Особенности конституционно-правового регулирования языковых прав национальных меньшинств в РФ

Бекова Радима аспирант, кафедра конституционного права, МП МГИМО 119423, Россия, М область, г. Москва, ул. Вернадского, 76 Bekova Radima Postgraduate student, Department of Constitutional Law, MP MGIMO 119423, Russia, M oblast', g. Moscow, ul. Vernadskogo, 76 bekovaradima1@gmail.com

Введение

Актуальность выбранной для исследования темы обуславливается постоянным сокращением количества языков мира, среди которых, по оценкам ЮНЕСКО, более трети находятся под угрозой исчезновения ^[21]. При этом многие из подобных «вымирающих» языков представляют собой языки коренных и малочисленных народов, вследствие чего их исчезновение может привести к гибели целых культур и ослаблению мирового культурного наследия ^[15].

Для нашей страны соответствующая проблематика представляет особую актуальность ввиду особенностей национального состава российского общества. Россия в настоящее время является крупнейшей в мире многонациональной страной, на территории которой проживает более 190 национальностей ^[14]. Как следствие, вопросам правового регулирования языковых прав национальных меньшинств и их защиты должно уделяться особое значение в отечественном правопорядке ^[12].

Сегодня необходимость предоставления дополнительной защиты языковым правам национальных меньшинств осознается на самом высоком политическом уровне. Так, в соответствии с положениями Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г.^[4] закрепляется, что сохранение этнокультурного и языкового многообразия, представленного совокупностью всех этнических культур и языков народов России, является одним из основных приоритетов государственной национальной политики. Более того, в соответствии с данной стратегией выделяется даже особая категория потребностей – национально-культурные (этнокультурные) потребности, представляющие собой потребности в сохранении и развитии собственной культуры и языка.

Таким образом, объектом исследования в рамках настоящей статьи будут выступать общественные отношения, складывающиеся в рамках реализации языковых прав национальных меньшинств в Российской Федерации. Предметом же послужат положения Конституции Российской Федерации ^[1], которыми закрепляется правовой режим осуществления и защиты языковых прав национальных меньшинств. В качестве дополнительного предмета для анализа также будут использоваться положения отдельных федеральных законов, находящиеся во взаимосвязи с конституционно-правовым регулированием языковых прав национальных меньшинств.

Целью исследования станет выявление ключевых особенностей современного конституционно-правового регулирования языковых прав национальных меньшинств в Российской Федерации. Также в статье будут выявлены ключевые проблемы, существующие в анализируемой сфере, и предложены пути их устранения.

Конституционно-правовой режим осуществления и защиты языковых прав национальных меньшинств

Конституционно-правовой режим осуществления и защиты языковых прав национальных меньшинств условно может быть разделен на две основных составляющих, одна из которых представлена положениями Главы 2 Конституции Российской Федерации, закрепляющей языковые права в качестве основополагающих прав человека и гражданина, а другая – положениями Главы 3, устанавливающей общие принципы и особенности государственного регулирования языковых прав на федеральном и региональном уровнях.

Среди положений Главы 2 Конституции Российской Федерации можно выделить две группы норм: 1) первая группа норм направлена на обеспечение защиты языковых прав и недопущение дискриминации по языковому признаку; 2) вторая группа норм закрепляет непосредственные языковые права.

Так, в рамках первой группы, прежде всего, следует отметить ст. 19, в которой закрепляется гарантия равенства прав и свобод вне зависимости от языка, а также устанавливается запрет любых ограничений в правах по признакам языковой принадлежности. Схожую направленность имеют и нормы ст. 29 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой признается недопустимой пропаганда языкового превосходства.

Вторая группа норм представлена положениями ч. 2 ст. 26 Конституции Российской Федерации, в которой закрепляются основные конституционные языковые права, среди которых: право пользоваться родным языком, а также право свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества.

Данные права носят максимально общий характер. Так, в частности, закрепляя право выбора языка общения, Конституция Российской Федерации не содержит уточнения, что должно пониматься под общением, вследствие чего данная норм распространяет свое действие на максимальной широкий круг сфер и форм общественных отношений ^[11].

