Особенности разрешительной деятельности в сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Субанова Наталья Викторовна доктор юридических наук доцент, проректор Университета прокуратуры Российской Федерации 117638, Россия, Московская область, г. Москва, ул. Азовская, 2, корпус 1 Subanova Natalia Viktorovna Doctor of Law Associate Professor, Vice-Rector of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation 117638, Russia, Moskovskaya oblast', g. Moscow, ul. Azovskaya, 2, korpus 1 9991888@mail.ru Другие публикации этого автора

Сфера производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции продолжает оставаться одной из наиболее криминализированных областей экономики России, высокий удельный вес разрешительного регулирования которой обусловлен особенностями этого сектора рынка – высокой доходностью и оборотоспособностью товаров, наличием устойчивого спроса, а также рисками, связанными с причинением ущерба жизни или здоровью граждан, влиянием алкоголизации населения на демографическую ситуацию в стране, ее тесной взаимосвязью с преступностью.

Злоупотребление алкоголем является одним из условий (криминогенных «фоновых явлений»), способствующих совершению общественно опасных деяний, и прежде всего, корыстным преступлениям (от общей деморализации личности), насильственным умышленным преступлениям^[1]. В нашей стране почти каждое третье (2020 г. – 30,6%, 2021 г. – 28,1%) расследованное преступление совершается лицами, находящимися в состоянии алкогольного опьянения. В 2021 г. согласно данным по форме № 494 «Сводный отчет о состоянии преступности и результатах расследования преступлений» 21,7 % расследованных особо тяжких преступлений совершены лицами, находящимися в состоянии алкогольного опьянения.

Сфера производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции традиционно является объектом разрешительного регулирования, формат которого всегда определялся с учетом «цикличного» введения государственной монополии на соответствующие виды деятельности. Так, с учетом неэффективности управляющего воздействия, потребности пресечения нелегального производства и торговли, винная монополия была введена в 1894 г. Как отмечал до этого в 1882 г. Э. Нольде: «В иных губерниях и теперь еще с помощью доносов составляется в год сотня, другая актов о безпатентной торговле, но это делается и полицейскими, и акцизными чиновниками больше для очищения совести и всякому немного знакомому с этими доносами известно, что по результатам такие акты не больше переливания пустого в порожнее…Винопромышленник, желающий оставаться вполне честным между заводами, живущими злоупотреблениями, удержаться не может или удержится разве только при совершенно исключительных условиях».^[2] После революции 1917 г. неотъемлемым элементом антиалкогольной политики явилась государственная спиртовая монополия. В царской России доход от алкоголя составлял 30% доходов бюджета, во время СССР – около 20%. В настоящее время статьей 4 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (далее – Федеральный закон № 171-ФЗ) также предусмотрена возможность введения государственной монополии на производство и (или) оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Предложения о введении такой монополии неоднократно претворялись в жизнь в виде законопроектов, однако поддержки законодателя не находили.

В настоящее время поступательное усложнение публично-правовых элементов регулирования алкогольного рынка Федеральным законом № 171-ФЗ, нацеленное на защиту общих (общественных) интересов, не исключающих (как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 24.02.2011 № 199-О-О) и фискальной заинтересованности, осуществляется в направлении детализации порядка оборота такой продукции и условий деятельности лицензиатов. На протяжении длительного времени законодатель идет по пути усиления ответственности за правонарушения в этой сфере, которые согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации обладают повышенной опасностью. Продажа алкогольной продукции без соответствующей лицензии и соблюдения иных требований опасна для жизни и здоровья людей и тем самым затрагивает как конституционные права, в частности закрепленное ч. 1 ст. 41 Конституции Российской Федерации право на охрану здоровья, так и интересы государства, обязанного обеспечить их соблюдение и защиту (ст. 2 Конституции Российской Федерации).

Административно-правовой режим оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции сочетает воздействие различных форм разрешительной деятельности – прежде всего речь идет о лицензировании. Кроме того, элементы разрешительного порядка (применительно к обороту алкогольной продукции) содержат прием уведомлений о начале оборота данной продукции на территории Российской Федерации, а также выдача федеральных специальных марок.

К полномочиям федеральных органов государственной власти отнесено лицензирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, лицензирование производства, закупки, хранения, поставок и перевозок этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также розничной продажи вина, игристого вина, осуществляемой сельскохозяйственными товаропроизводителями (ст. 5 Федерального закона № 171-ФЗ).

На региональном уровне осуществляется лицензирование розничной продажи алкогольной продукции (за исключением лицензирования розничной продажи произведенной сельскохозяйственными производителями винодельческой продукции) (ст. 6).

