Актуальные направления формирования единого правого пространства в Арктическом регионе в сфере охраны окружающей среды и сохранения биоразнообразия региона

Редникова Татьяна Владимировна кандидат юридических наук Старший научный сотрудник, Сектор экологического, земельного и аграрного права ИГП РАН 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Rednikova Tatiana Vladimirovna PhD in Law Senior Scientific Associate, Department of Environmental, Land an Agrarian Law, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 trednikova@gmail.com Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00401

Арктический регион помимо ресурсного и транспортного потенциала обладает еще одной неоспоримой ценностью для всего человечества. На сегодняшний день Арктика воспринимается общественным мнением как резервное экологическое пространство всего мира ^{[1, с. 65]}. В регионе сосредоточены большие запасы пресной воды, а степень чистоты атмосферного воздуха, несмотря на переносимые воздушными массами загрязнения с других территорий Земного шара, до сих пор отвечает самым высоким стандартам. Однако наряду с этим здесь находится значительное количество объектов накопленного экологического вреда, проблема ликвидации которых стоит перед большинством Арктических стран. Циркумполярное расположение региона и единство его природной среды обуславливает необходимость формирования единых подходов к ее охране во всех государствах региона, что является непростой задачей по причине различий в правовых системах стран Арктической восьмерки. Помимо этого, все большее количество неарктических стран заявляет о своих притязаниях на возможность осуществления научной, хозяйственной и иной деятельности в регионе, что в еще большей степени обуславливает необходимость создания в регионе единого правового режима в отношении охраны уязвимой арктической природы.

Происходящие на планете климатические изменения напрямую воздействуют на окружающую среду в Арктике. Так, с таянием льдов и сокращением зоны вечной мерзлоты изменяются границы типичных арктических экосистем, изменяются ландшафты региона, а также ареалы обитания видов арктической флоры и фауны. Изменение ареалов обитания и снижение численности промысловых видов арктических животных напрямую влияют на возможность осуществления традиционного природопользования коренными народами, проживающими в регионе.

Другим проблемным аспектом, угрожающим стабильному состоянию арктических экосистем, является проникновение в них чужеродных видов в результате связанных с глобальным потеплением естественных процессов миграции, преднамеренной или непреднамеренной интродукции их человеком. Чувствительные арктические экосистемы повергаются также негативному антропогенному воздействию или даже уничтожению в следствие загрязнения или экологически непродуманного пространственного развития ^{[3, с. 234]}.

Несмотря на негативные изменения состояния окружающей среды и природы Арктики, произошедшие в последние десятилетия, регион все еще обладает значительным и уникальным потенциалом ресурсов животного и растительного мира, сохранение которых является одной из приоритетных задач. Ее эффективное решение напрямую влияет на возможность устойчивого развития всей планеты и затрагивает интересы не только арктических стран, но и государств, расположенных на удалении многих тысяч километров от региона. В качестве примера биологической связи Арктики с неарктическими территориями можно привести гнездящиеся в регионе виды перелетных птиц, которые на зимний период мигрируют в более теплые регионы (например, сапсан, морской песочник, краснозобая гагара, снежный гусь и др.). Для сохранения численности популяции мигрирующие виды нуждаются в должной степени охраны как в местах их гнездования в арктическом регионе, так и в местах зимовок.

В отношении живых ресурсов Арктики формирование единых подходов в законодательстве арктических государств к их охране и использованию должно осуществляться в комплексе по нескольким направлениям.

Так для сохранения уникальных арктических экосистем необходимо развивать региональную сеть особо охраняемых территорий, причем режим охраны одних и тех же видов в разных государствах должен обеспечивать сохранение численности видов на достаточном для поддержания их популяции и взаимодействия в рамках экосистем с другими видами, в том числе участвующими в одной пищевой цепи, уровне. Необходимо также создание эффективных коридоров для обеспечения миграции видов между различными особо охраняемыми природными территориями. Следует отметить, что изначально в исторической перспективе процесс создания охраняемых территорий начинался при возникновении явных угроз экосистемам и видам. Например, на Шпицбергене, где сегодня ООПТ занимают более 50 % площади архипелага, сеть заповедных территорий стала формироваться лишь после практически полного направленного уничтожения популяций морских млекопитающих и трансформации прибрежных участков ^{[4, с. 15]}. На сегодняшний день по данным Государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2020 г. в результате усовершенствования системы управления ООПТ в нашей стране с 2014 по 2020 гг. общая площадь ООПТ увеличилась на 37,9 млн га. ^[5]

