Контроль (надзор) за безопасностью дорожного движения в парадигме проводимой административной реформы

Былинин Игорь Александрович старший преподаватель, кафедра организации деятельности ГИБДД, Орловский юридический институт МВД России имени В.В. Лукьянова 302028, Россия, Орловская область, г. Орел, ул. Игнатова, 2, каб. а-416 Bylinin Igor Aleksandrovich Senior Researcher of the Department of Organisational Activity at Oryol Law Institute under the Ministry of Internal Affairs of Russia 302028, Russia, Orlovskaya oblast', g. Orel, ul. Ignatova, 2, kab. a-416 bylinin.igor@yandex.ru Другие публикации этого автора

До настоящего времени в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, как и в прошлые десятилетия, просматривается отсутствие единого подхода в использовании терминологического аппарата. Возникшая проблематика в части соотношения контроля и надзора имеет важное практическое значение для органов государственной власти.

В рассмотрении основ изучаемой терминологии в теории права, а также и действующих законодательных актах, практически отсутствуют четкие аспекты разграничения контрольной и надзорной деятельности, поэтому в национальном законодательстве этот вопрос по-прежнему остается открытым.

При изучении сущности и содержании федерального контроля (надзора), необходимо, прежде всего, определиться с терминологическим аппаратом, который следует использовать при характеристике контрольно-надзорной деятельности как института государственного управления в целом, так и его проявлениях в области безопасности дорожного движения.

Так теоретическая неопределенность в соотношении понятийного аппарата «контроль» и «надзор» может иметь одинаковое, объясняемое некоторыми «внешними» сходствами таких дефиниций, описываемых в юридической литературе как различные способы, используемые для обеспечения законности в различных сферах общественных отношений.

Филологическое толкование рассматриваемых терминов предполагает, что «контроль» здесь подразумевается как учет, проверка счетов, отчетности»; «надзор» – как деятельность по присмотру, наблюдению. В дополнение необходимо указать, «контроль» – наблюдение, надсмотр за чем-нибудь с целью проверки; надзор» – деятельность по наблюдению, присмотру, сопряженная с ответственностью за ее ведение. «Контроль» – проверка деятельности кого-, чего-либо, наблюдение с целью проверки; «надзор» – наблюдение, с целью присмотра, проверки.

Анализируемые понятия по факту тождественны, а связующими элементами для них, предполагаются термины «наблюдение» и «проверка».

Однако следует сказать, что на практике контроль и надзор являются самостоятельными способами обеспечения законности, которые должны соответственно обладать специфическими характерными чертами.

Делать вывод о тождественности понятий, на основе анализа нормативных правовых актов, регламентирующих различные аспекты контроля и надзора в различных областях общественных отношений нельзя.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ) рассматриваемые понятия использует в одних случаях как равнозначные, когда законодатель применяет «повсеместные» формулировки «государственный контроль (надзор)» или «государственный надзор (контроль)», а в другом – как самостоятельные: например, «надзор» в частях 5, 8, 12 статьи 19.5 КоАП РФ; «контроль» в части 2 статьи 19.5 КоАП РФ.

Следует сказать, что такой подход к использованию понятий «контроль» и «надзор» можно наблюдать практически в каждом нормативном документе, регулирующем вопросы осуществления таких видов деятельности в различных сферах общественных отношений.

Так, важно указать, что Федеральный закон от 07 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (далее – Федеральный закон № 3-ФЗ), используемые понятия, в отличие от Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (далее – Федеральный закон «О милиции»), использует как равнозначные ( пункт 19 части 1 статьи 12 Федерального закона № 3 и часть 10 статьи 10 Федерального закона «О милиции»).

До сегодняшнего дня в применяемых нормативных правовых актах отсутствует единый подход к четкому пониманию и толкованию понятий «контроль» и «надзор».

