Проблемы правового обеспечения процесса внедрения цифрового профиля гражданина

Остроушко Александр Владимирович кандидат юридических наук доцент, Департамент международного и публичного права, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 109542, Россия, г. Москва, 4-й Вешняковский пр-д, 4, оф. 511 Ostroushko Alexander Vladimirovich PhD in Law Associate Professor, Department of International and Public Law, Financial University under the Government of the Russian Federation 109542, Russia, Moskva, g. Moscow, per. 4-I veshnyakovskii, 4, of. 511 ostroushko@mail.ru Другие публикации этого автора

Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансового университета при Правительстве РФ

Информационные технологии в современный период развития нашего государства повсеместно и активно используются в как повседневной жизни людей, деятельности организаций и учреждений, так и в процессе осуществления государственного управления и оказания массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде. Осуществление данного невозможно без разрешения проблемы эффективного использования инновационных технологии идентификации граждан. Мировой опыт показывает, что ключевым направлением совершенствования государственной политики идентификации, является создание цифровых профилей гражданина и организаций. Цифровой профиль гражданина, базирующийся на достоверной информации из государственных информационных систем, представляет собой инструмент вовлечения граждан в процесс коммуникации, и упрощающий доступ к ресурсам и услугам в электронном виде.

В Российской Федерации эта задача решается в рамках Федеральной программы «Цифровое государственное управление» национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», которая реализуется в рамках государственной программы «Информационное общество». Исполнение вышеуказанных документов стратегического развития направлено на достижение национальной цели «Цифровая трансформация», которая определена указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2021 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». В паспорте данной федеральной программы указано, что к 2024 г. в России должна быть создана платформа идентификации, которая включает биометрическую идентификацию, облачную квалифицированную электронную подпись, цифровые профили гражданина и юридического лица, а также единое пространство доверия электронной подписи на базе единой системы идентификации и аутентификации ^[1].

На текущий момент реализация концепции цифрового профиля гражданина в Российской Федерации сопровождается большим количеством неразрешенных правовых проблем, связанных с построением архитектуры соответствующего информационно-технологического комплекса, составом и технологиями наполнение профиля данными, обеспечения доступа и безопасности использования и предоставления третьим лицам сведений из него. Поэтому задача многостороннего анализа проблем и рисков формирования и применения цифрового профиля крайне актуальна. Основой для построения цифрового профиля должна стать правовая регламентация процессов сбора, использования, хранения, а также обеспечения актуальности и достоверности персональных данных физического лица органами государственной власти и местного самоуправления с целью реализации всех означенных для данного института задач и недопущения дискредитации обрабатываемых сведений, которые могут поставить в опасность личную информационную безопасность гражданина.

Учитывая большую социальную значимость и публичный интерес института цифрового профиля гражданина и организации требуется повышение качества деятельности государства по созданию механизма правового регулирования связанных с данной деятельностью общественных отношений.

Ответ на ряд вопросов о базовых правилах, в соответствие с которыми должно осуществляться формирование и использование цифрового профиля гражданина могло бы дать его легальное определение. Однако, нормативного закрепления дефиниции «цифровой профиль» в настоящий момент в законодательстве не дано ^[2]. В то же время законодатель в ходе нормотворческой деятельности, авторы в научных публикациях и контекст ряда действующих правовых актов используют термин «цифровой профиль», что позволяет получить довольно близкое к реальности представление о механизме его формирования и назначении.

В отклонённом от 18 января 2022 г. законопроекте N 747513-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты (в части уточнения процедур идентификации и аутентификации)», подготовленном в июле 2019 г. Комитетом Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи, цифровой профиль определялся как «совокупность сведений о гражданах и юридических лицах, содержащихся в информационных системах государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в единой системе идентификации и аутентификации».

