Деятельность частных военных и охранных компаний: вопросы легитимности и права

Егорова Александра Константиновна ORCID: 0000-0002-0383-1550 аспирант кафедры Уголовного права, уголовного процесса и криминалистики Московского государственного института (Университета) Министерства иностранных дел Российской Федерации 119454, Россия, Москва, г. Москва, пр. Вернадского, 76 Egorova Alexandra Konstantinovna Postgraduate student of the Department of Criminal Law, Criminal Procedure and Criminalistics of the Moscow State Institute (University) Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation 119454, Russia, Moskva, g. Moscow, pr. Vernadskogo, 76 egorova.a.k@my.mgimo.ru

Сегодня использование частных военных и охранных компаний – лишь один из примеров приватизации государственных функций как широко распространённой тенденции, оказывающей большое влияние на государственное управление и взаимоотношения государственных институтов с гражданским обществом. Не только государство своей волей навязывает тот или иной правовой режим своим подрядчикам, но и сами они, особенности функционирования отрасли, могут задавать отдельные тренды правового регулирования, влиять на характер реализации делегированных функций государства и оценку легитимности решений органов власти, которые лежат в основе действий подрядчиков. В результате как публичные институты, так и частные компании в той или иной степени должны подстраиваться под ожидания граждан – избирателей и налогоплательщиков.

Развитие идеи приватизации государственных функций позволяет и высказывать опасения относительно чрезмерного аутсорсинга ^[1], способного привести к «контрактному государству», которое практически в любой форме грозит негативными последствиями – для государства, как общественного института, и для благосостояния общества за исключением отдельных бенефициаров такой системы.

Функции государства, связанные с монополией на применение силы, в том числе, полицейские и в области обороны и безопасности, являются наиболее чувствительными к неаккуратному и недальновидному аутсорсингу. В то время как в сфере военной и оборонной политики растет использование частных военных и охранных компаний, оказывающих самый широкий спектр услуг, во внутренней безопасности многие европейские государства дополняют полицейские силы частными подрядчиками, а в некоторых странах (Великобритания, Польша, Венгрия) их количество превышает количество государственных полицейских служащих ^[2]. В этих обстоятельствах государственные институты должны не только заботиться о легитимности своих решений в глазах общества, но и четко контролировать – делегирование каких именно задач и функций не будет нести угрозы национальной безопасности и конституционным основам, и, в то же время, позволит компенсировать те проблемы, которые при современной скорости экономического и технологического развития уже невозможно преодолеть исключительно силами государственных институтов.

Каждый раз, поднимая вопрос правовой оценки деятельности частных военных и охранных компаний, исследователь сталкивается с многочисленными белыми пятнами как в законодательстве и научной мысли, так и в фактах, на которые необходимо опираться. Большинство работ основано на анализе документов – в первую очередь, нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность частных военных и охранных компаний в отдельных государствах и незначительного количества документов международного характера, таких, как Документ Монтрё и Международный кодекс поведения частных поставщиков охранных услуг. Частные военные и охранные компании зачастую действуют в условиях вооруженных конфликтов и политической нестабильности, что не всегда позволяет провести правовую оценку конкретных фактов и событий.

Легитимность частных военных и охранных компаний и легитимность властных распоряжений (пусть и выраженных в форме обязательств по контракту), на основании которых они действуют, оказываются тесно связанными через правовые нормы, которым компании должны подчиняться для того, чтобы иметь возможность сотрудничать с государством как с крупнейшим и наиболее выгодным заказчиком ^[3]. Взаимосвязь этих трех явлений и их роль в эволюции правовой оценки деятельности частных военных и охранных компаний является основным вопросом данной работы.

