Бразильская декларация судей по вопросам правосудия в области водных ресурсов 2018 года как источник мягкого экологического права

Дицевич Ярослава Борисовна кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник кафедры теории и истории государства и права Иркутского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации 664035, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Шевцова, 1 Ditsevich Yaroslava Borisovna PhD in Law Leading Researcher of the Department of Theory and History of State and Law, Irkutsk Law Insitute (branch) of the University of Prosecutor's Office of the Russian Federation 664035, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Shevtsova str., 1 yaroslavadi@mail.ru Другие публикации этого автора

Колобов Роман Юрьевич кандидат юридических наук доцент кафедры международного права и сравнительного правоведения Юридического института Иркутского государственного университета; доцент кафедры гражданского права Восточно-Сибирского филиала Российского государственного университета правосудия; начальник отдела фундаментальных исследований Научно-исследовательского института правовой охраны Байкала Иркутского государственного университета 664074, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Ивана Франко, 23а Kolobov Roman Yurievich PhD in Law Associate Professor of the Department of International Law and Comparative Jurisprudence of the Irkutsk State University Law Institute; Associate Professor of the Department of Civil Law of the East Siberian Branch of the Russian State University of Justice; Head of the Fundamental Research Department of the Research Institute of Legal Protection of Lake Baikal of Irkutsk State University 664074, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Ivan Franko str., 23a roman.kolobov@gmail.com Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00618.
Acknowledgments: The reported study was funded by RFBR, project number 20-011-00618.

Изучение и анализ итогов работы неправительственных международных организаций в области охраны водных ресурсов, способствующих, в том числе, консолидации общественных и правительственных усилий в природоохранной сфере, дает основание отметить перспективность применения рассматриваемого международного опыта в ходе формирования комплекса мер по сохранению ценной байкальской экосистемы. Проводимые авторами настоящей статьи многолетние исследования направлены на изучение в целях разработки предложений для модернизации байкальского законодательства, ядром которого является специализированный нормативный правовой акт законодательного характера – федеральный закон «Об охране озера Байкал» ^[1].

Правосудие является одним из центральных элементов современного демократического общества. Поскольку требования, содержащиеся в судебных постановлениях, в подавляющем большинстве стран мира носят обязательный характер и подлежат приведению в действие предусмотренными национальными законодательствами способами, меры судебного понуждения вполне обоснованно считаются одними из наиболее действенных в деле противодействия нарушениям экологического законодательства.

Судейский корпус в большинстве стран мира, как правило, представляет собой коллектив высокообразованных специалистов в области юриспруденции (а в странах, где созданы и действуют специализированные экологические судебные органы – нередко имеющих специальное экологическое образование), уровень профессионализма которых позволяет не только формировать судебную практику в природоохранной сфере в ходе рассмотрения соответствующих уголовных, гражданских, административных дел, но и совершенствовать данную деятельность, в том числе, посредством разработки и принятия высшим судом судебных постановлений либо разъясняющих порядок применения нормативных правовых актов документов. Например, в России к таковым относится ряд действующих в настоящий момент тематических постановлений Пленума и обзоров судебной практики Верховного суда Российской Федерации ^{[2, 3]}.

Всемирный Водный Совет – международная неправительственная организация, чья деятельность на протяжении многих лет вносит вклад в повышение осведомленности мирового сообщества в области глобальных проблем сохранения водных ресурсов, в том числе, посредством проведения значимого международного мероприятия, призванного способствовать организации сотрудничества представителей большинства государств мира по данной теме - Всемирного водного форума.

Данное крупнейшее собрание проводится раз в три года в целях: повышения значимости роли воды в общественном планетарном мышлении и политической мировой повестке; организации обсуждений для разработки предложений по решению проблем сохранения водных ресурсов в XXI веке; формирования определенных политических обязательств стран – участниц форума для улучшения ситуации с обеспеченностью водой в пределах их территорий.

Следует с удовлетворением отметить обращение особого внимания на проблемы охраны и устойчивого использования водных ресурсов на международном уровне, включая факт нахождения вопросов сохранения и рационального использования водных ресурсов в центре внимания работников органов прокуратуры и судебных органов большинства развитых стран мира.

