Влияние Арктического совета на формирование единого правового пространства в Арктическом регионе: реалии и перспективы

Шинкарецкая Галина Георгиевна доктор юридических наук профессор. Главный научный сотрудник сектора международного права, ИГП РАН 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Shinkaretskaya Galina Georgievna Doctor of Law Chief Scientific Associate, the sector of International Law, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, g. Moscow, ul. Znamenka, 10 gshink@yandex.ru Другие публикации этого автора

Редникова Татьяна Владимировна кандидат юридических наук Старший научный сотрудник, Сектор экологического, земельного и аграрного права ИГП РАН 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Rednikova Tatiana Vladimirovna PhD in Law Senior Scientific Associate, Department of Environmental, Land an Agrarian Law, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 trednikova@gmail.com Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00401

Арктический совет как центральный орган сотрудничества приарктических государств. Арктический совет был создан в соответствии с Оттавской декларацией 1996 года в качестве «форума высокого уровня» для обеспечения сотрудничества в Арктике. В его полномочия входит решение общих проблем Арктики, кроме вопросов, связанных с военной безопасностью. В центре его полномочий стоит содействие устойчивому развитие и охране окружающей среды в Арктике. Соответственно, Совет координирует ряд новаторских и значимых научных исследований по возникающим проблемам в Арктике. Под его эгидой были разработаны такие важные проекты как Оценка воздействия на климат в Арктике, который был выполнен в 2004 году ^[1] и оказал влияние на содержание последующих экологических исследований в Арктике, Оценка запасов нефти и газа в Арктике (URL: https://www.ourenergypolicy.org/resources/arctic-oil-and-gas/ (дата обращения: 11.07.2021)); Оценка арктического морского судоходства (Arctic Marine Shipping Assessment 2009 Report // URL: https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/54 (дата обращения: 11.07.2021) ). Благодаря этим исследованиям Арктический совет смог получить более ясное и объёмное представление о проблемах Арктики и путях их решения.

Арктический совет имеет неформальный статус. В его основе лежит не международный договор, а декларация – то есть документ мягкого права. Совет не наделен международной правосубъектностью, не полномочен заключать международные договоры, и его решения, принимаемые на основе консенсуса, не имеют обязательной юридической силы. Как всякий документ мягкого права, Совет может формулировать стандарты поведения, но не может сделать их обязательными для государств – членов ^{[2, c. 9]}.

Тем не менее, Арктический совет постепенно начинает играть более авторитетную роль, как считают некоторые авторы, под давлением обстоятельств, вынуждающих разрешать серьёзные проблемы, порождаемые потеплением климата ^[3]. В 2011 году на совещании министров в Нууке (Гренландия) Арктический Совет учредил постоянный секретариат, который будет расположен в Тромсе, Норвегия (Arctic Council, Nuuk Declaration, Seventh Ministerial Meeting, at 2 (May 12, 2011)// URL: http://arcticcouncil.npolar.no/accms/export/sites/default/en/meetings/2011-nuuk-ministerial/docs/Nuuk_Declaration_ FINAL.pdf. (дата обращения: 11.07.2021)). Некоторые авторы считают это началом превращения Арктического Совета из форума для переговоров действительно в международную организацию ^[4]. Впрочем, кроме того, что Секретариат учреждён также на основе документа мягкого права, он наделен сравнительно скромными мандатом и функциями в основном административного характера.

Тем не менее, Арктический совет стал чем-то вроде координирующего центра развития арктического правопорядка. Он служит местом переговоров, выяснения позиций отдельных государств по конкретным вопросам и установления возможных путей решения проблем. При его содействии приарктическими государствами были заключены некоторые договоры. Так, в 2011 году, депутаты приняли поисково-спасательной договор (Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic (May 12, 2011) // URL: https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/531/Arctic_SAR_Agreement_EN_FINAL_for_signature_21-Apr-2011%20%281%29.pdf?sequence=1&isAllowed=y (дата обращения: 11.07.2021)), который стал первым юридически обязывающим документом, заключённым под эгидой Арктического совета. Вторым стало соглашение о готовности к борьбе с разливами нефти (Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic, 2013. Сайт Арктического совета // URL: https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/529 (дата обращения: 11.07.2021)). Необходимо отметить также Соглашение о научном сотрудничестве (Agreement on Enhancing International Arctic Scientific Cooperation, 2017 Сайт Арктического совета // URL: https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/529 (дата обращения: 11.07.2021)).