В данном определении не отражается целевой характер формирования совокупности таких данных, а также отсутствует их качественная характеристика. Фактически мы можем говорить, что любая информация в таких системах о физических и юридических лицах является цифровым профилем. По мнению Т.А. Поляковой, при определении цифрового профиля необходимо учитывать только определенный перечень систем, из которых он может формироваться, то, что сбор и обработка могут осуществляться только в соответствии с законной целью и обязательно необходимо говорить и о достоверном и актуальном характере данных, составляющих цифровой профиль ^[3].

Таким образом можно сделать вывод, что формирование цифрового профиля осуществляется за счет уже имеющейся в государственных и муниципальных системах информации, информации в ЕСИА, которая так же является федеральной государственной информационной системой и информацией имеющейся у организаций, выполняющих публично правовые функции, к сожалению в законопроекте не было указано каких именно, но позволим высказать предположение, что эти организации не только государственного сектора.

Несмотря на то, что законопроект не получил поддержки в законодательном органе, было принято решение о создании инфраструктуры цифрового профиля граждан в рамках эксперимента по повышению качества и связанности данных, содержащихся в государственных информационных ресурсах. Данный процесс регулируется Постановлением Правительства РФ от 03.06.2019 N 710 «О проведении эксперимента по повышению качества и связанности данных, содержащихся в государственных информационных ресурсах» (вместе с «Положением о проведении эксперимента по повышению качества и связанности данных, содержащихся в государственных информационных ресурсах») ^[4].

Анализируя принятые документы, связанные с процессом создания цифрового профиля, можно обнаружить, что в «Сценарии использования инфраструктуры Цифрового профиля» и «Концепции и архитектуре цифрового профиля – ЕСИА 2.0» содержится немного отличное от законопроекта и Постановления Правительства определение, где цифровой профиль — это совокупность цифровых записей о гражданине, содержащихся в информационных системах государственных органов и организаций ^[5]. Оно также небесспорно, так как связывает цифровой профиль исключительно с информационными системами государственных органов и организаций. Кроме того, используется дополнительная категория «цифровая запись», но что следует понимать под ней - нормативно не устанавливается ^[3].

Подкомиссией по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий работы граждан было определено, что «цифровой профиль - это многоуровневая сложная система, формирование которой обеспечивается анализом данных, содержащихся во всех информационных системах, а также в информационно-телекоммуникационных сетях» ^[6].

Все данные документы доступны на официальном сайте Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в связи с чем возникает вопрос о качестве подготовки нормативной и нормативно-технической документации, в части соблюдения основополагающих постулатов юридической техники, в ходе легального определения основных понятий.

В нашей стране сложилась парадоксальная ситуация, не имея (по состоянию на май 2022 г.) определения цифрового профиля де-юре, де-факто мы имеем раздел «Профиль гражданина» на сайте Единого портала государственных и муниципальных услуг. К данному ресурсу уже имеют доступ рад банков, как к цифровому профилю гражданина.

Его формирование осуществляется не только из данных государственных или муниципальных информационных систем, а также из Российского союза автостраховщиков (РСА), когда поступают сведения о полисе обязательного страхования гражданской ответственности владельца транспортного средства. РСА — это некоммерческая корпоративная организация, представляющая собой единое общероссийское профессиональное объединение, основанное на принципе обязательного членства страховщиков, осуществляющих обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств (далее – обязательное страхование), и действующее в целях обеспечения их взаимодействия, формирования и контроля исполнения правил профессиональной деятельности при осуществлении обязательного страхования, а также в целях обеспечения проведения технического осмотра транспортных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Несмотря на то, что АИС ОСАГО, оператором которой является РСА, создана на основании федерального закона, нигде нет упоминания, что она является государственной информационной системой. В соответствии с Приложением к Положению о проведении эксперимента по повышению качества и связанности данных, содержащихся в государственных информационных ресурсах Постановления Правительства от 03.06.2019 N 710 Российский союз автостраховщиков, не относится к органам и организациям, являющимися обладателями и (или) источником сведений для формирования цифрового профиля гражданина. По нашему мнению – это является недостатком в ходе правового регулирования эксперимента.

