Внешнеполитическая деятельность Вишеградской группы в период 2004-2014 годы

Пешкин Виталий Михайлович преподаватель кафедры международной журналистики Нижегородского государственного лингвистического университета 603155, Россия, Ниегородская область, г. Нижний Новгород, ул. Минина, 31а Peshkin Vitalii Mikhailovich Educator, Department of International Journalism, Nizhny Novgorod State Linguistic University 603155, Russia, Niegorodskaya oblast', g. Nizhnii Novgorod, ul. Minina, 31a vitaly1209@bk.ru Другие публикации этого автора

Говоря о роли Вишеградской группы во внешних действиях ЕС, следует подчеркнуть, что в рамках единой Европы V4 была существенно ограничена в плане продвижения собственных инициатив. Это обуславливалось внутренними принципами, предполагающими согласованность действий стран-членов ЕС и обсуждения с Брюсселем предлагаемых планов и проектов, малым опытом участия постсоциалистических государств в масштабных интеграционных проектах^[1] и наметившимся неформальным разделением Европы на «старую» и «новую»^[2]. Фактически единственной инициативой, разработанной по большей части в рамках стран «четверки», стало «Восточное партнерство».

Актуальностьданного исследования обусловлена тем, что именно «Восточное партнерство» станет одной из косвенных причин возникновения Украинского кризиса, ставшего самым серьезным и масштабным вызовом для действующей системы международных отношений. После заявления Киева о намерении «взять паузу» в переговорах о подписании Соглашения об ассоциации, намеченного на ноябрь 2013 г. на саммите в Вильнюсе, в украинской столице начались протесты, которые приведут к вооруженной борьбе самопровозглашенных республик Донбасса и началу специальной военной операции России на Украине в феврале 2022 года.

Цельюисследования является изучение процесса проектирования и реализации программы «Восточное партнерство» как единственной значимой инициативы «Вишеградской четверки» во внешней политике ЕС. Заявленная цель будет достигнута путем выполнения следующих задач:

- формулирование критического отношения других стран ЕС к проекту «Восточное партнерство»;

- изучению применяемых Вишеградской группой инструментов развития для реализации проекта «Восточное партнерство», обусловленных ограниченностью ресурсной базы стран «четверки».

Новизнанаучного исследования в рамках данной статьи выражается в анализе «энергетических кризисов» и изменения подходов ЕС к постсоветскому пространству в конце 2000-х годов, ставших основанием для разработки программы «Восточное партнерство». Также будет представлена ранее не изучавшаяся конкурентная борьба между Польшей и Чехией за лидерство при реализации программы «Восточное партнерство».

Методологической основой написания статьи являлось следование принципу историзма, применение системно-структурного подхода к изучению политических, экономических, и иных факторов, обусловивших проектирование и реализацию программы «Восточное партнерство». Из общенаучных методов в ходе работы были применены анализ и синтез, которые помогли вычленить политико-экономические меры отдельных западных стран, а затем воссоздать целостное представление об общей деятельности Запада по объединению восточноевропейских государств под свои патронажем.

Источники, использованные при написании данной работы можно разделить на две группы – 1)информационные материалы Европейского экономического сообщества и Европейского союза, а также документы непосредственно самой Вишеградской группы. 2) Научные исследования, опубликованные различными зарубежными научными институтами; статьи российских (Шишелина Л.Н.) и иностранных ученых (К. Котулевич-Вишиньска, И Артемьов), а также публикации в украинских СМИ.

Наиболее известной и получившей воплощение на практике инициативой Вишеградской группы является проект «Восточное партнерство», ставивший своей целью развитие отношений между ЕС и шестью «странами-партнерами», представлявшими постсоветское пространство (Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Молдова, Украина). Повышенный интерес V4 к западным и закавказским республикам бывшего СССР объясняется двумя факторами:

- общая граница с некоторыми из участников «Восточного партнерства», что, с одной стороны, облегчало коммуникацию и взаимодействие, а с другой, позволяло более объективно оценивать все выгоды и издержки от потенциального расширения сотрудничества ЕС с восточными соседями;^[3]

- попытка Вишеградской группы повысить свой статус за счет выдвижения собственной региональной инициативы в рамках реализуемой ЕС Европейской политики соседства^[4].

Также необходимо указать, что проблема энергетической безопасности, ставшая актуальной для Вишеградской группы в середине 2000-х гг., когда начались «газовые войны» между Россией и Украиной, послужила материальной основой для разработки идей о необходимости более активной политики ЕС на постсоветском пространстве.