Поскольку частные военные и охранные компании претендуют на реализацию функций государства, связанных с монополией на применение силы, их сравнение с полицейскими органами и вооруженными силами неизбежно. Криминолог Роберт Рейнер иронически характеризует легитимность правоохранительных органов как «мистическое чувство идентификации между полицией и народом, а не государством» ^[4], основанное на мифе об общих для них нормах и ценностях и убеждении, что единственной функцией полиции является применение силы в случае необходимости обеспечить эти нормы и ценности. Военный персонал в развитых государствах похожим образом отождествляется с «хорошей» силой, поскольку служит на благо государства и его граждан, и власти прикладывают немало усилий к распространению такого мнения с помощью средств массовой информации и массовой культуры, официальной риторики, продвигая идеи патриотизма, служения и гражданской гордости ^[5].

В обоих случаях легитимность государственных институтов основана на двух основных принципах: ответственности перед государственной властью (а через неё – перед обществом, её избравшим) и уверенности в мотивации, основанной на морали. Первый принцип означает наличие нормативно закреплённого, безусловного согласия, признания права на власть со стороны регулируемого или управляемого субъекта. Это согласие может быть поддержано, например, специальными формами общественного контроля полицейских органов со стороны общества, возможностью обжалования действий сотрудников полиции в суде, контрольно-надзорными функциями других органов государства и т. д. Для частных военных и охранных компаний этот принцип так же актуален, поскольку, вступая в договорные отношения с государством как с заказчиком определенных услуг, они добровольно подтверждают согласие с установленными правовыми требованиями. В данном случае речь идёт именно о тех компаниях, которые оказывают услуги государствам, поскольку только такие отношения формируют легитимность и как социально-политическую, и как юридическую характеристику.

Что касается второго принципа, основанного на категориях морали, – кардинальное отличие от государственных институтов, осуществляющих функции, связанные с монополией на применение силы, в том, что основной мотивацией деятельности частных военных и охранных компаний как коммерческих организаций является извлечение прибыли. Именно гражданско-правовые аспекты деятельности ЧВОК являются наиболее разработанными как на национальном, так и на международном уровне. Законодательства ряда государств, в том числе, Франции, хотя и допускают до определенного предела деятельность ЧВОК, стараются минимизировать их «покушение» на государственную монополию на насилие. Кроме того, личная материальная выгода в условиях вооруженных конфликтов роднит деятельность ЧВОК с наёмничеством, запрещенным уголовным законодательством многих государств (в том числе Франции, Российской Федерации, Хорватии, Польши; ряда государств СНГ: Азербайджана, Беларуси, Казахстана, Узбекистана) и международным правом.

В общественном сознании получение прибыли противопоставлено морали, а моральная основа вооруженных сил государства, в свою очередь, основана на исторической памяти и благородной цели. В то время как армия опирается на прошлые победы ради спасения родины – будь то победа СССР в Великой Отечественной войне или сопротивление метрополии в Войне за независимость США или – и будущие благородные цели, деятельность ради прибыли выглядит аморальной, сотрудники ЧВОК рассматриваются как склонные к социально неодобряемому поведению, аморальной или даже преступной тактике и намеренному нарушению принятых норм ^[6]. В результате, если сотрудник частной военной и охранной компании оказывается замешан в гибели гражданских лиц в условиях вооруженного конфликта, однозначно аморальными становятся как его мотивация, так и само действие, однако если в те же действия будет вовлечен военнослужащий регулярных войск, они будут рассмотрены как более приемлемые ^[5].

В противовес не подходящему для ЧВОК как агенту, реализующему, хотя лишь частично, функции государства, связанные с применением силы, принципу моральной основы, выступает их признание не столько обществом, сколько наиболее значимыми публичными институтами – государствами и международными организациями, в частности Организацией Объединенных Наций, легитимность которой основана на её способности служить примером в поддержании широкого распространения международно-правовых норм. Использование частных военных подрядчиков ООН ^[7], Европейским Союзом в миссиях, осуществляемых в рамках Общей политики обороны и безопасности ^[8] создаёт морально-нравственное основание их легитимности для государств-членов этих организаций. Фактически, если для регулярных вооруженных сил источником легитимности является непосредственная связь с обществом, то для ЧВОК она опосредована государством как основным источником их формирования, деятельности, правового положения.