Анализ выявленного перечня сведений о гражданах, что предполагается включить в цифровой профиль, охватывает далеко не всю имеющуюся в распоряжении органов публичной власти информации так, например, в настоящее время в цифровые профили не планируются к включению сведения о полученных гражданином образовании, повышении квалификации, подтвержденных документами государственного образца, или о зарегистрированных на его имя интеллектуальных и цифровых правах.

Вызывает недоумение, почему в качестве источника сведений, используемых для формирования цифрового профиля гражданина, не указан Единый федеральный информационный регистр, содержащий сведения о населении Российской Федерации, формирование которого в соответствие с Федеральным законом от 08.06.2020 N 168-ФЗ "О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации", который по своей сути является информационной системой интегрирующей в себе сведения, необходимые для цифрового профиля. Кроме того, с 1.01.2023 нормативные правовые акты РФ смогут устанавливать требование об использовании федерального регистра сведений о населении в качестве единственного и (или) обязательного источника получения таких сведений. Налицо несогласованность в действиях ФНС - федерального органа исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах и ответственного за федеральный регистр и Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, координирующего действия по созданию цифрового профиля.

Различные виды цифровых профилей граждан стали формироваться так же в субъектах Российской Федерации, для обеспечения выполнения государственных функций на их территории. В данном случае мы не можем вести речь о создании полноценного цифрового профиля гражданина – жителя субъекта Российской Федерации, а создаются очень узконаправленные по своему назначению системы. Примером может служить запущенная в августе 2021 года Департаментом транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы комплексная информационная система «Аналитика работы такси» - КИС «АРТ», призванная упорядочить и контролировать работу всех субъектов на рынке оказания услуг по перевозке пассажиров, где сформирован профиль водителя.

Неоднозначная оценка может быть дана формированию «специальных цифровых профилей». Например, План мероприятий ("дорожной карты") по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы РФ на 2019 - 2021 гг., утвержденный распоряжением Правительства РФ от 24 июля 2019 г. N 1646-р, предусматривает «формирование цифрового профиля гражданского служащего и цифрового профиля должности гражданской службы» в единой информационной системе. Предлагается, что данные профили должны быть синхронизирована с деятельностью по формированию цифрового профиля гражданина ^[7]. Минпросвещения РФ разработало концепцию эксперимента по внедрению цифрового профиля учащегося, который будет заводиться при зачислении в детский сад или школу и будет содержать в электронном виде портфолио ребенка со всеми его достижениями, есть еще ряд предложений по цифровому профилированию. По нашему мнению, создание каких-либо дополнительных профилей граждан нецелесообразно, в том числе и из-за того, что такая избыточность потребует дополнительных затрат (ляжет нагрузкой на бюджет), в виде расходов на обеспечение функционирования данных систем, на обеспечение информационной безопасности персональных данных и недопущения использования данных в сомнительных целях, в том числе социального инжиниринга. При необходимости данные можно включить в виде дополнительного блока (подсистемы) единого цифрового профиля гражданина РФ, при этом требование к обязательность наполнения этих блоков должно быть оценено в ходе проведения специальных исследований.

Также вызывает неоднозначную оценку, положение Распоряжения Правительства РФ от 11 апреля 2022 г. № 837-р «О Концепции перехода к предоставлению 24 часа в сутки 7 дней в неделю абсолютного большинства государственных и муниципальных услуг без необходимости личного присутствия граждан», где указано, что цифровой профиль гражданина должен обеспечивать хранение и доступность электронных документов, в том числе дубликатов документов и информации личного хранения, в цифровом профиле в личном кабинете. Во-первых, это не в полной мере соответствует ранее предложенному подходу к цифровому профилю и процессу его наполнения является, потому что гражданин получает право наполнять свой профиль личной информацией. И если информация, предоставляемая в профиль из ГИС обладает определенными качественными свойствами и достоверностью, то оценить личную информации по этому критерию не предоставляется возможным и целесообразным. По нашему мнению, такое формирование цифрового профиля искажает его сущность - обеспечить максимально эффективное взаимодействие с государственными и иными обладающими соответствующей компетенцией структурами, т.к. используемая упрощённая схема сбора данных о лицах имеет место тогда, когда информация, хранящаяся на сервисах цифрового профиля, обладает полной юридической силой, и не нуждается в дополнительном подтверждении или заверении.