В состав Арктического Совета входят несколько отдельных групп: члены, постоянные участники, наблюдатели, специальные наблюдатели, председатель Совета (который меняется между членами каждые 2 года), секретариат и шесть рабочих групп (ARCTIC COUNCIL , Working Groups, // URL: http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/working-groups. (дата обращения: 11.07.2021)). Полноправное членство ограничено восемью странами, территория которых располагается к северу от Полярного круга – это Дания, Исландия, Канада, Норвегия, Россия, США, Финляндия и Швеция. Постоянные участники – это группы, представляющих общины коренных малочисленных народов Арктики, сформированные по этническому признаку вне зависимости от государства проживания. Им не предоставлено право решающего голоса, но они могут участвовать во всех переговорах и консультациях до формирования решений. Такая структура международного органа уникальна; группам коренных народов предоставлена более значительная роль, чем обычно бывает на других совещаниях и конференциях ООН или многосторонних совещаниях и конференциях.

Статус наблюдателя, в соответствии с Оттавской декларацией, открыт для неарктических государств и организаций и предоставляются Советом. С самого начала статус наблюдателя получили Германия, Голландия, Польша и Великобритания, к которым присоединились Франция в 2000 г. и Испания в 2006 г. В 2007 году Китай подал заявку на получение статуса постоянного наблюдателя, вызвав новую волну интереса со стороны неарктических государств к присоединению к Совету. Самому Китаю три раза было отказано в получении статуса наблюдателя на конференциях министров в 2007, 2009 и 2011 гг., на том основании, что эта страна не является приарктической. Наконец этот статус был присвоен Китаю в 2013 году. К 2009 году заявки подали Италия, Южная Корея и Европейский союз (ЕС), за которыми вскоре последовали Индия, Япония и Сингапур, а также множество неправительственных организаций.

Среди приарктических государств возникли разногласия относительно принятия новых наблюдателей: страны Северной Европы были настроены принять любого заявителя, который представил разумные доводы, в то время как Канада и Россия опасались, что значительно увеличенный контингент наблюдателей будет подавлять нынешних членов, особенно группы коренных народов. В результате возник тупик, поскольку для принятия решений Совету требуется консенсус. Вопрос о наблюдателях не может быть решён прямолинейно, поскольку постоянным наблюдателям, несомненно, предоставляется определённая степень влияния в Арктическом Совете. В отличие от специальных наблюдателей, постоянные наблюдатели автоматически приглашаются на все заседания Совета. Они могут использовать свои знания и денежные средства для оказания влияния на принятие решений, особенно в шести рабочих группах. Они могут также предлагать проекты и принимать участие в их финансировании, хотя размеры предлагаемого ими финансирования не могут превосходить размеры финансирования, предоставляемого арктическими государствами. Наблюдатели могут также представлять письменные документы на заседаниях на уровне министров, однако они не уполномочены выступать на заседаниях Совета и не имеют права голоса.

Таким образом, решающие полномочия на принятие решений полностью принадлежат Арктической восьмёрке, равно как и право обсуждать политику Совета и руководить шестью рабочими группами Совета.

Учитывая большую заинтересованность неарктических государств и их возможность предоставить квалифицированный персонал, а также проведенные Советом исследования, Совет в 2011 году опубликовал официальное руководство для наблюдателей и принял новый ряд критериев допуска наблюдателей в Совет ^[5]. Принятые документы служили двум целям: подтвердить главенство Арктической восьмёрки в Совете, тем самым заверив Россию и Канаду в том, что расширение Совета не приведёт к ненадлежащему ослаблению общепризнанных прав приарктических государств, и укрепить права постоянных участников Совета.

В соответствии с новыми критериями наблюдатели должны признать суверенитет, суверенные права и юрисдикцию арктических государств в Арктике, а также должны признать, что правовая база деятельности в Северном Ледовитом океане разнообразна и включает в себя, в частности, Конвенцию ООН по морскому праву и что эта правовая база обеспечивает прочную основу для ответственного управления этим океаном. Наблюдатели должны также обладать политической волей и финансовыми возможностями вносить свой вклад в работу Совета, а также они должны располагать компетенциями и знаниями, необходимыми для работы Арктического совета.