Согласно положениям п. 10 ст. 18 Федерального закона № 171-ФЗ лицензия на розничную продажу алкогольной продукции, выданная одним субъектом Российской Федерации, может действовать на территории другого субъекта Российской Федерации лишь при условии наличия между ними соответствующего соглашения. При этом Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» вопрос действия региональных лицензий решается иным образом – деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях других субъектов Российской Федерации при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих регионов (ч. 5 ст. 9). Порядок и реквизиты такого уведомления предусмотрены на федеральном уровне. В целях заключения соглашений, касающихся распространения действия лицензий на розничную продажу алкогольной продукции на территории других субъектов Российской Федерации, издаются региональные законы. Полномочиями на заключение соглашений наделяются, как правило, различные исполнительные органы либо (значительно реже) – законодательные органы субъектов Российской Федерации.

Полномочия на лицензирование розничной продажи алкогольной продукции могут быть переданы субъектом Российской Федерации органам местного самоуправления (п. 10 ст. 18 Федерального закона № 171-ФЗ). В большинстве регионов полномочиями по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции органы местного самоуправления в настоящее время не наделены, однако отдельные примеры такой практики сохраняются. Так, в Республике Алтай органам местного самоуправления переданы полномочия по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции и осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в этой области (в том числе в части соблюдения организациями лицензионных требований к розничной продаже алкогольной продукции и розничной продаже алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания, за исключением лицензионных требований к производству, поставкам, хранению и розничной продаже произведенной сельскохозяйственными товаропроизводителями винодельческой продукции). В Амурской области некоторые органы местного самоуправления наделены полномочиями по государственному контролю (надзору) за соблюдением субъектами предпринимательства обязательных требований к розничной продаже алкогольной продукции и розничной продаже алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания, установленных ст. 16 Федерального закона № 171-ФЗ, обязательных требований к розничной продаже спиртосодержащей продукции, фиксации в единой государственной автоматизированной информационной системе (далее – ЕГАИС) сведений об обороте алкогольной продукции лицами, осуществляющими ее розничную продажу, за исключением обязательных требований, установленных техническими регламентами.

Безусловно положительное влияние на состояние законности при осуществлении разрешительной деятельности в сфере оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции оказала отмеченная за прошедшее десятилетие тенденция совершенствования ее правовой основы, унификация и централизация правового регулирования. В частности, многочисленные нарушения закона порождало неоправданное сосредоточение полномочий по закреплению порядка лицензирования и выдачи лицензий на розничную продажу алкогольной продукции в компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации (согласно п. 10 ст. 18 Федерального закона № 171-ФЗ лицензии на розничную продажу алкогольной продукции выдавались субъектами Российской Федерации в установленном ими порядке с учетом положений данного закона); разрозненное законодательное использование специальной терминологии; отсутствие единого размера государственной пошлины за предоставление лицензии на розничную продажу алкогольной продукции (до 2010 года плата за осуществление лицензирования этого вида деятельности устанавливалась регионами самостоятельно, правоприменительная практика, основанная на крайне неопределенных положениях Федерального закона № 171-ФЗ, имела противоречивый характер – от полного отрицания права субъектов Российской Федерации на установление платы до констатации необходимости возмещения затрат органов исполнительной власти, связанных с лицензированием^[3]).

Исследователи отмечают обоснованность закрепления в законе права лицензиата, осуществляющего розничную продажу алкогольной продукции, на хранение остатков алкогольной продукции, возврат их поставщику, поставку иной имеющей лицензию на закупку, хранение и поставки алкогольной и спиртосодержащей продукции организации, которые осуществляются под контролем лицензирующего органа, в течение двух месяцев с момента аннулирования лицензии (прекращения ее действия) (п. 5 ст. 20 Федерального закона № 171-ФЗ), а также изменения п. 11 ст. 16, в соответствии с которым если место нахождения стационарного торгового объекта (объекта общественного питания) в период действия лицензии перестает соответствовать установленным требованиям, то такие организации вправе продолжать осуществлять розничную продажу алкогольной продукции; дальнейшее продление срока действия лицензии производится лицензирующим органом без учета возникших ограничений, но не более чем на пять лет^[4].

Определенным вкладом в развитие алкогольного рынка может послужить и устранение необходимости представления для получения лицензии имеющих выраженный разрешительный характер заключений уполномоченных органов о соответствии производственных и складских помещений организации санитарно-эпидемиологическим, противопожарным, экологическим нормам и требованиям, а также требованиям техники безопасности («промежуточных разрешений»), которая придавала разрешительным процедурам многоступенчатый характер, способствуя нарушениям прав субъектов предпринимательства. Необходимость представления для получения лицензии заключений уполномоченных органов о соответствии производственных и складских помещений организации требованиям пожарной безопасности была отменена Федеральным законом от 26.03.2022 № 74-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и о приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».