Во-вторых, на наш взгляд, такая формулировка указывает на поспешность принятия данного документа и слабую проработку юридической техники, так под указанием на возможность хранения электронных документов, в том числе дубликатов. Скорее всего подразумевался электронный образ документа (электронная копия документа, изготовленного на бумажном носителе), как указано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 26.12.2017 N 57 «О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов». Однако сама по себе электронная копия – это еще не электронный документ. Говорить о копии электронных документов некорректно, ведь согласно физических принципов функционирования и смысла положений информационного законодательства - электронный документ не может иметь электронных копий.

Исследование особенностей реализации процессов сбора, использования, хранения, а также обеспечения актуальности и достоверности персональных данных физического лица органами местного самоуправления показала, что действующая и вновь создаваемая нормативная база не в полной мере решает проблемы муниципальных информационных систем, как источников сведений для формирования цифрового профиля гражданина. Кроме того, изучая имеющиеся определения понятия цифрового профиля, мы видим, что не все из них включают муниципальные информационные системы в качестве источника формирования цифрового профиля. Данный подход приведет к определенному дисбалансу и может негативно влиять на уровень доступности муниципальных услуг в электронном виде и удовлетворенность их качества гражданами. Разрешение данной проблемы – это обязательное нормативное указание на то, что муниципальные органы могут быть источниками и получателями сведений из цифрового профиля гражданина.

Создание и интеграция в общественную жизнь цифрового профиля гражданина связаны с использованием дорогого и сложного оборудования, а также использованием самых передовых технологий. В сложившейся ситуации не все из данных технологий являются российскими или наше государство в состоянии оказывать значимое влияние на их продвижение и развитие. Некоторые из них попали под санкции, связанные с процессами, происходящими на Украине. Есть потенциальный риск потери возможности использования в полной мере даже уже созданных государственных информационных систем, связанный с геополитической ситуацией в мире.

Эта реальность требует в ходе реализации идеи развития цифрового профиля гражданина серьезных интеллектуальных и материальных вложений, в связи с чем требуется рассматривать идею создания цифрового профиля как крупномасштабный и долгосрочный проект, который потребует затрат не только на техническую реализацию, а также увеличения объема научных знаний на процессы изучения, разделения и минимизации рисков связанных с импортозамещением определенных технологий.

В настоящее время доминирует точка зрения о постоянно возрастающем значении открытости информации о деятельности государства, если это затрагивает публичные интересы, где особо подчёркиваются положительное воздействие транспарентности для достижения общественной стабильности и ее благотворное воздействие на экономические процессы, происходящие в государстве. Положительный эффект от деятельности, основанной на инклюзивности и открытости проявляется облегчении жизни граждан, чтобы каждый мог в равной степени взаимодействовать с миром ^{[8, 9]}. Тем самым мы достигаем цели, поставленные Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы и Государственной программой «Информационное общество» в сфере обеспечения национальных интересов при развитии информационного общества и повышения благосостояния, качества жизни и работы граждан.

Однако, инновации в сфере управления персональными данными граждан с использованием цифрового профиля гражданина порождают проблемы, которые невозможно преодолеть с помощью уже существующих нормативных регуляторов, имеющихся административных структур, механизмов администрирования и других инструментов координации. Есть опасность, что данные инициативы могут перейти в разряд декларативных в силу отсутствия действенных механизмов их обеспечения ^[10].