Согласно информации Минприроды России в российской Арктике в настоящее время расположены 40 ООПТ федерального значения (14 государственных заповедников, 10 национальных парков, 8 государственных природных заказников, 4 памятника природы, 4 дендрологических парка и ботанических сада; ), а общая площадь ООПТ региона превысила 38 млн. га (22,7 млн га занимает сухопутная территория, 16,2 млн га – морская акватория). При участии Минприроды России в Арктической зоне РФ в настоящее время реализуется программа «Сохранение биологического разнообразия и развитие экотуризма». В настоящее время министерством осуществляется подготовка новой стратегии развития системы ООПТ, план мероприятий по реализации которой будет включать в себя план по развитию географической сети ООПТ Арктической зоны, а также подготовленные на основе научного анализа по выделению приоритетных для охраны биоразнообразия и мониторинга районов в морях российской Арктики предложения по созданию арктических ООПТ в ключевых для сохранения биоразнообразия российской Арктики районах (См.: URL: https://neftegaz.ru/news/ecology/714955-v-rossiyskoy-arktike-teper-bolee-38-mln-ga-zemli-imeet-status-osobo-okhranyaemykh-prirodnykh-territo/ (дата обращения: 21.12.2021)).

Среди задач развития региональной сети ООПТ, акваторий и прибрежных территориально-акваториальных комплексов является обеспечение ее ландшафтно-экологической репрезентативности, создание на этой основе ландшафтно-экологического каркаса арктической зоны, встроенного в общероссийскую и общеевропейскую природоохранные сети, с включением в его структуру притундровых лесов и коренных старовозрастных лесных массивов. В отношении морских районов необходимо обеспечение соблюдения установленных экологически и экономически обусловленных пространственных соотношений между хозяйственно используемыми акваториями и охраняемыми районами, обеспечивающими сохранение и природного разнообразия, и приемлемой экологической обстановки в пределах морского пространства Арктики. В то же время пространственное развитие отраслей морского природопользования и соответствующей инфраструктуры необходимо осуществлять с учетом формирования морских и береговых транспортно-логистических коммуникаций, береговых систем расселения, экологической емкости морских ландшафтов и задач сохранения природного разнообразия.

В условиях постоянного увеличения промысловой и техногенной нагрузки на арктическую природу для ее снижения в регионе предлагается осуществление пространственного развития отраслей природопользования при создании оптимальной их инфраструктуры в сфере транспортно-логистических коммуникаций, обеспечения рационального землепользования, в том числе и в оленеводстве. В процессе природопользования в регионе значительное внимание необходимо также уделять проблемам сохранения природного разнообразия в рамках экосистем и экологической емкости ландшафтов, а также связанного с природопользованием культурного наследия ^{[6, с. 109]}.

В эколого-правовой литературе отмечается, что любое решение и действие по использованию экосистем или отдельных природных объектов в экосистемах должно основываться на наилучших научных знаниях законов природы, процессах ее изменения и эволюции, а также прогнозах воздействия такого использования на баланс системы, и не приводить к его разрушению. При этом экосистемный подход должен проявляться в установлении как общих, так и особенных подходов к использованию природных ресурсов каждой конкретной экосистемы исходя из приоритета объективных законов природы над социальными и экономическими законами общества ^{[3, c. 235]}. Однако в настоящее время экосистемный подход не имеет достаточной степени правовой конкретизации как в нормах международных и межгосударственных договоров, а также национального законодательства арктических государств, касающихся проблем охраны окружающей среды, что в значительной степени затрудняет реализацию его на практике.

Отдельной проблемой сохранения природной среды арктического региона в законодательстве всех государств является обеспечение традиционных видов природопользования коренных народов, проживающих на его территории. Законодательством, в частности, предусматривается наличие соответствующих исключений по добыче охраняемых видов арктических животных, промысел которых находится под запретом для других субъектов правоотношений. Так, например, принятый в США в 1972 г. Закон о защите морских млекопитающих, направленный на охрану угрожаемых популяций отдельных их видов морских, содержит запрет на снижение их численности ниже предела, влияющего на стабильность экосистем, элементами которых они являются. Численность животных данных видов не должна уменьшаться ниже определенных пределов отметки, после чего они перестают быть важным функционирующим элементом экосистемы, частью которой являются. Законом предусмотрено принятие мер по охране их основных мест обитания и размножения от негативного антропогенного воздействия. Данным правовым актом вводится запрет на добычу гражданами США охраняемых видов морских млекопитающих за исключением случаев традиционного промысла коренных народов Аляски для целей пропитания и существования. В законе также содержится перечень иных разрешенных целей, в частности, создание и (или) продажа в межгосударственной торговле изделий народного промысла, рукоделия и одежды. При этом любая съедобная часть добытых морских млекопитающих может быть продана в деревнях или городах на территории Аляски ^{[7, с. 107]}.