В частности, одним из документов, обращающих на себя внимание в рассматриваемом контексте, является Бразильская декларация судей по вопросам правосудия в области водных ресурсов 2018 года (далее - Бразильская декларация судей; Декларация). В работе 8-го Всемирного водного форума (ставшего крупнейшим мероприятием в истории, впервые организованным в южном полушарии), в рамках которого состоялось подписание данной декларации, впервые участвовали представители судебной системы - 83 судьи (включая высшие органы судебной власти), а также прокуроры и эксперты из 57 стран ^[4]. При этом впервые в истории в рамках форума состоялся учебный международный судебный процесс по вопросам, связанным с охраной вод и водопользованием, в котором приняли участие члены Верховных Судов шести стран.

В сопутствующей документации к Декларации содержится заявление об отказе от ответственности (таким образом, подчеркивая, что данный документ не является выражением позиции государств, а лишь мнением и стремлением лиц, подписавших декларацию, отражая независимость ее норм от официальных позиций государств, представленных на форуме), однако это не снижает ценности положений, содержащихся в данном международном документе положений. Рассмотрим некоторые из них, принимая во внимание особенности предмета настоящего исследования – способы усиления режима правовой охраны озера Байкал.

Ядро Бразильской декларации судей составляют десять принципов. Представляется, что все они отражают в той или иной степени природоохранный приоритет в деятельности по использованию вод. Вопрос о балансе природоохранных приоритетов и целей экономического развития поселений, расположенных в Центральной экологической зоне Байкальской природной территории является сегодня одной из наиболее социально напряженных точек. Представляются значимыми и взаимосвязанными второй принцип декларации «Правосудие в области водных ресурсов, землепользование и экологические функции собственности» и шестой «толкование сомнений в пользу воды». Принцип правосудия в области водных ресурсов, землепользование и экологические функции собственности закрепляет обязанность любого лица, имеющего право или стремление использовать водные ресурсы или землю, поддерживать экологические функции и целостность водных ресурсов и связанных экосистем, а также создает дополнительные предпосылки для реализации права на обращение в судебные органы за защитой прав, связанных с пользованием водными ресурсами.

Шестой принцип Бразильской декларации судей, дословно переводимый как «толкование сомнений в пользу воды», указывает на необходимость применения принципа in dubio pro natura («при сомнении - в пользу природы» (пер. с лат.) при наличии неопределенности при решении споров в отношении водных ресурсов и окружающей среды.

В соответствии с ним законы должны толковаться в большей степени в пользу защиты и сбережения водных ресурсов и связанных экосистем. Использование и декларирование указанных двух принципов позволяет четко определить приоритеты и выбор в пользу деятельности природоохранного характера, каковы бы ни были объем краткосрочных экономических выгод.

Разумеется, что декларация судей не могла не подчеркнуть роль и значение нормативного и правоприменительного аспектов в деле охраны водных ресурсов. Восьмой принцип закрепляет необходимость наличия действующих законов о воде, их эффективное соблюдение. О несовершенствах законов и подзаконных актов, устанавливающих режим правовой охраны экосистемы Байкала, в научной литературе и публицистике представлено немало информации, вместе с тем, нельзя не отразить отмечаемую в последние пятилетие активизацию принятия органами власти определенных решений и осуществления мероприятий, направленных на улучшение обстановки в сфере исполнения природоохранных законов на Байкальской природной территории (в особенности в ее Центральной экологической зоне). Немаловажную роль в этом сыграло, в том числе, создание в 2017 году специализированного органа власти - Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры. Необходимость формирования подобной структуры в главном российском надзорном ведомстве, прежде всего, была продиктована значимостью целенаправленной работы по сохранению озера Байкал и Байкальской природной территории, наличием серьезных проблем в области различных сфер общественных отношений, складывающихся в области сохранения экосистемы великого озера (включая экологические, социальные, экономические и иные сферы отношений) и одновременно значительными полномочиями в природоохранной и иных сферах, которыми наделены органы российской прокуратуры на современном этапе развития российской государственности ^[5].

Особое значение для Байкальской природной территории может иметь девятый принцип декларации судей, отражающий необходимость учета требований экосистемного подхода при осуществлении правосудия в области охраны вод и связанных с этим вопросов и наличия важной и неразрывной связи водной среды с землепользованием и окружающей средой в целом. Состояние озера Байкал предопределяется множеством элементов его экосистемы, включающих состояние почв, дельты реки Селенги, системы лесов, окружающих акваторию и многие другие элементы. Учет роли этих факторов является критически необходимым для решения природоохранных задач на Байкальской природной территории ^[6].