Создание цифрового профиля гражданина означает, что одновременно с новыми возможностями возникают новые риски. Следует учитывать, что многие риски, сопутствующие данной деятельности, к сожалению, не могут быть полностью преодолены на этапе создания цифрового профиля, и присутствуют на протяжении всего его жизненного цикла и, потенциально могут иметь глобальный характер. Безусловно, что полностью исключить всю совокупность рисков при создании цифрового профиля гражданина невозможно, поэтому главным направлением деятельности должна стать деятельность по минимизации, как самих рисков, так и последствий их вызываемыми. Вопросы выявления и учета рисков, при создании цифрового профиля, должны занимать одно из центральных мест в современных исследованиях ^[11].

Большинство исследователей цифрового профиля, а также средства массовой информации, обращают внимание на то, что его создание несет серьезные риски, однако заостряют внимание лишь на проблематике безопасности передачи данных от гражданина к какому-либо субъекту. Отмечается, что с возрастанием количества случаев взаимодействия и расширения сферы обмена информацией между государственными информационными системами, где уровень информационной безопасности довольно высокий, с системами негосударственного сектора, все более возрастают риски неправомерного доступа и компрометации этих сведений. Конечно, это довольно серьезная проблема, поэтому исследование рисков должно носить комплексный характер.

Проведенный анализ отечественной и зарубежной практики реализации цифрового профиля гражданина позволил выявить дополнительно несколько основных рисков, которые, по нашему мнению, потенциально могут нанести ущерб общественным отношениям.

На важном месте среди рисков стоят риски нарушения конституционных прав и свобод человека. Инфраструктура цифрового профиля создаст не только новые возможности для управления данными и развития цифровой экономики, но и повышенные риски для человека, связанные с вмешательством в сферы, традиционно относящиеся к его частной жизни и охраняемые ст. 24 Конституции РФ ^[11].

Возникает опасность так называемого «цифрового профилирования» граждан, т.е. создание новых персональных данных, не являющихся идентичными тем, которые были переданы указанным субъектом контролеру». По этой причине метод профилирования создает «значительный риск для прав и свобод человека»: люди могут «попадать в определенные категории, причем зачастую не зная об этом», а «профилирование отдельного лица может привести к неоправданному лишению его права на доступ к тем или иным товарам и услугам, тем самым нарушая принцип недопустимости дискриминации» ^[12]. Аналогичные процессы цифрового профилирования и социального рейтингования активно развиваются в Китайской народной республике ^{[13, 14]}. Такая практика не находит поддержки у российских граждан и по данным проведенного нами в ходе исследования социологического опроса одобряется лишь 22% респондентов.

Изучение документов, регламентирующих эксперимент по созданию цифровых профилей, граждан мы можем сделать вывод, что Российская Федерация встала на свой особый путь его построения. Распоряжение Правительства РФ от 11.04.2022 N 837-р «О Концепции перехода к предоставлению 24 часа в сутки 7 дней в неделю абсолютного большинства государственных и муниципальных услуг без необходимости личного присутствия граждан», указывает что профилирование является инструментом реализации персонализированного информирования заявителя.

Можно констатировать, что на массовом уровне защита частной жизни ослабевает под натиском цифровых технологий ^[14], и как следствие, современное общество вступило на новый этап защиты персональных данных ^[15]. По нашему мнению, нормативно должны быть закреплены гарантии неприкосновенности частной жизни человека в связи с введением цифровых профилей, в основе содержания этих гарантий должен лежать принцип того, что в цифровой профиль не должна включаться информация, использование которой способно привести к неоправданному вмешательству государства в сферу частной жизни индивида или создать чрезмерные риски такого вмешательства, а также повысить риски утечки особо «чувствительной» информации о человеке. В частности, должен существовать законодательный запрет на включение в цифровые профили такой информации, как сведения о фактах записи к врачу или обращения за медицинской помощью.

Анализ хронологии реализации создания цифрового профиля позволяет сделать вывод, его масштабы и уровень сложности реализации и требуемое для создания время, не были учтены в полной мере. Как следствие, потребовался ряд дополнительных, ранее не учтенных мероприятий, и процесс затянулся. На текущий момент запланировано создание всей инфраструктуры цифрового профиля до конца 2022 года, однако даже Глава Минцифры Максут Шадаев, выступая в рамках расширенного заседания комитета Госдумы по информполитике выразил только надежду, что до конца 2022 года будет реализованы ряд мероприятий данной программы ^[16].