Эти условия представляются несколько спорными и в некоторых положениях противоречат Оттавской декларации, например, в том, что в Декларации сказано коротко: «наблюдатели должны вносить свой вклад в работу Совета. Впрочем, неарктические государства скорее оспаривают положение об особых правах приарктических государств. Например, в 2010 году один китайский автор утверждал, что «Арктика принадлежит всем людям мира, и ни одна нация не обладает над ней властью» (Gordon G. Chang, China’s Arctic Play, DIPLOMAT (Mar. 9, 2010) // URL: http://thediplomat.com/2010/03/ chinas-arctic-play/ (датаобращения: 11.07.2021)). Официально, однако, представитель Китая подтвердил признание суверенитета, суверенных прав и юрисдикции арктических государств в Арктике, а также их полномочия по принятию решений в Совете (Выступление посла КНР в Канаде Лан Личина во время конференции в период шведского председательства в Арктическом совете 6 ноября 2012 года. // URL: http://www.arctic сouncil.org/images/PDF _attachments/Observer_DMM_2012/ACOBSDMMSE01_ Stockholm_2012_Observer _Meeting_Statement_Ambassador_Lan_Lijun_China.pdf. (дата обращения: 11.07.2021)). Эта позиция была подтверждена пресс-секретарем МИД Китая Хонг Лея в 2013 году, после получения Китаем статуса постоянного наблюдателя в Совете (ChenZhi, XinhuaInsight: ArcticCouncilObserverStatusGuaranteesChina’sLegitimateRights // XINHUANET (May 16, 2013, 9:21 AM) // URL: http://news.xinhuanet.com/english/indepth/2013-05/16/c_132387742.htm(дата обращения: 11.07.2021)).

После публикации принятых Советом рекомендаций относительно статуса наблюдателя рассмотрение заявок на некоторое время было отложено, но по мере таяния льдов в Северном Ледовитом океане коммерческий интерес к нему возрастал и неарктические государства настаивали на предоставлении им определённых прав. Это подрывало имидж Арктического совета и его международную легитимность, поэтому в 2013 году Совет одобрил предоставление статуса наблюдателя шести государствам: Индии, Италии, Китаю, Сингапуру, Южной Корее и Японии (ArcticCouncilSecretariat, KirunaDeclaration, EighthMinisterialMeeting, at 6 (May 15, 2013), ) // URL: https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/93/MM08_Kiruna_Declaration_final_formatted. pdf?sequence=5&isAllowed=y hereinafter(дата обращения: 11.07.2021)).

Была отложена заявка Европейского Союза из-за возражений Канады, у которой был спор с ЕС о правомерности запрета Евросоюзом импорта мяса арктических тюленей (NikolajNielsen, ChinaBeatsEUtoArcticCouncilMembership, EUOBSERVER (May 16, 2013). // URL: https://euobserver.com/eu-china/120138.) (дата обращения: 11.07.2021)).

Использование Канадой своего права вето свидетельствует о нескольких фактах. Во-первых, мясо тюленей, как и в прежние годы, по-прежнему имеет большое значение для местных коренных народов, и Канада, накладывая вето, продемонстрировала, что защищает права коренных народов, то есть статус арктического государства создаёт права и обязанности в области защиты прав человека; во-вторых, только арктическое государство несёт права и обязанности в отношении коренных народов и потому мировое сообщество должно признавать особые интересы и права такого государства.

Впоследствии спор между Канадой и ЕС был урегулирован, Канада сняла свои возражения и ЕС стал наблюдателем в Арктическом совете.

В целом же расширение Арктического Совета за счёт приёма новых постоянных наблюдателей имеет в основном символические последствия. Хотя такое расширение означает и дополнительное финансирование арктических проектов, и участие нового компетентного персонала в этих проектах, и вовлечение новых акторов в решение такой важной для Арктики проблемы, как потепление климата, такое расширение прежде всего означает с одной стороны, признание арктическими государствами прав и интересов неарктических государств, а с другой – признание неарктическими государствами существующего в Арктике комбинированного правопорядка.

Нельзя не отметить также, что события вокруг приема новых постоянных наблюдателей показали, что Арктический совет признается международным сообществом как ведущий и ответственный организатор правопорядка в Северном Ледовитом океане и даже представляет интересы не только приарктических, но и неарктических государств. Датский министр иностранных дел заявил в связи с этим, что расширение Арктического совета «отражает тот факт, что во многих странах за пределами Арктической зоны также имеют место законные интересы в ее развитии» (ChrisIrvine, ChinaGrantedPermanentObserverStatusatArcticCouncil. TELEGRAPH (May 15, 2013)//URL:http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/asia/china/10060624/China-granted-permanent-observerstatus-at-Arctic-Council.html(дата обращения: 11.07.2021)).