Впрочем, подобный широкий подход Конституции к закреплению языковых прав породил в правовой науке дискуссию о возможности рассматривать в качестве субъекта таких прав не только отдельных граждан (человека), а национальные меньшинства в целом (группу людей). Вопрос отношения отмеченных языковых прав к индивидуальным или к коллективным правам породил две противоположные точки зрения.

По мнению одних авторов, права, устанавливаемые в ст. 26 Конституции Российской Федерации, должны распространять свое действие не только на человека, но и на общности людей (национальные меньшинства). При этом применительно к подобным коллективным правам положения ст. 26 Конституции Российской Федерации должны приобретать дополнительное наполнение, соответствующее групповым интересам и потребностям. Так, например, М.В. Пучкова полагает, что коллективные языковые права национальных меньшинств должны учитывать особенности их групповой жизнедеятельности и обеспечивать реализацию специфических групповых потребностей, лежащих в исторической, культурной, религиозной, этнической и иных сферах ^[18]. В свою очередь, И.М. Ильин полагает, что национальные меньшинства фактически наделяются собственным конституционно-правовым статусом, схожим, но не тождественным с конституционно-правовым статусом человека, являющегося представителем таких меньшинств ^[10].

В то же время, другие исследователи указывают на то, что национальное меньшинство не может рассматриваться в качестве субъекта конституционных прав. Как отмечает, в частности, Л.В. Андриченко в отношении национальных меньшинств Конституция Российской Федерации (а также иные нормативно-правовые акты) устанавливают лишь общие обязанности органов государственной власти в сфере защиты их языковой (и иной) самобытности. При этом реализация данных обязанностей позволяет представителям национальных меньшинств свободно и в полной мере осуществлять свои индивидуальные языковые права, но не создает специальных коллективных прав национальных меньшинств. Таким образом, констатирует Л.В. Андриченко, национальные меньшинства должны рассматриваться не в качестве субъекта языковых прав, а как самостоятельный объект правового регулирования в языковой сфере. Субъектами таких прав выступают лица, относящие себя к национальным меньшинствам ^[6]. Схожей точки зрения придерживается и Д.С. Тэпс, который полагает, что в отношении национальных меньшинств создается лишь специальный режим защиты, но не происходит их наделения коллективными правами ^[19].

Также в специальной литературе можно встретить мнение о том, что права, закрепленные в ст. 26 Конституции Российской Федерации, хоть и являются специальными (или особыми) правами, но, тем не менее, не являются дополнительными правами, которыми наделяется человек в связи с его национальной принадлежностью ^[15]. В целом, схожую точку зрения можно встретить в трудах С.А. Авакьяна, который отмечает, что «практически нет каких-либо прав и свобод, которыми граждане обладают исключительно в силу национальной принадлежности» ^[13]. В рамках подобной позиции говорить о существовании коллективным прав национальных меньшинств говорить становится в принципе невозможным, поскольку они всегда будут связаны с национальной принадлежностью.

Впрочем, действительно в проанализированных положениях Конституции Российской Федерации не говорится о принадлежности соответствующих прав представителям национальных меньшинств. Соответствующие нормы закрепляют языковые права всех граждан и гарантируют всеобщую защиту данных прав вне зависимости от национальной принадлежности. При этом о коллективном характере языковых прав в Конституции Российской Федерации также ничего не сказано. Более того, исходя из системного толкования Главы 2, озаглавленной «Права и свободы человека и гражданина», можно сделать вывод о том, что права, закрепленные в ч. 2 ст. 26, являются индивидуальными правами.

Вместе с тем, важно отметить, что субъектами языковых правоотношений могут являться не только граждане, но и их объединения, а также публично-правовые образования. В частности, в соответствии с Законом РФ «О языках народов Российской Федерации» ^[3] в качестве субъектов языковых правоотношений рассматриваются общественные и религиозные объединения и организации, а в сфере образования участниками языковых правоотношений могут выступать органы местного самоуправления, учреждающие специальные языковые общеобразовательные учреждения ^[9].

Тем не менее, представляется не вполне корректным говорить о закреплении на конституционном уровне коллективных языковых прав национальных меньшинств. Данные права являются индивидуальными. Более того, языковые права членов национальных меньшинств должны рассматриваться в качестве частного случая более общих языковых прав, принадлежащих всем людям вне зависимости от их национальной и этнической принадлежности и самоидентификации. Специфика здесь будет проявляться не в объеме и содержании языковых прав, а в особенностях их защиты и обеспечении надлежащего осуществления со стороны государства. В свою очередь, причинами предоставления подобной дополнительной защиты будет выступать особое уязвимое положение представителей национальных меньшинств, язык которых не используется в качестве государственного в Российской Федерации.