Специфика лицензирования видов деятельности по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на данный момент определена регулирующими его нормами специального закона, не ограниченными сферой действия Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Вместе с тем, существуют определенные доводы в пользу того, чтобы нормы Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» учитывались в данном случае как имеющие общий характер. Судебная практика идет по этому пути независимо от конкретной сферы, в которой осуществляется лицензирование (принимая во внимание основополагающий характер указанного законодательного акта для регулирования лицензионных правоотношений).

Согласно п. 17 ст. 19 Федерального закона № 171-ФЗ лицензия на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции выдается на срок, указанный лицензиатом, но не более чем на пять лет, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. Лицензия на производство, хранение и поставки вина с защищенным географическим указанием, вина с защищенным наименованием места происхождения, игристого вина с защищенным географическим указанием, игристого вина с защищенным наименованием места происхождения, а также лицензия на производство, хранение, поставки и розничную продажу произведенной сельскохозяйственными товаропроизводителями винодельческой продукции выдается на срок, указанный соискателем лицензии, но не более чем на пятнадцать лет.

Федеральный закон № 171-ФЗ не содержит четкого понятия и порядка определения лицензионных требований, тогда как уяснение значения этой категории имеет принципиальный характер для реализации мер принуждения. При этом в ст. 20 закона упоминается о невыполнении лицензиатом предписаний лицензирующего органа об устранении нарушений «условий действия лицензии». Логическое соотношение между «требованиями» и «условиями» не вполне ясно. По смыслу п. 9 ст. 19 лицензионные требования, помимо прямо перечисленных данным пунктом, устанавливаются в соответствии с положениями ст.ст. 2, 8, 9, 10.1, 11, 14.1, 16, 19, 20, 25 и 26 закона (то есть фактически лицензионные требования могут содержаться и во многих других нормативных правовых актах федерального уровня, в том числе, имеющих подзаконный характер). Механизм определения лицензионных требований законодательно не обозначен, возможность приостановления действия и аннулирования лицензии связана и с нарушениями многих других положений Федерального закона № 171-ФЗ (ст. 20) (хотя согласно ч. 2 ст. 2 базового Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» выполнение задач лицензирования относится к предупреждению, выявлению и пресечению нарушений именно лицензионных требований). Согласно ст. 23.2 Федерального закона № 171-ФЗ в рамках предоставления государственной услуги по выдаче лицензии властным участником разрешительной системы в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции федерального уровня (Росалкогольрегулирование) проводится оценка соответствия заявителя обязательным требованиям, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации – оценка соответствия заявителя лицензионным требованиям и (или) обязательным требованиям.

Тем самым на практике лицензионными требованиями могут признаваться почти любые нормы названного закона, императивно устанавливающие порядок осуществления лицензируемых производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, что, разумеется, создает предпосылки для расширения административного усмотрения. Установить четкую взаимосвязь между отнесением тех или иных требований к числу лицензионных и, соответственно, наличием оснований для предоставления лицензии (отказа в предоставлении, продлении срока действия и т.п.) можно лишь путем комплексного толкования норм, регулирующих процесс лицензирования, с учетом основных принципов и целей законодательства о производстве и обороте этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. В этой связи в своем особом мнении к постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 23.05.2013 № 11-П судья Конституционного суда Российской Федерации К. В. Арановский указывал на непредсказуемость административной практики рассмотрения заявлений о предоставлении лицензий в рассматриваемой сфере, поскольку «закон позволяет отказать в лицензии по многим поводам и по основаниям, довольно свободно, если не туманно, изложенным. Не добавляет предсказуемости и то, что множество оснований отказа позволяет предъявлять их не только по отдельности, но и в комбинациях – получить защиту от них непросто даже в суде». Вместе с тем, некоторые ориентиры здесь формирует судебная практика и разъяснения высших судебных органов^[5].