Теперь все пять постоянных членов Совета Безопасности ООН – Россия, Китай, Франция, Великобритания и США являются членами или наблюдателями в Совете. Такое широкое представительство создаёт новый уровень легитимации правопорядка в Арктике.

С другой стороны, допуск неарктических государств легитимизирует их присутствие. Прежде всего китайские учёные стали подчёркивать законность утверждения интересов этой страны.

Цюй Син, глава Китайского Института международных исследований заявил, что “предоставление статуса наблюдателя показывает, что деятельность Китая и его заинтересованности в регионе были признаны всеми государствами -членами” (ChenZhi, XinhuaInsight: ArcticCouncilObserverStatusGuaranteesChina’sLegitimateRights // XINHUANET (May 16, 2013, 9:21 AM) // URL: http://news.xinhuanet.com/english/indepth/2013-05/16/c_132387742.htm(дата обращения: 11.07.2021)).

Реформирование управления Арктикой: глобализация сотрудничества в регионе. Несмотря на символические последствия решения Арктического Совета расширение для приема новых наблюдателей- неарктических государств остаются в неблагоприятном положении в рамках арктической правовой базы. В настоящее время подавляющее большинство запасов углеводородов в Арктике и оба доступных на сегодняшний день трансарктических судоходных маршрута подлежат контролю прибрежного государства в соответствии с ЮНКЛОС. В региональном управлении также доминируют циркумполярные субъекты, поскольку Арктический Совет значительно ограничивает права на участие неарктических государств.

Неарктическим наблюдателям не только отказано в праве выступать и голосовать, но и запрещено, чтобы их финансовые взносы превышали взносы Арктической восьмерки. Специальные наблюдатели имеют еще меньше прав, требуя разрешения на участие во всех Заседания Совета.

По мере глобализации Арктического региона эти структурные различия угрожают дальнейшей жизнеспособности Арктического Совета двумя основными способами. Во-первых, ограниченное участие неарктических государств будет препятствовать общей эффективности Арктического Совета. Ограничение финансовых взносов наблюдателей, например, может привести к тому, что ряд проектов Совета могут быть недофинансированы, особенно с учетом того факта, что финансирование со стороны государств-членов является довольно ненадежным. В действительности в рамках добровольной системы финансирования Совета государства-члены могут просто отказаться от финансирования уже реализуемых научных проектов. В этом случае обязательство по непревышению размера финансирования проектов неарктическими странами размера вносимых средств арктическими государствами, может привести к невозможности завершения проектов по экономическим причинам. Учитывая риск потраченного впустую времени и ресурсов, это правило может в конечном итоге помешать неарктическим государствам финансировать проекты Совета или даже объединять свои собственные научные инициативы под его эгидой. По этой причине в настоящее время Арктический совет имеет ограниченные возможности по проведению масштабных экологических исследований и разработке руководящих принципов политики.

Арктический совет является неформальным форумом для сотрудничества между различными государственными и общественными организациями и группами, и его ключевым компонентом успеха является содействие диалогу между ними. Ограничение этого диалога кругом региональных участников даже с учетом глобализации самой региона неизбежно ограничит широту и разнообразие идей, которыми обмениваются различные заинтересованные стороны в рамках Совете, что, в свою очередь, может ограничить способность Совета генерировать творческие и эффективные решения возникающих в Арктическом регионе проблем.

Также существует вероятность, что ограниченные возможности для участия в Арктическом совете могут побудить неарктические государства к поиску альтернативных путей регионального взаимодействия, что ни в коей мере не будет способствовать формированию единого правового пространства в регионе. Например, неарктические государства могут рассматривать двусторонние отношения с арктическими государствами как превосходное средство достижения региональных целей. Так, в последние годы подобная стратегия реализовывалась Китаем, который индивидуально «обхаживал» Арктическую восьмерку, чтобы позиционировать себя как незаменимого арктического игрока. Аналогичным образом, неарктические государства могут счесть участие в различных альтернативных форумах более полезным и перспективным, чем участие в Арктическом совете. И такие площадки существуют. Так, одной потенциальной альтернативой является некоммерческий Арктический круг – инклюзивный форум, который способствует диалогу между глобальными заинтересованными сторонами по теме «быстрые изменения в Арктике». Уже многие государства, разочарованные своей неспособностью выступить в Арктическом совете, начали сосредоточивать свое внимание на данной площадке.