Устойчивое существование коренных народов Арктики и сохранение традиционных видов природопользования, осуществляемых в соответствии с законодательством арктических государств, является в большой степени залогом рационального использования природных ресурсов региона. Сохранение этнокультурного разнообразия коренных народов, исторических бытовых обычаев и ремесел, традиционных условий проживания является еще и основой для развития арктического туризма. В последние годы в связи с процессами глобального потепления значительно возрос туристический поток в регионе, а также пропорционально возросла связанная с ним антропогенная нагрузка на экосистемы региона.

Арктический туризм в таких странах, как США, Канада, Гренландия, Исландия, Норвегия развивается при государственной поддержке и приносит ежегодный доход, исчисляемый миллионами долларов. В Гренландии, к примеру, за последние 20 лет произошло увеличение ежегодного турпотока в 18 раз, а количество приезжающих на остров туристов превышает число постоянно проживающих на нем инуитов и датчан. Привлекательными с туристической точки зрения являются арктические природные ландшафты и объекты, а также места обитания и размножения арктических животных. Рост турпотока приводит, например, к таким негативным явлениям как уничтожение растительности и эрозия почв на пешеходных маршрутах, загрязнение окружающей среды транспортом, осуществляющим перевозку туристов, шумовое воздействие на места обитания животных, вызывающее их беспокойство. Особая чувствительность, уязвимость и низкая способность к самовосстановлению природной среды региона с учетом роста антропогенной нагрузки от развития арктического туризма обусловливают необходимость научного сопровождения программ его развития арктического туризма, предусматривающего оценку устойчивости ландшафтов и реализацию мероприятий по их охране ^{[8, c. 92]}. На законодательном уровне с учетом результатов исследования размера допустимой антропогенной нагрузки от туристской деятельности как на экосистемы Арктики, так и на места проживания коренных народов, необходимо установить соответствующие ограничения и квоты, а также осуществлять постоянный контроль за их соблюдением.

С учетом того факта, что вопросы сохранения биологических видов и экосистем в арктическом регионе не имеют так называемой национальной специфики, наиболее оптимальной и эффективной моделью развития правового регулирования в данной сфере могло бы стать региональное межгосударственное соглашение, предусматривающее имплементацию единых научно обоснованных требований и ограничений в сфере охраны различных компонентов арктической природной среды, а также обеспечения устойчивого существования коренных народов региона, в национальное законодательство арктических государств. Такой акт мог бы также определить условия, которые должны соблюдаться в этой связи субъектами неарктических государств, осуществляющих научную, хозяйственную и иную деятельность в регионе.

Еще одним направлением создания единого правового режима в Арктике является создание в регионе единой глобальной системы экологического мониторинга, поскольку под воздействием глобального потепления и роста антропогенной нагрузки на арктическую среду в значительной степени повысились региональные экологические и технологические риски. Разработка научно обоснованного и эффективного комплекса мер противодействия возросшим рискам требует длительных экологических наблюдений сопряженных со сбором больших массивов данных, позволяющих оперативно оценивать не только текущую обстановку, но и риски возникновения чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий ^{[9, c. 83]}. Обеспечение оперативного межгосударственного информирования о возникающих угрозах регионального и глобального характера позволит своевременно принимать меры по информированию населения региона о надвигающихся угрозах и предупреждению либо минимизации их последствий. Особое опасение вызывает спровоцированный влиянием глобального потепления процесс таяния вечной мерзлоты, который, как показывает практика, может в значительной степени повысить риск техногенных катастроф на инфраструктурных и ресурсодобывающих объектах региона, фундаменты которых спроектированы и возведены с учетом их расположения в вечномерзлых породах. В рамках данной программы в Российской Федерации планируется внесение изменений в федеральные законы «Об охране окружающей среды» и «О гидрометеорологической службе», предусматривающие создание общероссийской системы мониторинга криолитозоны. В настоящее время такой мониторинг осуществляется в нашей стране на Шпицбергене, Земле Франца Иосифа и Северной Земле. Создание данной системы мониторинга в стране планируется завершить в 2024 году. (См.: URL: https://www.mnr.gov.ru/press/news/k_2024_godu_gosudarstvennaya_sistema_monitoringa_mnogoletney_merzloty_nakroet_vsyu_territoriyu_kriol/ (дата обращения: 20.12.2021)).