Страны «четверки» зависели от поставок российских энергоресурсов, в наиболее сложной ситуации оказывались Венгрия и Словакия^[5]. В рамках Вишеградской группы неоднократно поднималась тема ослабления энергозависимости от России путем диверсификации поставщиков, а также отдельные представители V4 выступали с энергетическими инициативами в рамках ЕС и НАТО. Наибольшей активностью в тот период отличалась Польша.

В 2005 г. премьер-министр Польши Казимеж Марцинкевич на саммите НАТО в Риге выступил с инициативой создания «энергетического оборонного союза» («энергетического НАТО») с целью обеспечения безопасности стран Вишеградской группы и шире – всего бывшего социалистического блока^[6]. В некоторых трактовках данного предложения предлагалось включить в состав потенциального блока и некоторые страны постсоветского пространства (Грузия, Молдова, Украина)^[7]. Инициатива получила поддержку от США, стран Балтии и Норвегии^[8]. При этом польский проект подразумевал не создание некой новой структуры, сочетающей в себе черты энергетической организации и военно-политического союза, а расширение полномочий и возможностей НАТО в сфере обеспечения энергетической безопасности своих членов и потенциальных союзников альянса^[9]. Однако практического воплощения данная инициатива не получила и после активного обсуждения в 2006-2007 гг. была фактически снята с повестки дня.

Также стоит отметить, что конец первого десятилетия XXI в. ознаменовался существенными изменениями в восприятии постсоветского пространства в Европе. Если до 2008 г. Брюссель не предпринимал серьезных усилий для продвижения своего интеграционного проекта в республиках бывшего СССР, то после событий августовской «Пятидневной» войны пересмотрел свой подход к региону^[10]. По мнению ряда исследователей, главной целью ЕС стало превращение части постсоветского пространства в буферную территорию, отделяющую Европу от «непредсказуемой» России^[11]. Одним из инструментов «привязывания» республик бывшего СССР к ЕС стала программа «Восточное партнерство», фактически превратившая «дилемму интеграции» (выбор между европейским и евразийским интеграционными проектами) в «дилемму интеграций» (необходимость учитывания интересов третьих стран при выборе интеграционного пути, которые могут рассматривать его как угрозу своей безопасности)^[12].

Традиционно считается, что инициатором создания и выдвижения инициативы «Восточного партнерства» является Польша, разработавшая ее при поддержке Швеции. Однако, скорее, стоит говорить о параллельной подготовке двух схожих проектов одновременно в Варшаве и Праге. Польский вариант, в итоге, получил практическую реализацию, причем произошло это в период председательства Чехии в Совете ЕС.

Успеху именно польско-шведского варианта «Восточного партнерства» способствовал, в частности, уже имевшийся у Варшавы опыт разработки проектов регионального сотрудничества. В период 2002-2004 гг. Польша выступала с инициативой создания т.н. «Восточного измерения» в рамках Общей внешней политики и политики в области безопасности (EU Common Foreign & Security Policy)^[13]. Тем самым Варшава (на тот момент не будучи членом ЕС) фактически презентовала себя в качестве потенциального связующего звена между объединенной Европой и западной частью постсоветского пространства. При этом помимо Беларуси, Молдовы и Украины инициатива в перспективе охватывала также Закавказье и ряд западных регионов России^[14].

Впервые проект «Восточное партнерство» был официально представлен в мае 2008 г. министром иностранных дел Польши Радославом Сикорским^[15]. В тот момент еще не было четкой уверенности в том, что Брюссель и страны-лидеры ЕС поддержат новую инициативу, поскольку у проекта был серьезный конкурент в лице продвигаемого Францией «Союза для Средиземноморья»^[16]. Забегая вперед, необходимо подчеркнуть, что, несмотря на итоговый успех польско-шведского проекта, в Евросоюзе так и не сформировалось единого мнения относительно «Восточного партнерства», а сам проект воспринимался скептически и неоднократно подвергался критике. Причем среди критиков проекта выступали не только страны «старой» Европы (включая Германию и Францию), но и бывшие партнеры Польши по социалистическому блоку Болгария и Румыния, продвигавшую инициативу развития интеграционных процессов в Причерноморье^[17].