Анализируя труды ученых административистов на современном этапе исследования проблематики, необходимо отметить, что С.Н. Антонов изучая федеральный государственный надзор, рассматривал понятийный аппарат «контроль» и «надзор» как термины обладающие разными отличительными признаками ^[1].

Проведенный системный и комплексный анализ результатов изучения справочной и специальной литературы, нормативных правовых источников, а также выводов С.Н. Антонова в рамках поднятой проблемы юридического толкования рассматриваемых терминов, позволяет выделить группу особенностей, которые подчеркивают специфику надзора и контроля как совершенно самостоятельные способы обеспечения законности.

Так, в закреплении обоснованности суждений, следует выделить основные моменты:

– полномочия органов контроля по сравнению с органами надзора гораздо шире и разнообразнее;

– органы контроля проводят оценку деятельности подконтрольных объектов, как с точки зрения законности, так и целесообразности;

– объектом контроля являются конкретные объекты, однако надзор может распространяться как на определенный (персонифицированный), так и на неопределенный круг объектов;

– методы осуществления контроля и надзора различаются: для надзора характерно систематическое наблюдение, реагирование на заявления и жалобы, инструменты методов государственного контроля гораздо шире;

– надзор осуществляется в отношении третьих лиц, которые не находятся в подчинении власти;

– объектом надзора являются специальные правила (противопожарные, санитарные, ветеринарные, правила дорожного движения и др.), в то время как объект контроля имеет более широкий и разнообразный спектр;

– надзор не может в прямых связях вмешиваться в хозяйственную деятельность проверяемых объектов, а при контроле такое вмешательство имеет место;

– по результатам надзора может применяться административные наказания (административный штраф, лишение специального права, приостановление работ ), следствием контрольной деятельности может быть дисциплинарная, а иногда и уголовная ответственность.

Таким образом, прежде чем перейти к рассмотрению контрольной надзорной деятельности реализуемой в контексте проводимой реформы, следует отметить, что несмотря на внешнюю схожесть «контроля» и «надзора», последний имеет специфику и занимает особое место среди способов обеспечения законности в государственном управлении.

Однако в настоящее время, в контексте проводимой реформы контрольно-надзорной деятельности, законодателем в сфере безопасности дорожного движения понятия контроль и надзор применяются как тождественные.

Одним из основных направлений деятельности, законодателем определено обеспечение безопасности дорожного движения, так закреплено в части 1 статьи 2 Федерального закона № 3-ФЗ «О полиции». Такое направление деятельности полиции непосредственно связано с реализацией положений статьи 30 Федерального закона № 196-ФЗ, которое предусматривает полномочия по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения.

Правом на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения на сегодняшний день наделено МВД России и его территориальные подразделения, что имеет законодательное закрепление в пункте 1 постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021г. № 1101 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области безопасности дорожного движения». Госавтоинспекция осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением нормативно-правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения в соответствии с обязанностью, закрепленной в пп. «а» пункта 11 Указа Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711.

Реализация контрольных (надзорных) полномочий Госавтоинспекцией, как правило, затрагивает права граждан и организаций, осуществляющих свою деятельность. Организациями выступают юридические лица и индивидуальные предприниматели, что требует рассмотрения данного вида деятельности со стороны ее соответствия положениям федерального законодательства, гарантирующего защиту прав и законных интересов.

Во-первых, необходимо рассмотреть соответствие положений о данном виде контроля (надзора) и положений Федерального закона от 31 июля 2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле» (далее – Федеральный закон № 248-ФЗ), который устанавливает, в частности, виды и сроки проведения проверочных мероприятий. Мероприятия, осуществляемые надзорными органами, в соответствии с законом делятся на две большие группы: плановые и внеплановые (статьи 61, 66 Федерального закона 248-ФЗ). Проведение указанного вида проверочных мероприятий подразделениями Госавтоинспекции осуществляется с соблюдением требований, изложенных в названном законе.