В целом можно сделать вывод, что нынешняя региональная модель управления Арктикой больше не является адекватной для решения задач глобализации Арктики. По мере развития региона неарктические государства борются за право голоса в разработке правил и норм, регулирующих это развитие. Неспособность осмысленно задействовать эти государства угрожает жизнеспособности Арктического совета как с точки зрения его институциональной эффективности, так и с точки зрения его регионального превосходства. Представляется целесообразным проведение в рамках Арктического совета структурных реформ, призванных обеспечить большую степень учета интересов неарктических государств в регионе, а также расширить сотрудничество с альтернативными арктическими форумами, которые предоставляют отдаленным субъектам значительные права на участие. И в первую очередь целесообразно отменить существующие ограничения финансирования неарктическими государствами региональных научных программ, в том числе и в сфере охраны окружающей среды и борьбы с климатическими изменениями. Другой мерой может стать предоставление наблюдателям ограниченных прав выступления на заседаниях министров, предоставив им возможность делать устные заявления, по усмотрению Председателя, после выступления представителей стран Арктической восьмерки и постоянных участников Совета. Это будет способствовать более широкому обмену идеями, что позволит наладить между участниками более активный диалог по возникающим в Арктическом регионе проблемам.

Однако, с другой стороны, расширение участия в работе Совета неарктических государств вызывает обеспокоенность не только Российской Федерации, но и Канады, которая связанна с тем, что усиление внешнего влияния может привести к ослаблению статуса в Совете арктических государств. Но в ситуации отсутствия у наблюдателей от неарктических государств права голоса гарантирует их второстепенную роль в Совете, при этом полномочия по принятию окончательных решений останутся у государств Арктической восьмерки. Привлечение неарктических государств к работе в Арктическом совете может повысить эффективность его деятельность в сфере устойчивого развития и охраны окружающей среды, а также их участие в его деятельности обеспечит их приверженность достигнутым в рамках Совета результатам и поможет позиционировать Совет как наиболее логичное и подходящее место для формирования международной координации в Арктике.

Еще раз подчеркнем, что в дополнение к структурным реформам Арктическому совету следует активизировать свое взаимодействие и координацию с альтернативными региональными форумами. По мере того, как глобальные инклюзивные форумы, такие как Северный полярный круг, будут приобретать все большее значение, влияние Совета будет уменьшаться, что приведет к децентрализации формирования политики в Арктике. Поскольку Арктическая восьмерка не обязательно играет доминирующую роль на таких форума, политика в Арктике может в конечном итоге разрабатываться без согласия арктических государств и даже вопреки им. Следовательно, могут распространяться разрозненные региональные руководящие принципы и стандарты, создавая путаницу и нанося ущерб эффективности деятельности в рамках Арктического совета. Поэтому Совету следует взять на себя ведущую роль в привлечении этих форумов для координации согласованного режима правового регулирования в регионе. Кроме того, поскольку неарктические государства могут оказывать значительное влияние на этих альтернативных форумах, координация деятельности в конечном итоге обеспечит, чтобы их предпочтения были представлены в общих арктических рамках.

В заключении хотелось бы еще раз подчеркнуть, что за последние два десятилетия деятельность как арктических, так и неарктических государств в Арктический регион значительно активизировалась во многих направлениях, в том числе в сфере добычи полезных ископаемых и функционирования новых путей коммерческого судоходства.

Поскольку в силу процессов глобального потепления на планете Арктика больше не является строго изолированным регионом, каковым она являлась ранее, циркумполярные субъекты должны предпринять шаги для адаптации к новым вызовам, создаваемым процессами глобализации и усилению заинтересованности неарктических стран к деятельности в регионе. В настоящее время необходим более инклюзивный международный подход к управлению Арктикой. При этом более активное вовлечение неарктических государств в процессы принятия решений в рамках Арктического совета позволит, с одной стороны, сохранить доминирующую роль в Арктике стран Арктической восьмерки, а с другой, с учетом обеспечения взаимодействия с неарктическими государствами на существующих альтернативных дискуссионных площадках обеспечить унификацию разрабатываемых мер, в том числе и по формированию в регионе единого правового пространства, позволяющего наиболее эффективно решать проблемы устойчивого развития региона и охраны его окружающей среды в условиях интенсификации хозяйственной деятельности. При этом в ходе реформирования структуры регионального взаимодействия неарктические государства не должны быть возведены в тот же статус, что и региональные субъекты, учитывая присущую им отстраненность от местных арктических проблем и возможностей.