиции; отдел пожарной охраны; отдел актов гражданского состояния; административно-хозяйственный отдел; инспекция резервов; отдел кадров. В подчинении УНКВД по МАССР находились районные отделения (РО), которые состояли из аппарата УГБ (начальника РО, уполномоченных и помощников уполномоченных), отделения милиции, инспектора противопожарной охраны, инструктора ОАГС, аппарата связи, секретариата. ^[20] Основными задачами политорганов и подразделений являлось руководство всей политической, культурно-просветительской и партийно-воспитательной работой, укрепление партийных и комсомольских организаций, улучшение их работы, повышение морального состояния рабоче-крестьянской милиции.

На протяжении 1930-х гг. происходит существенное расширение и усиление политического аппарата милиции: в августе 1937 г. вводятся новые штаты политаппаратов, в сентябре 1939 г. – укрепляются и расширяются функции Главного управления (отдела) НКВД СССР. Таким образом, кадровый состав милиции был поставлен под строгий контроль партийного аппарата для того, чтобы быть надежным проводником политического курса ВКП (б), эффективным инструментом в ее руках.

Если не брать в расчет отрицательные моменты, то следует отметить, что работа, которая осуществлялась политическими органами, имела и позитивное значение. Во-первых, это позволило укрепить дисциплину, во-вторых, способствовало формированию более ответственного отношения к профессиональному долгу.

Но, несмотря на все предпринятые меры, общеобразовательный уровень сотрудников оставлял желать лучшего. Если в целом по стране в 1930-е гг. только 17 % начальствующего состава и 1,5 % рядового состава милиции имели лишь среднее образование, то в Мордовии 1,9 % сотрудников милиции имели специальное образование, 13,4 % – среднее и 84,6 % – низшее. Подтверждает факт низкой грамотности сотрудников мордовской милиции достаточно большое количество дисциплинарных взысканий (по данным приказов НКВД), в связи с неграмотно оформленными делами. ^[21] Так, в приказе по НКВД МАССР от 4 марта 1937 г. сообщалось: «При просмотре следственных дел, поступающих из Торбеевского районного отдела НКВД, обнаружена исключительная небрежность проведенного следствия по этим делам. Вопросы обвиняемому задавались бессодержательные, безграмотные и компрометирующие органы НКВД. В протоколе допроса обвиняемого... от 24.01.1937 г. буквально записано – Вопрос: «Следствию известно, что вы лично 1936 г. месяце говорили Япония войну СЕРР случаи войны воевать единоличника не пойдет». Ответ: «Я лично против Советской власти о военных действиях не говорил в 1936 г.». Вопрос: «В 1936 г. летом будучи Вы кооперативе распространяли пораженчески слухи колхозам голод о мы единолечники свободными». Ответ: «Я этого в 1936 г. в кооперации не говорил, что в колхозах голод мы единоличнике свободнеке».

Подобная неграмотность при проведении допросов обвиняемых обнаружена и во многих других протоколах. Поэтому власти предпринимали попытки по поиску оптимальных путей выхода из сложившейся ситуации, связанные с повышением образованности и грамотности сотрудников правоохранительных органов.

В мае 1939 г. НКВД СССР ставит задачу для межкраевых школ, состоящую в подготовке оперативных работников для периферийных органов милиции. ^[22]

В целом, в 1930-е гг. был сделан шаг вперед в деле подготовки сотрудников милиции. Но, поскольку, так и не было организовано регулярное получение вузовского образования в этой сфере, процент сотрудников, прошедших систематическую профессиональную подготовку, оставался низким. Да и те школы, в которых велась подготовка старшего начальствующего состава, были малодоступны для работников периферийных органов милиции. Причиной тому был низкий уровень их общеобразовательной и профессиональной подготовки, в том числе и в Мордовии.

В результате проведенного исследования, можно сделать следующие выводы.

В 1930-е гг., несмотря на особенности организации и деятельности милиции Мордовии, она продолжала формироваться как составная часть единого государственного механизма, в соответствии с выполняемыми задачами, функциями и оперативной обстановкой того времени. В частности, основные направления деятельности милиции Мордовии, конкретно, борьба с преступностью, по-прежнему определялись правящей коммунистической партией и проводимым ей правительственным курсом на усиление тоталитарных тенденций в стране, ликвидацию любой оппозиции. Акцентирование внимания на «мнимых преступлениях», выполнение милицией множества несвойственных ей функций, слияние ее с репрессивным аппаратом обусловили низкую эффективность борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, свидетельство чему – возрастание напряженности в обществе, усиление криминогенной обстановки.

В 1930-е гг. важная роль отводилась разработке и принятию нормативно-правовых актов и должностных инструкций, на основании которых существенные изменения были внесены в порядок комплектования, прохождения службы личным составом милиции региона и профессиональной подготовки. Однако уровень грамотности сотрудников продолжал оставался на достаточно низком уровне.

Данные процессы осуществлялись в условиях складывания командно-административной системы, классового подхода, применяемого при подборе сотрудников, расстановке и подготовке кадров, а так же усиления тоталитаризма. На реорганизацию милиции Мордовии и подготовку кадрового состава оказывали влияние резкие изменения социально-экономического и политического курса страны, а также особенности их развития в Мордовии. Все эти тенденции прослеживались и в нормативно-правовых актах, принимаемых в тот период времени.

Отсутствие в течение длительного времени в регионе национальной государственности и незавершенность процесса ее становления в 1920-х гг., предопределило отсутствие единой законодательной базы, обеспечивающей функционирование мордовской милиции. Бесконечные нововведения и меры по реорганизации в милицейском аппарате в связи со «вторым рождением» мордовской милиции также не способствовали повышению эффективности ее деятельности.