Обоснованность проведения мероприятий по надзору (контролю) подразделениями ГИБДД в области обеспечения безопасности дорожного движения, кроме положений Федерального закона № 196-ФЗ определяется также пунктом 3 статьи 2 Федерального закона № 248-ФЗ, закрепляющего возможность установления дополнительных особенностей соответствующих видов проверочных мероприятий.

Особенности получили уточнение в принятом постановлении Правительства России от 30 июня 2021 г. № 1101, однако ведомственные нормативные документы, устанавливающие возможность осуществления Госавтоинспекцией административных процедур, связанных с контролем (надзором) за дорожным движением, охватывающих процедуры организации плановых и внеплановых проверочных мероприятий до настоящего времени не приняты.

В части особенности проведения административной процедуры контроля (надзора) за дорожным движением, следует выделить непрерывность его осуществления. В процессе контроля (надзора) сотрудникам Госавтоинспекции необходимо осуществлять ряд действий, связанных с выявлением, пресечением и предупреждением нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог или эксплуатации транспортных средств.

Полученные результаты контроля (надзора) при обнаружении нарушений обязательных требований безопасности необходимо фиксировать процессуально, однако в настоящее время такой документ отсутствует. Ранее применялся акт о выявленных недостатках в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги (улицы), железнодорожного переезда (п. 81 приказа МВД России от 30.03.2015 № 380, который утратил силу 25.12.2021 г.). Сложившаяся ситуация не позволяет выработать однозначного пути решения по фиксации нарушений требований законодательства в части контроля (надзора) за эксплуатационным состоянием автомобильной дороги и дорожных сооружений. Постановление Правительства № 1101 не устанавливает порядок фиксации нарушений требований законодательства, а раскрывает особенности видов профилактических мероприятий. Выявление нарушений требования законодательства является одним из оснований проведения проверочного мероприятия предусмотренного ФЗ № 248.

По мнению современных исследователей в сфере государственного контроля (надзора) Д.С. Фесько, не вызывает сомнения тот факт, что уровень правовых гарантий для контролируемых лиц во многом определяется качеством самого контрольно-надзорного законодательства. Чем более оно совершенно, тем более защищенными чувствуют себя и физические, и юридические лица в своих отношениях с контрольными (надзорными) органами ^[2].

Порядок проведения проверочного мероприятия и фиксации выявленных нарушений закреплен в ФЗ № 248, что делает процедуру наиболее прозрачной, чего нельзя сказать о повседневной работе при осуществлении федерального государственного контроля (надзора). Сотрудники подразделений Госавтоинспекции зачастую фиксируют выявленные нарушения законодательства в части эксплуатационного содержания автомобильных дорог рапортом (ведомственный документ) на имя руководителя территориального подразделения органа внутренних дел МВД России, что не может быть процессуальным документом, тем самым, нарушая порядок фиксации, ограничивая доступ лиц, осуществляющих деятельность, к информации о выявленных недостатках.

Изменения в контрольной и надзорной деятельности получили направленность на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, через призму профилактики нарушений обязательных требований, а также принятие мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований и устранению их последствий.

Необходимо отметить, что решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 19 октября 2016 года ^[3] МВД России включено в состав федеральных органов исполнительной власти - участников приоритетной программы «Реформа контрольной надзорной деятельности» (далее – КНД).

Распоряжением Министра внутренних дел Российской Федерации ^[4] утвержден паспорт приоритетного проекта «Совершенствование функции федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения МВД России в рамках реализации приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности».

К целям приоритетного проекта относят снижение числа лиц, погибших и получивших ранения в дорожно-транспортных происшествиях, в счет повышения эффективности и открытости деятельности МВД России, оптимизации использования имеющихся сил и средств при осуществлении федерального государственного контроля и надзора в области безопасности дорожного движения посредством повышенного внимания на деятельности субъектов контроля (надзора), распределенных по категориям риска в зависимости от результатов их деятельности, систематизации, сокращения количества и актуализации обязательных требований, внедрения комплексной профилактики нарушений и автоматизации контрольно-надзорной деятельности.