В декабре 2008 г. Еврокомиссия выпустила специальное Сообщение, в котором характеризовала «Восточное партнерство» как «долговременный политический сигнал солидарности ЕС, усиленный дополнительной значительной поддержкой проведения странами-партнерами реформ, направленных на развитие демократии и рыночных отношений, укрепления их государственности и территориальной целостности»^[18]. В то же время между странами-членами ЕС не было единого понимания того, какие перспективы новый проект может предложить «странам-партнерам». С одной стороны, Брюссель не мог напрямую обещать вхождение в состав ЕС участникам проекта. С другой, в случае незначительных эффектов о реализации программы существовал риск, что «страны-партнеры» могут разочароваться в политике Евросоюза и переориентироваться на сотрудничество с Россией.

Датой официального запуска «Восточного партнерства» является 7 мая 2009 г. В этот день в Праге состоялся учредительный саммит программы, и была принята Совместная декларация, определявшая основные сферы сотрудничества ЕС и «стран-партнеров»:

- «демократия, ответственное управление и стабильность» (фактически продвижение европейских идей и ценностей на постсоветском пространстве, а также поддержка со стороны ЕС демократических реформ и реформ государственного управления в бывших советских республиках);

- «экономическая интеграция»;

- «энергетическая безопасность» (сфера актуальная для ЕС, поскольку через территорию Беларуси и Украины осуществляется транзит российских энергоресурсов, а Азербайджан, в перспективе, мог стать альтернативным поставщиком углеводородов);

- «контакты между людьми»^[19].

Более подробно сферы, механизмы и методы взаимодействия ЕС и «стран-партнеров» были описаны в предшествующих Совместной декларации документах (меморандум и пресс-релиз), опубликованные Еврокомиссией накануне саммита в Праге. В частности, были выдвинуты т.н. «флагманские инициативы» в рамках «Восточного партнерства», раскрывавшие особенности и направления сотрудничества Евросоюза с шестью постсоветскими республиками^[20].

Кроме того, в Совместной декларации анонсировалось, что реализация проекта «Восточное партнерство» будет реализовываться одновременно на нескольких уровнях:

- во-первых, предполагалось, что страны-партнеры будут взаимодействовать с ЕС как консолидированно, так и индивидуально. Каждая страна-партнер, заинтересованная в сближении с Брюсселем должна была реализовать комплекс реформ в различных сферах внутренней деятельности для достижения конечной цели – подписания соглашения об ассоциации с Евросоюзом;

- во-вторых, страны-участники «Восточного партнерства» должны были активно взаимодействовать друг с другом (в том числе и путем институционализации отношений) для более эффективной разработки и реализации внутренних реформ и выработки модели сотрудничества с ЕС. Также рассматривалась перспектива формирования на базе проекта нового макрорегиона, объединяющего в себе различные части постсоветского пространства (европейская часть, Южный Кавказ, Причерноморье и Черноморский регион, Прикаспий);

- в-третьих, «Восточное партнерство» должно было стать одним из элементов в системе региональных и международных инициатив и проектов, реализуемых в Европе. В частности, предполагалось тесное взаимодействие с программой Черноморская синергия^[21].

Характерно, что уже первый саммит «Восточного партнерства» продемонстрировал определенные разногласия между странами-членами ЕС по поводу запуска нового проекта. Так, на заседании отсутствовали многие лидеры государств «старой» Европы (за исключением канцлера Германии А. Меркель), что подчеркивало неоднозначное восприятие в ЕС инициативы Вишеградской группы. Позицию V4 по поводу актуальности проекта фактически выразил и.о. премьер-министра Чехии Мирек Тополанек, в ходе итоговой пресс-конференции призвав ЕС «не притворяться, что на восток от на ничего нет» и что для стран-партнеров, имеющих «европейские амбиции», «Восточное партнерство» должно стать «не формальным, а прагматичным сотрудничеством»^[22].

Страны-партнеры по-разному оценили запуск проекта. Если лидеры Грузии, Молдовы и Украины отнеслись к «Восточному партнерству» положительно, называя его «очередным шагом на пути в ЕС», то в Азербайджане, Армении и Беларуси отношение к новой региональной инициативе было сдержанным, а в случае Минска, скорее, равнодушным. Кроме того, Армения и Беларусь тесно сотрудничали с Россией, что существенно влияло на их восприятие новой инициативы. Азербайджан, в свою очередь, во внешней политике ориентировался на Турцию, и в «Восточном партнерстве» (за исключением отдельных сегментов) практической выгоды для себя не видел^[23].