В подобном контексте в рамках конституционно-правового регулирования языковых прав национальных меньшинств важное значение начинают приобретать положения Главы 3 Конституции Российской Федерации.

В частности, в соответствии с ч.1 ст. 68 Конституции Российской Федерации устанавливается, что государственным языком является русский язык «как язык государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации». При этом в ч.2 ст. 68 республики в составе Российской Федерации наделяются правом устанавливать собственные государственные языки, которые будут употребляться в органах публичной власти наряду с русским языком.

Последнее положение стало основой для формирования уникальной модели конституционно-правового регулирования языковых прав национальных меньшинств, в рамках которой становится возможным одновременное существование в России 34 языков, имеющих статус государственных ^[7]. При этом в специальной литературе подобная конституционная норма встречает вполне справедливую критику. Так, например, Л.Н. Васильева отмечает, что предоставление национальным республикам в составе России права устанавливаться собственные государственные языки потенциально может повлечь за собой возникновение неопределенной ситуации вокруг наличия или отсутствия суверенитета (его доли) у субъектов Российской Федерации ^[8].

Действительно, во многом формулировка ч. 2 ст. 68 Конституции Российской Федерации восходит к положениям Федеративного договора 1992 г. ^[2], который был заключен со всеми субъектами федерации еще до принятия Конституции Российской Федерации и предусматривал наделение их долей государственного суверенитета. При принятии Конституции Российской Федерации объем собственных полномочий регионов был существенно сужен, а от идеи предоставления им частичного суверенитета отказались. Таким образом, норма о возможности устанавливать свои государственные языки стала своеобразным «реверансом» в сторону национальных республик.

Однако, на сегодняшний день существование подобного конституционного положения видится своеобразным рудиментом, негативно влияющим на определенность правового регулирования языковой политики Российской Федерации. По своим объективным характеристикам языки национальных республик не соответствуют критериям государственного языка, они являются миноритарными языками ^[17] и именно в связи с этим подлежат дополнительной правовой защите. Одновременно, признание за языками национальных республик статуса государственных языков должно лишать их статуса миноритарных языков ^[17] и, соответственно, приравнивать правовые механизмы их защиты к правовым инструментам защиты русского языка.

В поправках к Конституции 2020 г. была предпринята попытка устранить отмеченную неопределенность посредством придания русскому языку статуса языка государствообразующего народа. Как следствие, в настоящее время можно говорить, что на территории России существуют: государственный язык государствообразующего народа (русский); иные государственные языки (языки, наделенные таким статусом в национальных республиках); иные официальные языки народов России (языки коренных малочисленных народов). Подобная ситуация все еще не является оптимальной, однако она уже устанавливает определенную языковую иерархии, которая соответствует классической модели государственный язык – миноритарные языки – автохтонные языки. Как следствие, устраняется теоретическая проблема невозможности признания за миноритарными языками статуса государственных.

Впрочем, более оптимальным вариантом разграничения государственного языка Российской Федерации и государственных языков национальных республик, входящих в ее состав, видится смена наименования последних на «официальные языки национальных республик». При этом они сохранят свои сущностные особенности, а также будут пользоваться дополнительной государственной защитой.

Помимо отмеченных положений в ч.3 ст. 68 Конституции Российской Федерации закрепляется гарантия сохранения родного языка, а также создания условий для его изучения и развития для всех народов Российской. Некоторую детализацию данного положения в отношении языков коренных малочисленных народов можно встретить в ч.2 ст. 69 Конституции Российской Федерации, в которой закрепляется обязанность государства защищать «культурную самобытность всех народов и этнических общностей Российской Федерации», а также устанавливается гарантия сохранения «этнокультурного и языкового многообразия». При этом в ч. 1 ст. 69 Конституции Российской Федерации указывается, что права коренных и малочисленных народов (в т.ч. языковые), гарантируемые на территории Российской Федерации, должны соответствовать не только внутринациональным стандартам, но и общепризнанным принципам и нормам международного права.