В рамках реализации мероприятий паспорта проекта:

- приняты постановления Правительства Российской Федерации ^[5], обеспечивающие применение риск-ориентированного подхода при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения; утверждены формы проверочных листов (списков контрольных вопросов), используемых при осуществлении федерального контроля (надзора) (приказ МВД России от 11 января 2022 г. № 39);

- утвержден Порядок организации систематической оценки эффективности и пересмотра обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом федерального государственного надзора МВД России в области безопасности дорожного движения (приказ МВД России от 21 августа 2018 г. № 539).

В основе проведенных исследований авторы Кунин В.А., Упорова И.В. придерживаются позиции, что применение контролирующим органом риск-ориентированного подхода за деятельностью организаций, должно быть сосредоточено на наиболее существенных нарушениях законодательства, расположенных в зонах с высоким уровнем нарушений ^[6].

На современном этапе реформирования контрольной (надзорной) деятельности, использование риск-ориентированного подхода позволит снизить количество проверочных мероприятий. Однако, следует отметить, что в этом случае возникает необходимость увеличить профилактику нарушений по соблюдению обязательных требований.

Следует отметить, что Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ в соответствии с Планом мероприятий («дорожная карта») по реализации механизма «регуляторной гильотины» ^[7], призванным снизить административное давление на бизнес и направлен на комплексное правовое регулирование вопросов организации и осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля и установление гарантий защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц.

Важно указать, что положения Федерального закона № 248-ФЗ в отличие от требований Федерального закона № 294-ФЗ не применяются к участникам дорожного движения.

Пункт 19 статьи 12 Федерального закона № 3-ФЗ возлагает обязанности на полицию осуществлять государственный контроль (надзор) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

В соответствии с пунктом 21 статьи 13 указанного Закона полиция имеет право ограничивать или запрещать проведение на дорогах ремонтно-строительных и других работ, осуществляемых с нарушением требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

До настоящего времени за Госавтоинспекцией согласно Указа Президента Российской Федерации от 01 июня 2013 г. № 527 «О внесении изменений в Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711» сохранен государственный контроль и надзор за соблюдением нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми устанавливаются требования к строительству и реконструкции дорог.

В принципе процесс реформирования контрольно-надзорной деятельности (далее – КНД) в Российской Федерации подходит к завершению. Основной целью реформы КНД являлось повышение уровня безопасности и устранение избыточной административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности. Она проводится с помощью отмены всех неактуальных нормативных актов в сфере надзора и контроля, а также построения новой, современной, эффективной системы государственного контроля (надзора), направленной на снижение социально значимых рисков ^[8].

На сегодняшний день, практически все законодательные акты приведены в соответствие с положениями Федерального закона № 248-ФЗ, который вступил в силу с 1 июля 2021 года, за исключением отдельных ведомственных нормативных правовых актов МВД России, например Приказ МВД России от 14.11.2016 № 727 в части утративших силу положений о проведении проверок.

Так, новыми редакциями статей для каждого вида контроля устанавливается его наименование с указанием отнесения к федеральному государственному контролю (надзору), региональному государственному контролю (надзору), муниципальному контролю.

Законом о государственном контроле (надзоре) внесены изменения в основной законодательный акт, регламентирующий общественные отношения в области обеспечения безопасности дорожного движения, – Федеральный закон «О безопасности дорожного движения». Согласно его положениям, МВД России осуществляет федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения (далее – государственный надзор).

В новой редакции Федерального закона понятийный аппарат предмета контроля (надзора) существенно расширен, под предметом федерального надзора теперь рассматривается не только соблюдение юридическими и должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, но и составляющими право Евразийского экономического союза, Европейским соглашением о международной дорожной перевозке опасных грузов от 30 сентября 1957 года (ДОПОГ/ADR) обязательных требований в области безопасности дорожного движения.