Несоблюдение установленных сроков негативно влияет на процесс цифровой трансформации общественных отношений. При этом цифровизация развивается лавинообразно, а государство не успевает за потребностями бизнеса и граждан, что формирует «обходные пути» реализации процессов идентификации граждан и аккумулирования их персональных данных в ресурсах, без соответствующей системы защиты и контроля. Складывается ситуация, когда добросовестные игроки рынка вынуждены осуществлять свою деятельность в правовом вакууме. Тем самым мы не можем говорить о сформированной среде доверия к цифровому профилю.

Еще один поводом для беспокойства является срок, на который дается разрешение на доступ к цифровому профилю гражданина. В настоящий момент на сайте госуслуг, данный временной период устанавливается автоматически и равняется пятидесяти годам. По нашему мнению, такой большой срок (две трети средней продолжительности жизни человека), в совокупности с низкой информированностью граждан об особенностях функционирования и использования цифрового профиля, может вызвать еще большее недоверие граждан к данной инициативе. Необходимо правовое закрепление разумного и достаточного срока, когда гражданин должен повторно принимать решение об возможности использования своего цифрового профиля.

Выводы

Анализ инициатив и имеющейся нормативной базы показывает, что они в целом способствуют достижению национальной цели «Цифровая трансформация», в части создания цифрового профиля гражданина. Однако сложность и новизна поставленных задач обуславливает некоторые недостатки правового регулирования частных вопросов цифрового профиля:

• необходимые изменения в федеральные законы, связанные с профилированием граждан, до сих пор находятся в стадии разработки, отсутствует легальное определение многих дефиниций, определяющих основные понятия, связанные с созданием цифрового профиля;

• ряд нормативно-технических документов носят рекомендательный (экспериментальный) характер, и обязательность их применения не закреплена соответствующими регламентами;

• цифровой профиль, охватывает далеко не всю имеющуюся в распоряжении органов публичной власти информации, однако де-факто, созданный в рамках эксперимента, уже содержит информацию из иных информационных систем;

• параллельно с единым цифровым профилем допускается создание отраслевых, региональных и объектовых профилей;

• в имеющихся документах прослеживаются случаи нарушения юридической техники.

В качестве ключевых рисков создания и применения цифрового профиля гражданина можно выделить:

• нарушения конституционных прав и свобод человека;

• безопасности передачи данных от гражданина к какому-либо субъекту;

• спешности принятия и низкого качества правовых акты, содержащих недостатки правового регулирования и не охватывающих все общественные отношения в сфере профилирования граждан;

• качества планирования мероприятий, неправильной оценки необходимого времени для завершения процесса;

• низкой информированности граждан об особенностях функционирования и использования цифрового профиля и как следствие отсутствие сформированной среды доверия и непринятия результатов внедрения;

• несогласованности с международной практикой цифровой идентификации граждан;

• финансовые риски;

• санкционные, как следствие недоступность в России ряда зарубежных программ, технических средств и сервисов.

Минимизация данных рисков, а также их последствий, должна происходить в рамках совершенствования администрирования, путем принятия нормативных актов, которые бы обеспечили под эгидой государства централизацию всех вопросов организации цифрового профиля гражданина.

Особенности организации и нормативно-правовой регламентации деятельности по реализации процессов сбора, использования, хранения, а также обеспечения актуальности и достоверности персональных данных при создании цифрового профиля заключаются в том, что на данный момент невозможно использовать для обеспечения реализации цифрового профиля существующие нормативные регуляторы, имеющиеся административные структуры, механизмы администрирования и другие инструменты координации из-за опасности, что данные инициативы могут перейти в разряд декларативных.

Важным считаем нормативное закрепление обязательности риск-менеджмента в ходе всего жизненного цикла цифрового профиля гражданина.