Нормативно-правовое регулирование в вопросе комплексного развития городских территорий

Ербягина Мария Валерьевна магистр, кафедра Проектирование зданий и экспертиза недвижимости, Сибирский Федеральный Университет 660041, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, пр. Свободный, 79 Erbyagina Mariya Valerevna Master's Degree, Department of Building Design and Real Estate Expertise, Siberian Federal University 660041, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, pr. Svobodnyi, 79 matveeva1396@mail.ru

Экономическая эффективность развития городской среды зависит от эффективности управления органами власти процессом развития городских территорий посредством нормативно-правовых рычагов воздействия. Важной задачей, поставленной перед государством на этапе формирования новой экономики в настоящий момент, является совершенствование старых подходов к развитию городских территорий ^[1,2,3].

В российском нормативно-правовом поле под городской средой понимают совокупность природных, архитектурно-планировочных, экологических и других факторов, формирующих среду жизнедеятельности города на определенной территории и определяющих комфортность проживания на этой территории ^[4].

Правовое регулирование в вопросе комплексного развития территории появилось сравнительно недавно. До этого применялись иные механизмы и, по мере приближения к современности, возникла потребность в принятии нормативных актов, которые могли бы системно регулировать эти вопросы.

В современном смысле правовое регулирование развития городских территорий появилось только в Земельном кодексе в редакции, действовавшей с 10 января 2005 г. до 1 марта 2015 г., в дальнейшем было перенесено в Градостроительный кодекс Российской Федерации ^[5,6].

До 2020 года в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации действовали два механизма развития городских территорий: комплексное освоение территорий (далее - КОТ) и развитие застроенных территорий (далее – РЗТ)

Под комплексным освоением территории подразумевается разработка проектов застройки земельных участков, как правило значительной территории. Данные проекты предусматривают не только возведение многоквартирных домов, объектов социально-бытового обслуживания населения, необходимых для комфортного повседневного проживания населения, но и прокладку коммуникаций, инженерных систем и объектов транспортной инфраструктуры ^[7].

При применении механизма развития застроенных территорий, строительство предполагает возведение одного, двух, нескольких объектов без обязательного объединения застройки в один организационный цикл, при этом комплексное освоение предполагает именно эту связь. Таким образом, отношения по комплексному освоению земельного участка в большей степени подходят не для точечной застройки, а для возведения, например, жилого квартала, микрорайона и т.п ^[8].

Комплексное освоение земельных участков и развитие застроенной территории являются двумя альтернативными процедурами застройки территорий населенных пунктов. Выбор в пользу той или иной процедуры зависит от ряда факторов, в том числе от масштабов планируемой строительной деятельности, экономических и юридических предпочтений инвестора, от проводимой в конкретном населенном пункте градостроительной политики, а также от некоторых обстоятельств (застроена территория или еще только подлежит застройке) ^[9,10].

В ходе анализа практики применения механизмов РЗТ и КОТ был выявлен ряд проблем.

- не обеспечено единство федеральной и региональных нормативно-правовых баз. Отсутствует четкое закрепление прав и полномочий субъектов управления в процессе принятия соответствующих решений.

- не определена процедура выкупа жилых помещений и расселения правообладателей из ветхого и аварийного фонда (как следствие, завышенная стоимость продажи объектов недвижимости, судебные разбирательства в отношении принятия решения о РЗТ и признания домов аварийными);

- отсутствие четко закрепленной процедуры контроля со стороны органов власти и населения за выполнением условий договора выигравшей аукцион компанией-инвестором.

На практике отдельное применение механизмов РЗТ и КОТ оказывается невозможным, так как они распространяются на разные виды объектов и взаимно исключают друг друга. Поскольку реальная застройка в городах, как правило, смешанная, невозможно в чистом виде использовать тот или иной инструмент девелопмента. Это приводит к дроблению территорий на несколько частей (лотов). С уменьшением площади застройки снижается и инвестиционная привлекательность строительных проектов.

В целях повышения эффективности использования территории и обеспечения ее комплексного развития, реализацию интересов публичных образований и прав граждан на благоприятную окружающую среду в конце 2020 года был принят и вступил в силу Федеральный закон "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий" № 494-ФЗ от 30.12.2020 года ^[11].