В законе представлен исчерпывающий перечень объектов, где помимо юридических лиц; индивидуальных предпринимателей; участников дорожного движения, также представлен перечень должностных лиц дорожных и автотранспортных предприятий, которые так же, как и другие объекты федерального надзора, несут обязанности по соблюдению требований безопасности в области дорожного движения.

Так, теперь следует предположить, что неисполнение должностными лицами соответствующих обязанностей влечет административную ответственность. Федеральный закон «О полиции» (пункт 21 части 1 статьи 13) предусматривает право полиции выдавать таким лицам предписания об устранении выявленных нарушений по результатам проверки.

Таким образом, можно сказать, что названные выше должностные лица наравне с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и участниками дорожного движения являются самостоятельными объектами федерального контроля (надзора).

В части государственного контроля (надзора) за реализацией органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий, связанных с соблюдением требований в области безопасности дорожного движения, необходимо отметить, что осуществляется уполномоченным Президентом Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Сегодня в контексте положений Федерального закона № 248 у граждан, осуществляющих деятельность, связанную с эксплуатацией транспортного средства как «самозанятые» не имеющие статус индивидуального предпринимателя, возникают вопросы по реализации механизма государственного контроля (надзора). Так, сфера применения Федерального закона в пункте 3 статьи 2 действует на проведение плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензию.

Таким образом, следует сказать, что в настоящее время органами власти в части реализации полномочий по осуществлению государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения отсутствует возможность проведения контрольных (надзорных) мероприятий в отношении «самозанятых», деятельность которых связана с эксплуатацией транспортных средств не подлежащая лицензированию.

В целях устранения возникающей проблематики в сфере с необходимостью повышенного контроля (надзора) за безопасностью жизни и здоровья участников дорожного движения, следует предложить следующие изменения в действующее законодательство о государственном контроле (надзоре) и дополнить статью 2 Федерального закона № 248-ФЗ пунктом 4 и изложить в следующей редакции:

«Настоящий Федеральный закон применяется в отношении граждан осуществляющих свою деятельность, в соответствии с Федеральным законом от 27.11.2018 № 422-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Налог на профессиональный доход», в следующем содержании:

1) проведение плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении граждан осуществляющих свою деятельность. Проведение плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении граждан может быть отменено либо заменено на периодическое подтверждение соответствия граждан требованиям, осуществляемое в форме государственной услуги;

2) проведение внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении граждан осуществляющих деятельность в порядке и случаях, предусмотренных главами 12 и 13 настоящего Федерального закона;

3) проведение профилактических мероприятий в отношении граждан осуществляющих деятельность.

Следует отметить, что сейчас в законодательстве о государственном контроле (надзоре) досудебная жалоба может быть подана только в электронном виде посредством портала «Госуслуги» или аналогичный региональный портал и более того с 2023 года такой порядок установлен для всех видов и уровня контроля.

До настоящего времени некоторые юридические лица, индивидуальные предприниматели и граждане осуществляют свою деятельность (например, эксплуатация транспортных средств, содержание автомобильных дорог в эксплуатационном состоянии) в труднодоступных районах, где зачастую не доступны цифровые технологии. Поэтому они будут ограничены в возможностях подачи жалобы на действия должностных лиц.

В данном случае полагаем, что законодательством о государственном контроле (надзоре) необходимо закрепить право подачи жалобы как в электронном виде, так и в письменном. Контролируемое лицо должно иметь право на выбор подачи жалобы, что позволит сделать механизм досудебного обжалования доступным для всех лиц осуществляющих деятельность.

Внесение разъяснений и изменений в правовом поле позволит сделать механизм осуществления государственного контроля (надзора) за лицами, осуществляющими деятельность в соответствии с требованиями более прозрачным, не нарушая права и законные интересы.