Таким образом легитимность деятельности ЧВОК основывается на идее о том, что они действуют таким образом, чтобы уважать и укреплять традиционную монополию государства на применение силы. Она воплощается в фактическом правовом регулировании деятельности частных подрядчиков, его объеме и содержании, закреплении принципиальной разницы между наёмническими группами и частными военными и охранными компаниями, и готовности самих таких компаний подчиняться этим правовым нормам. Несомненно, такая тесная связь создаёт и определенные риски: реализуя коммерческие интересы, ЧВОК могут прямо или косвенно влиять на решение государства о применении военной силы. Они не только влияют на определение национальных интересов путем лоббирования, но и создают связь между государственным и частным секторами, которая созрела для политической коррупции ^[9].

Из приведенного выше видно, что легитимность деятельности частных военных и охранных компаний достаточно нестабильна и во многом зависит как от конкретных обстоятельств, так и от института, который является проводником для работы ЧВОК. В данном случае мы рассматриваем ситуацию, в которой властные институты предположительно являются законными, и вопрос легитимности относится не к их сущности или порядку становления, а к принимаемым решениям – как это происходит, и как взаимосвязаны его признание и поддержка обществом и результат ^[10]. В результате решения органов власти должны быть не только законными и принятыми с соблюдением процедуры, но и соответствовать принятым в обществе морально-этическим нормам, лежащим в основе его строя, а также быть эффективными для целей, ради которых они принимаются. Мы не будем подробно останавливаться на характеристике легитимности политической власти и политических решений, поскольку, все эти вопросы были многократно и подробно рассмотрены в различной юридической и политической литературе ^{[11],[12],[13]}. Для дальнейшего анализа важно отметить, что легитимность принимаемых властными институтами решений – не тождественна их собственной легитимности.

Нормативно-правовые рамки, правовое содержание и правовая оценка деятельности частных военных и охранных компаний непосредственно зависит как от легитимности самих ЧВОК как явления, так и от легитимности решений властных органов. Это приводит к значительным региональным отличиям в подходах к регулированию, связанным со сложившимися правовыми традициями и влияет на общественное восприятие деятельности ЧВОК. Так американский исследователь М. Рамирез ^[5] отмечает разницу в атрибуции вины в ситуациях, когда к гибели гражданских в вооруженном конфликте причастны регулярные вооруженные силы и персонал частных военных подрядчиков. Его исследование показало, что общество склонно возлагать большую вину на органы власти и считать потери менее приемлемыми в случае вовлеченности персонала ЧВОК. Автор связывает это с уже описанным выше феноменом моральной основы легитимности армии, которая не свойственная частным подрядчикам, в то время как основная вина возлагается на государственные органы, принимающие нелегитимные решения, приводящие к негативным последствиям.

Правовое регулирование деятельности частных военных и охранных услуг прошло значительный путь, и сегодня мы можем судить, насколько отличались подходы к таким договорным отношениям в различные исторические периоды – от Средневековья, для которого наёмные армии были явлением само собой разумеющимся, до современного мира, где большинство государств и международные организации криминализуют наёмничество и с большой осторожностью реализуют регулирование ЧВОК. Можно выделить несколько основных подходов к правовому регулированию деятельности частных военных и охранных компаний в зависимости от наличия специализированного законодательства. Ряд государств (в частности, Австрия и Германия) придерживается регулирования, характерного в целом для коммерческих компаний, не вырабатывая специализированных норм для индустрии частной военной и охранной деятельности. Другой подход к регулированию распространен в децентрализованных государствах, таких как США, Швейцария, Италия и некоторых других. В этих странах правовое регулирование ЧВОК может отличаться в различных административных единицах. Такой же подход наблюдается и на наднациональном уровне в Европейском союзе, где, с одной стороны, частные военные и охранные компании подчинены принципам общего рынка, с другой – установлены наднациональные правила по экспорту вооружений. В некоторых государствах существует специализированное законодательство о частных военных и охранных компаниях – Великобритания, Ирландия, Нидерланды. Ряд государств Европейского союза также осуществляет контроль экспорта услуг по подготовке и обучению персонала для использования военных технологий. В частности, Чехия, Венгрия и Италия требуют наличия специальных лицензий на любые услуги по обучению, связанному с использованием вооружений, а Эстония и Польша регулируют также предоставление консультационных услуг в отношении товаров военного назначения, включая «техническую поддержку, касающуюся усовершенствования, производства, сборки, тестирования, ремонта, транспортировки и хранения товаров военного назначения или любые другие связанные с ними услуги». В Швеции в отдельную категорию лицензирования выделено «обучение в военных целях» ^[14].