Среди положений Главы 3, направленных на защиту языковых прав национальных меньшинств, также следует отметить нормы о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Так, в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации отнесены «регулирование и защита прав национальных меньшинств». Согласно п. «е» ст. 71 Российская Федерация также ведает вопросами в сфере установления основ федеральной политики в области национального развития, а также формирует правовые основы системы воспитания и образования (что имеет большое значения для осуществления языковых прав национальных меньшинств).

В ст. 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесены вопросы: защиты прав национальных меньшинств (п. «б»); воспитания и образования (п. «е»); защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. «м»).

Таким образом, Российская Федерация и субъекты Российской Федерации несут «солидарную ответственность» ^[10] за соблюдение и обеспечение надлежащего осуществления языковых прав национальных меньшинств. Данная позиция находит свое подтверждение и в правоприменительной практике Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в Постановлении N 26-П от 15.11.2012 г. ^[5] КС РФ отметил, что субъекты Российской Федерации могут самостоятельно осуществлять правовое регулирования по предметам совместного ведения в отсутствие федерального законодательства.

В целом же, можно констатировать, что Конституция Российской Федерации формирует эффективный разнонаправленный механизм защиты прав (в т.ч. языковых) национальных меньшинств, который обеспечивается действиями как федеральных, так и региональных органов публичной власти. Иными словами, можно согласиться с С.Д. Ченцовым, который полагает, что в настоящее время на конституционном уровне в России сформирована надежная база «для языкового суверенитета личности, суверенитета личности в сочетании с национальной идентичностью» ^[20].

Впрочем, возвращаясь к анализу предметов совместного ведения, указанным в ст. 71 и ст. 72 Конституции Российской Федерации, стоит отметить некоторую неопределенность, сложившуюся в части разграничения компетенций Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере защиты прав национальных меньшинств.

Так, и в п. «в» ст. 71 и в п. «е» ст. 72 Конституции Российской Федерации содержится идентичное полномочие «защита прав национальных меньшинств». При этом в отличие, например, от полномочий в сфере воспитания и образования (где в ст. 71 речь идет об установлении единых правовых основ, а в ст. 72 – об общих вопросах воспитания и образования) в данном случае не осуществляется разграничения по принципу общее/частное, или единое/региональное. Оба отмеченных пункта (п. «в» ст. 71 и п. «е» ст. 72) содержат в себе абсолютно одинаковые предметы ведения.

При этом одновременное отнесение одного и того же вопроса к исключительному ведению Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации видится невозможным.

Как следствие, представляется необходимым: либо внести корректировки в п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации, дополнив его фразой «установление единых правовых основ и основ федеральной политики в сфере [регулирования и защиты прав национальных меньшинств]»; либо обратиться к Конституционному Суду Российской Федерации для системного толкования соответствующих положения ст. 71 и ст. 72 в порядке установленном ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Заключение

Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации существует весьма эффективная конституционно-правовая база для защиты языковых прав представителей национальных меньшинств, среди которых можно выделить как население национальных республик, так и коренные малочисленные народы. Положения Конституции Российской Федерации в соответствующей сфере представлены двумя крупными блоками норм, один из которых расположен в Главе 2, а второй – в Главе 3.

При этом положения Главы 2 Конституции Российской Федерации устанавливают общие языковые права и государственные гарантии в сфере их свободного осуществления. Данные права носят универсальный характер и принадлежат всем гражданам вне зависимости от их национальной принадлежности. Ключевые особенности конституционно-правового регулирования языковых прав национальных меньшинств сосредоточены в Главе 3 Конституции Российской Федерации, в которой устанавливаются обязанности органов публичной власти в сфере защиты языковых прав национальных меньшинств, а также закрепляются возможности придания официального статуса языкам на уровне национальных республик, входящих в состав Российской Федерации и гарантии защиты языков всех народов России.

Впрочем, несмотря на то что конституционно-правовой режим защиты языковых прав национальных меньшинств является разнонаправленным и достаточно эффективным, в соответствующих положениях Конституции Российской Федерации встречаются отдельные неопределенности и противоречия, которые негативно сказываются степени защищенности языковых прав национальных меньшинств. Представляется, что данные недостатки могут быть скорректированы либо посредством технической правки отдельных статей Конституции, либо посредством обращения в Конституционный Суд Российской Федерации для системного толкования соответствующих положений.