К примеру, в 2015 г. юридическое лицо обратилось в лицензирующий орган с заявлением о выдаче лицензии на розничную продажу алкогольной продукции. В ходе проведения внеплановой выездной проверки с целью оценки соответствия представленных сведений лицензионным требованиям, был установлен факт безлицензионного оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции, что послужило основанием для отказа в выдаче лицензии. Суды, удовлетворяя требования хозяйствующего субъекта, оспорившего принятое решение, указали на то, что законодательством установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; такое основание для отказа в предоставлении лицензии, как безлицензионная реализация алкогольной продукции в перечне не содержится, а запрет на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции без соответствующих лицензий в ст. 26 Федерального закона № 171-ФЗ является общей нормой вне зависимости от намерения соискателя получить соответствующую лицензию и не относится к лицензионным требованиям. Однако Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в своем Определении (от 21.02.2017 по делу № 306-КГ16-15245, А12-2459/2016) отменила ранее принятые судами решения, исходя из логического, систематического и телеологического толкования законодательных норм, поскольку положения п. 9 ст. 19 Федерального закона № 171-ФЗ как устанавливающие основания для отказа в выдаче лицензии должны применяться совместно с положениями указанных в нем статей, в том числе – с пунктом 1 статьи 26.

Особенности разрешительной деятельности в рассматриваемой области отражают полномочия Росалкогольрегулирования по внесудебному приостановлению и аннулированию лицензий, применяемые наряду с судебным порядком. Согласно Итоговому докладу о результатах деятельности Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка за 2021 год основными нарушениями, послужившими основаниями для обращения данного органа в суд с заявлениями об аннулировании лицензий на осуществление деятельности по производству этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, явились производство алкогольной продукции, не соответствующей государственным, национальным или международным стандартам; неустранение в установленный срок обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии; оборот алкогольной продукции, информация о которой не зафиксирована в установленном порядке в ЕГАИС. В рамках осуществления полномочий по принятию решений об аннулировании лицензий на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции во внесудебном порядке в Росалкогольрегулирование в 2021 году поступило 220 материалов (в 2020 году – 443), в результате рассмотрения которых принято 92 решения (в 2020 году – 69) об аннулировании лицензий (41, 82 % от общего числа дел).

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, аннулирование лицензии в связи с допущенным нарушением должно отвечать требованиям справедливости. Эта мера должна быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей алкогольной и спиртосодержащей продукции и иных лиц. Недопустимо подавлять экономическую самостоятельность и инициативу хозяйствующих субъектов, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности. Применяя данную меру принуждения, уполномоченный орган обязан установить степень вины правонарушителя, размер причиненного ущерба и иные значимые для конкретного дела обстоятельства. Тем более что установление факта нарушения лицензиата, с которым закон связывает возможность аннулирования лицензии, само по себе еще не является безусловным основанием для ее аннулирования. Суды оценивают существенность допущенного нарушения и только с учетом этого обстоятельства принимают решение о необходимости применения такого последствия (Постановление Пленума ВАС РФ от 11.07.2014 № 47).

В обоснование отказа в удовлетворении требований об аннулировании лицензий суды, в частности, указывали, что:

выявленные нарушения не свидетельствуют об осуществлении обществом систематической противоправной деятельности и ее преднамеренном характере, искажения отчетности обществом устранены;

преюдициальными судебными актами установлено, что организация своевременно представила исправленные декларации, а выявленные проверкой ошибки носили технический характер и не привели к занижению отчислений;

нарушение исключительно правил декларирования объемов розничной продажи пива и пивных напитков не может являться основанием для аннулирования лицензии на розничную продажу алкоголя, так как деятельность по розничной продаже пива и пивных напитков не подлежит лицензированию;

выявленное нарушение имеет однократный характер, доказательства того, что организация ранее привлекалась к административной ответственности, в материалы дела не предъявлены, лицензирующий орган не располагает сведениями о совершении лицензиатом в предыдущие периоды каких-либо нарушений в области оборота алкогольной продукции, а также о наличии жалоб от потребителей на его деятельность;

неуплата административного штрафа, возможность взыскания которого в принудительном порядке не утрачена, в данном конкретном случае не нарушает экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей и иных лиц, в связи с чем в настоящем деле аннулирование лицензии не может быть признано мерой государственного реагирования, соразмерной и соответствующей характеру совершенного деяния.

Ученые и практики обращают внимание на пробелы и коллизии лицензионных норм, затрудняющие правоприменение. Сокращение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию лицензионных отношений не привело к исключению в полной мере фактов принятия регионами и органами местного самоуправления противоречащих федеральному законодательству нормативных правовых актов, нарушающих установленный порядок осуществления разрешительной системы, неправомерного предоставления (отказов в предоставлении) лицензий, применения мер оперативного воздействия к лицензиатам, привлечения их к ответственности.

С учетом сказанного, актуальность сохраняет дальнейшее устранение неопределенности и противоречий отраслевого регулирования, создающих предпосылки для неоправданных ограничений свободы экономической деятельности.