Несмотря на большое количество примеров правового регулирования ЧВОК и обширную правоприменительную практику во многих аспектах их деятельности, наиболее уязвимой остаётся уголовно-правовая оценка действий персонала частных подрядчиков и вопрос защиты уязвимых категорий лиц. Пробелы уголовно-правовой ответственности персонала частных военных и охранных компаний широко освещены в научной литературе и связаны с такими факторами, как нехватка юрисдикции, сложность квалификации деяний, отсутствие доступа к субъекту преступления со стороны компетентных органов власти ^{[15],[16],[17],[18]}. Применительно к проблемам легитимности, хотелось бы выделить общую особенность правового регулирования частной безопасности, на которую обращает внимание С. Перси ^[3] – ретроспективный подход к законотворчеству. Законодатель не ищет ответы на новые и перспективные вопросы, не пытается задать перспективные критерии или предположить наиболее вероятные результаты развития отрасли. Он реагирует на прошедшую войну, уже случившийся кризис или даже трагедию. Ретроспективные нормы, регулирующие «прошедшую войну», замедляют трансформацию отрасли и не могут реагировать на новые вызовы, что создает замкнутый круг: кризис – длительные разбирательства и новые регламентирующие акты – развитие отрасли в «свободном полете» - новый кризис. В результате частные военные и охранные компании обладают огромной свободой действий в плохо контролируемых условиях, и после очередной малоуспешной (на примере инцидентов на площади Нисур в Багдаде и в тюрьме Абу Грейб) попытки наказать их, возвращаются к своей деятельности, в то время как государства не могут или не желают изначально установить более жесткие рамки их деятельности. И хотя экономические отрасли практически всегда развиваются быстрее, чем законодатель успевает отреагировать на изменения, в данном случае речь идёт о ситуациях, которые стоят и будут стоить жизни людям, оказавшимся в вооруженном конфликте.

Правовая оценка деятельности частных военных и охранных компаний развивается вместе с регулирующим ее законодательством, правоприменительной практикой и формирующим их легитимность публичной политикой и опосредованно – общественным отношением. Значительное влияние оказывают принципы и тенденции развития международно-правового дискурса в отношении деятельности ЧВОК ^[19],[20]. Он сосредоточен вокруг запрета на нарушение исключительной монополии государства на применение силы, ответственности государств и вопросов территориальной юрисдикции при рассмотрении уголовных преступлений.

Использование частных военных и охранных компаний в современных вооруженных конфликтах делает дискуссию об их роли неизбежной, независимо от того, происходит она на международном или на национальном уровне. Здравая и взвешенная правовая оценка их деятельности должна лежать в основе такого диалога, но не может состоять только в реагировании на ситуации, где существующие правовые нормы не справляются с регулированием. Вопрос легитимности, хотя и не является исключительно правовым, а содержит политологические и философские элементы – способ расширить взгляд на ситуацию для политических акторов и законодателей с тем, чтобы иметь возможность не только создавать ретроспективные нормы, но и устанавливать перспективные параметры развития отрасли.