Для Вишеградской группы выдвижение инициативы «Восточного партнерства» и ее последующее воплощение на практике стало важным событием, подчеркнувшим значимость «четверки» (и всей «новой» Европы в целом) для внутренней и внешней политики ЕС. Спустя несколько лет после вступления в Евросоюз V4 обозначила себя в качестве активного актора, способного как разрабатывать и предлагать масштабные проекты, так и выступать в качестве посредника между странами постсоветского пространства и ЕС, также фактически курировать реализацию целей и задач «Восточного партнерства». При этом Вишеградская группа и ее отдельные участники рассматривали проект и как составную часть собственных внешнеполитических курсов^[24]. Как заявлял один из польских исследователей, стратегическая цель существования программы – «иметь Запад на Востоке»^[25], что, в принципе, отвечало интересам не только Варшавы, но и других участников V4.

При этом стоит учитывать, что, несмотря на высокую степень заинтересованности Вишеградской группы в реализации проекта «Восточное партнерство» и его активном развитии, экономические и ресурсные возможности «четверки» представляются ограниченными для полноценного участия в практическом воплощении всех заявлявшихся целей и задач. Поэтому страны V4 старались использовать имеющиеся у них возможности и инструменты для развития отношений в наиболее перспективных сферах. В частности, опираясь на опыт и потенциал Международного Вишеградского фонда, «четверка» способствовала проведению различных реформ в «странах-партнерах», продвигала идеи демократии и гражданского общества, укрепляла социальные коммуникации^[26].

По линии Международного Вишеградского фонда также реализовывалось большое количество различных программ в сфере культуры и образования (программа Visegrad Four Eastern Partnership), предлагавшие участникам широкий спектр грантов, стипендий и академических стажировок. В 2011 г. также была запущена дополнительная программа для «Восточного партнерства»^[27], направленная на поддержку демократических преобразований и формирование гражданского общества в странах «Восточного партнерства». Как отмечает К. Котулевич-Вишинська, «действия Фонда вписывались в общую стратегию ЕС по отношению к странам-партнерам и отвечали его общему подходу “большее за больше”. Как известно, принцип данного подхода сводится к тому, что те страны, которые будут привержены глубоким демократическим реформам, могут ожидать большего от участия в европейской программе»^[28].

Среди достижений первых лет сотрудничества Международного Вишеградского фонда и «Восточного партнерства» стоит назвать привлечение «стран-партнеров» к участию в новых проектах, либо совместной реализации уже существовавших ранее программ:

- «Флагманские проекты» (Flagship Projects) – поддержка долгосрочных проектов, направленных на развитие политических и экономических взаимодействий ЕС и «Восточного партнерства», демократические преобразования и построение гражданского общества;^[29]

- расширенные стандартные гранты (Extended Standard Grants) – поддержка среднесрочных проектов по изучению опыта V4 в сферах демократизации, европейской и региональной интеграции с целью использования полученных результатов в развитии отношений по линии «Восточное партнерство» – ЕС;^[30]

- гранты, предназначенные на ведение научных исследований (University Studies Grants) – поддержка проектов по созданию и запуску учебных и научных курсов, программ и дисциплин;^[31]

- Вишеградская стипендиальная программа (Visegrad Scholarship Program) – поддержка академического обмена между V4 и «Восточным партнерством»^[32].

Кроме того, в 2011 г. при активном содействии Вишеградской группы была в рамках программы «Восточное партнерство» была создана специальная Транспортная группа для интенсификации взаимодействия по обмену опытом и информацией с ЕС. Целью программы является определение приоритетных стратегических проектов по развитию транспортных систем «стран-партнеров» и их дальнейшему сопряжению с транспортными системами Евросоюза, Центральной и Восточной Европы^[33].

Несмотря на достигнутые результаты, программа «Восточное партнерство» столкнулась с трудностями уже в первые годы своего существования. Мнения исследователей и экспертов относительно причин расходятся. В России критика программы базируется на политизированности программы, несоответствию ее стратегических целей ресурсному и финансовому наполнению, разобщенности «стран-партнеров», внутренних разногласиях ЕС, непонимании Брюсселем особенностей развития региона постсоветского пространства и специфики отдельных стран, зависимости республик бывшего СССР от взаимоотношений с Россией^[34]. В свою очередь, европейские исследователи и эксперты, а также их коллеги из стран «Восточного партнерства» находят сложности в реализации и полноценном функционировании программы в противодействии со стороны России, неоднородности участников, сложностях в преодолении наследия советского периода, второстепенности программы для внешней политики Евросоюза, недостаточном ресурсном обеспечении и финансировании^[35].