Затронутые в данном исследовании проблемы могут быть решены гораздо более эффективно путем координации и консолидации усилий арктических стран по принятию единых мер и требований в сфере охраны окружающей среды и сохранения биологического разнообразия в Арктике, что является не такой простой задачей с учетом современного состояния международных и межгосударственных отношений стран региона, их разных приоритетов и методов обеспечения собственных геополитических интересов. В настоящее время приоритеты государственной политики арктических стран имеют как сходные черты, так и существенные различия. Однако цели охраны окружающей среды и сохранения уникальных экосистем и компонентов биологического разнообразия региона присутствуют в той или иной степени в политических документах всех арктических государств, что вселяет определенную надежду на возможность достижения определенного консенсуса в решении данной задачи как на межгосударственном, так и на международном уровне.

Например, согласно Основам государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» (утв. Президентом РФ 30.04.2012) стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. В современных стратегиях Арктики других арктических государств упор делается на рациональное природопользование при международном участии, при этом одна из важных ролей уделяется экологическому менеджменту в регионе, основанному на принципах сохранения биоразнообразия, учёте ценностей культуры коренных народов, экологически сбалансированном, безопасном, согласованном с нормами международного права использовании энергетических ресурсов шельфа. Согласно положениям зарубежных стратегий, в процесс сохранения природной среды Арктики должны вовлекаться государственные власти, органы местного самоуправления, корпоративные, некоммерческие и иные структуры гражданского общества. В общем и целом, основные направления деятельности в Арктике в зарубежных стратегиях обозначаются как осуществление экономической деятельности устойчивым образом, улучшение условий жизни коренного населения, наблюдение за изменением климата и охрана окружающей среды ^{[10, c. 12]}.

Современный международно-правовой режим в Арктическом регионе сформирован международными договорами различного уровня (универсальными, региональными, субрегиональными), при этом универсальные акты в сфере морского права и охраны окружающей среды, не всегда в должной степени учитывают региональную специфику ^{[2, c. 136]}. Большинство региональных проблем охраны окружающей среды и сохранения биоразнообразия в Арктике решаются посредством региональных и межгосударственных соглашений, сторонами которых зачастую являются не все арктические страны, что затрудняет формирование единого правового режима в указанной сфере. С учетом председательства Российской Федерации в Арктическом совете в 2021-2023 гг. представляется целесообразным активизировать обсуждение региональных экологических проблем и путей их решения, а также возможного содержания международных соглашений, которые могут быть заключены для создания единого правового режима охраны окружающей среды Арктики. С учетом научной неопределенности степени опасности многих экологических проблем региона, включая процессы глобального потепления, разработка проектов таких соглашений необходимо основывать на соблюдении заложенного в международном экологическом праве принципа предостороженности. Как справедливо отмечает И.О.Краснова, «в науке международного экологического права обоснование необходимости правового регулирования в сферах, не обладающих достаточной и убедительной научной доказанностью причин возникновения той или иной экологической проблемы, выработаны специальные правовые приемы правового реагирования. Они включают, в частности, создание научно-экспертных структур, предварительное информированное согласие государств на экологическое воздействие, обладающее научной неопределенностью, оценку воздействия на окружающую среду и мониторинг, специальные меры юридической ответственности за нарушение требований, предусмотренных для решения экологической проблемы» ^{[3, с. 235]}.

В заключении необходимо отметить, что современное состояние межгосударственных отношений России и западных стран, включающее расширенный режим взаимных санкций и ограничений, в значительной степени затрудняет как переговорный процесс по наиболее актуальным проблемам региональной и глобальной политики. В ряде случаев целями охраны окружающей среды отдельные государства прикрывают цели достижения экономического превосходства над другими, что характерно для разных регионов планеты, в частности, подобные процессы происходят на современном этапе в Антарктике. Однако хотелось бы надеяться, что проблемы охраны окружающей среды Арктической зоны, от решения которых зависит в силу ее циркумполярного положения и единого природного пространства устойчивое развитие в первую очередь государств Арктической восьмерки, послужат основой для укрепления взаимодействия и принятия согласованных решений, в том числе и на уровне законодательства и формирования единого правового пространства в регионе в указанной сфере.