Законом вводится новый единый механизм комплексного развития территорий, взамен ранее предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации отдельных механизмов развития застроенных территорий, комплексного освоения территорий. Согласно п. 43 ст. 1 ГрК, комплексное развитие территорий — совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования поселений, городских округов.

Согласно принятому закону в границы КРТ помимо основных объектов, прямо названных в законе, могут включаться и иные объекты. Перечень таких объектов законом не ограничивается, но они должны располагаться в границах того же элемента планировочной структуры – квартала или микрорайона.

Это изменение является крайне важным, поскольку большинство инвестиционно-привлекательных территорий имеют смешанную застройку, что приводит к сложностям с определением типа развития. Во избежание дробления территорий новый закон предусмотрел возможность объединять объекты различного типа в границах одного проекта КРТ.

Принципиальным отличием КРТ от ранее действовавших норм, является возможность внесения изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки одновременно с подготовкой и утверждением документации по планировке территории.

Согласно положениям принятого закона, ранее заключенные договоры РЗТ, КРТ, КОТ сохраняют свое действие. Их исполнение, изменение и расторжение будет происходить по «старым» правилам, без учета внесенных изменений.

На основе проведенного анализа была составлена сравнительная таблица механизмов «комплексное развитие территории», «развитие застроенных территорий», «комплексное освоение территорий».

Таблица 1 - Сравнительная таблица механизмов развития городских территорий

Изменения, внесённые в Градостроительный кодекс во многом основаны на аналогии с Законом о реновации в г. Москве ^[12,13]. Стоит отметить, что успешная реализация программ реновации в столице обусловлена спецификой градостроительства в г. Москве, а также финансовыми и другими материальными возможностями их участников. Поэтому копирование положений Закона о реновации не обеспечит функционирование программ сноса и реконструкции многоквартирных домов в регионах.

Выводы. Определены следующие наиболее важные общие особенности режима КРТ в соответствии с новым регулированием:

1 КРТ может осуществляться самостоятельно Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридическими лицами, или лицами, с которыми заключены договоры о КРТ.

2 В отношении территории, подлежащей КРТ, обязательна подготовка и утверждение нового проекта планировки и проекта межевания территории, что предполагает создание инфраструктуры.

3 Установленные в решении о КРТ параметры застройки могут отличаться от текущего зонирования, но именно в соответствии с решением о КРТ и утверждённым на его основании проектом планировки корректируется Генеральный план.

4 Существенно расширились возможности изъятия объектов, находящихся на территории КРТ.

5 Установлен порядок проведения торгов в целях заключения договора о КРТ ^[14].

Для дальнейшего внедрения механизма КРТ и повышения экономической эффективности реализации проектов развития требуется введение и изменение действующих нормативно-правовых актов:

1. Установить критерии технического износа для включения в решение о КРТ жилой застройки многоквартирных домов, которые не признаны аварийными и подлежащими сносу или реконструкции;

2. Обеспечить права граждан при переселении граждан из многоквартирных домов, подлежащих сносу и защиту их жилищных прав. Государство обязано не допустить ухудшения или умаления прав собственников на жилище и имущество. Эти права включают в оценку имущества по рыночной цене, свободу выбора места проживания в соответствии с ч.4 ст.1 ЖК РФ, свободу распоряжения своим правом собственности в соответствии со ст. 209 ГК РФ ^[15.16].

2 Установить порядок проведения торгов в целях заключения договора о КРТ как на федеральном, так и на региональном уровнях;

3 Идентифицировать объекты недвижимости, которые не могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в целях КРТ;

4 Необходимо определить порядок установления границ территории, подлежащей КРТ, а также иные требования к территории;

5 Закрепить процедуру контроля со стороны органов власти и населения за выполнением застройщиком условий договора о КРТ.

Из этого следует, что для экономически эффективной реализации проектов КРТ необходимо принять подзаконные акты в соответствии с обновлёнными положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, опираясь на интересы органов государственной власти в лице муниципалитетов, бизнес-сообщества и непосредственно граждан, выступающих в роли инвесторов при создании различных объектов на обустраиваемой территории.

Заключение

Таким образом, в ходе анализа механизмов городского развития, закрепленных в нормативных документах, было выявлено, что механизмы РЗТ и КОТ реализуются неэффективно и имеют ряд недостатков и недоработок. Рекомендуется применение нового механизма - комплексного развития с целью совершенствование старых подходов к развитию городских территорий.