Сложности в воплощении на практике целей «Восточного партнерства» возникли уже на первом саммите в Праге в 2009 г., когда запуск новой программы сопровождался скепсисом со стороны многих стран ЕС. В 2011 г. во время саммита в Варшаве «страны-партнеры» данные тенденции вновь повлияли на представительность участников делегации Евросоюза (из лидеров вновь присутствовала лишь А. Меркель). Также страны «Восточного партнерства» столкнулись уже с внутренними противоречиями, не сумев, например, принять резолюцию, содержащую критику Беларуси за нарушение прав человека. Также стороны не смогли провести полноценное заседание EURONEST (объединение парламентариев из ЕС и «стран-партнеров»)^[36].

Определенным стимулом к активизации «Восточного партнерства» стали изменения основ Европейской политики соседства в мае 2011 г., сместившие акцент на необходимость демократических преобразований и реформ в «странах-партнерах». Этот шаг был позитивно воспринят в некоторых странах «Восточного партнерства» (Грузия, Молдова, Украина) и повлиял на интенсификацию деятельности по подготовке к подписанию соглашений об ассоциации с Евросоюзом.

Впоследствии именно «Восточное партнерство» станет одной из косвенных причин возникновения Украинского кризиса, ставшего самым серьезным и масштабным вызовом для действующей системы международных отношений. После заявления Киева о намерении «взять паузу» в переговорах о подписании Соглашения об ассоциации, намеченного на ноябрь 2013 г. на саммите в Вильнюсе, в украинской столице начались протесты, которые приведут к масштабным потрясениям, смене правящего режима и ряду других последствий^[37].

Говоря о восприятии «Восточного партнерства» странами Вишеградской группы и роли данного проекта для каждой страны из «четверки», можно выделить несколько ключевых моментов:

- во-первых, главным политическим бенефициаром во взаимодействии V4 и «стран-партнеров» является Польша, инициатор проекта, и в меньшей степени Чехия. Венгрия и Словакия в меньшей степени были задействованы в реализации проекта и выступали, скорее, в качестве «группы поддержки» для Варшавы и Праги, демонстрирую своего рода «вишеградскую солидарность»;^[38]

- во-вторых, экономический эффект от сотрудничества стран V4 и стран «Восточного партнерства» представляется незначительным. Согласно официальной статистики, «доля стран-партнеров в совокупном импорте каждой из стран V4 со времени их вступления в ЕС и до Кризиса на Украине колебалась в пределах 1-2%», а в случае закавказских стран этот показатель едва доходил до 0,01%»^[39]. Определенным исключением можно считать Чехию, поскольку ей удалось установить относительно прочные связи с Азербайджаном и договориться о регулярных поставках энергоресурсов. Для «стран-партнеров» наибольшее значение вишеградский рынок имел лишь для приграничных Беларуси и Украины^[40]. Несколько лучше обстоят дела с экспортом из V4 в «страны-партнеры» (от 1 до 2,5%), а главным выгодополучателем является Польша (3,5-4,5%), имеющая стабильный рынок сбыта своей продукции в Украине;^[41]

- в-третьих, страны Вишеградской группы фактически разделились в вопросе о финансировании многосторонних проектов с «Восточным партнерством». Если Польша и Чехия активно вкладывались в данную сферу, то Венгрия и Словакия избрали более осторожную тактику, не предполагающую масштабное финансирование с их стороны;

- в-четвертых, вплоть до 2014 г., когда на фоне Украинского кризиса произойдет повышение внимания к «Восточному партнерству», как со стороны ЕС, так и отдельно «Вишеградской группы», проект при всех его достижениях можно считать, скорее, больше знаковым и символическим для Польши и Вишеградской группы в целом, чем эффективной составляющей Европейской политики соседства.

Подводя промежуточные итоги внешней политики Вишеградской группы 2004-2014 гг., можно констатировать, что в первое десятилетие пребывания в составе ЕС наиболее важной инициативой Вишеградской группы стало «Восточное партнерство», в котором страны «четверки» (в первую очередь, Польша) играли роль кураторов и одновременно выступали в качестве связующего звена между ЕС и постсоветским пространством. Реализация проекта на практике позволила V4 существенно улучшить свой имидж и набрать политический вес в рамках Евросоюза. При развитии отношений со «странами-партнерами» Вишеградская группа старалась максимально использовать все имеющиеся механизмы и инструменты (например, потенциал и опыт реализации совместных проектов в рамках Международного Вишеградского фонда). В то же время собственные возможности и ресурсы (вкупе с неоднозначным восприятием «Восточного партнерства» в ЕС) не позволяли в полной мере реализовать все заявленные стратегические цели, что серьезно сказывалось на эффективности проекта и полученных результатах.