Наконец, нельзя не отметить и судейский призыв к осуществлению правового просвещения, выражающийся в необходимости включения водного права в учебные программы в области права. С учетом данных положений представляется целесообразным введение учебной дисциплины «Право Байкала», изучаемой по выбору (т.е. на факультативной основе) в юридических вузах регионов, расположенных на Байкальской природной территории. В рамках данного курса подлежат изучению на системной основе правовые режимы охраны озера Байкал и проблемы их применения на практике. Кроме того, при формировании программ обучения в рамках повышения квалификации судейских и прокурорских работников в общероссийском масштабе, видится целесообразным включение в действующие, а также во вновь разрабатываемые образовательные программы дисциплин, предусматривающих изучение основных аспектов правоприменительной практики в сфере охраны окружающей среды (в том числе, с учетом природной специфики региона осуществления указанными работниками своей деятельности). Немаловажным представляется и проведение на регулярной основе анализа практики рассмотрения судами гражданских и административных дел, связанных с природоохранной сферой ^[7], а также практики выявления, пресечения и привлечения к ответственности лиц, совершивших преступления, ответственность за которые предусмотрена ст.ст. 246-262 Уголовного кодекса России ^[8].

Представителями органов прокуратуры из 9 стран в рамках Всемирного водного форума также был подписан специальный документ - Декларация прокуратуры о праве на воду. Стоит отметить, что в ходе регулярно проводимых в последние годы мероприятиях с участием прокуроров разных стран вопросы охраны природы и участия в данной деятельности органов прокуратуры, как правило, получают должное освещение.

Например, в июле 2021 года в рамках конференции руководителей прокуратур европейских государств на тему «Роль прокуратуры в защите индивидуальных прав и публичного интереса в свете требований Европейской Конвенции по правам человека», проводимой Генеральной прокуратурой Российской Федерации во взаимодействии с Советом Европы и Международной ассоциацией прокуроров ^[9], должное внимание было уделено обсуждению вопросов природоохранной прокурорской деятельности ^[10].

Весьма познавательным является также изучение опыта деятельности Международной ассоциации по водным ресурсам. Как указывает один из создателей этой организации H. Preul, организация была создана в США в 1971 г. ^{[11, с. 86]}. Первый Всемирный водный конгресс, организованный Ассоциацией, состоялся в Чикаго в 1973 г. и, по оценке организаторов, был чрезвычайно успешным (было представлено более 175 технических публикаций и опубликовано три тома трудов) ^{[11 , с. 87]}.

В 2017 году такой конгресс, 16-й по счету, проходил в Канкуне (Мексика), на нем присутствовало более 1100 участников из более чем 68 стран. Изучение документов, принятых на Всемирном водном конгрессе ^[12], показывает наличие определенной корреляции с итогами Всемирного водного форума.

Утвердившаяся мировоззренческая парадигма устойчивого развития была всемерно поддержана и Канкунской декларацией 16 Всемирного водного конгресса (далее - Конгресса), констатировавшей необходимость быстрых перемен для достижения целей устойчивого развития. Деятельность Ассоциации имеет ярко выраженный экспертный характер, поэтому аспект научных исследований и обмена знаниями получил отдельное закрепление в анализируемой декларации. Участники Конгресса констатировали необходимость приложения усилий для осуществления междисциплинарных исследований и обмена знаниями. Причем термин «знания» в данном случае необходимо понимать в широком смысле (включая отрасли естественного и гуманитарного знания, новое и традиционное знание).

В контексте настоящей статьи заслуживает внимания встречаемый в иностранной научной литературе призыв к построению управленческой политики на основе научных знаний. «Ученые должны отвечать на запросы гражданского общества и просьбы разработчиков политики об осуществлении прикладных исследований, а разработчики политики должны признавать науку как основу для политики, основанной на доказательствах и публичных дебатов» ^{[11, с. 86]}.

Вопросы научной обоснованности управленческих решений в сфере охраны озера Байкал являются одной из актуальных проблем в рассматриваемой области экологических отношений. Одним из предложений для ее решения является формирование Экспертного совета по озеру Байкал на основе состава научных работников Сибирского отделения РАН, с включением иных экспертов из числа представителей научного сообщества. К полномочиям данной структуры возможно отнесение таких функций, как подготовка заключений о научной обоснованности проектов документов в области охраны озера Байкал, оказывающих существенное влияние на природоохранную деятельность на Байкальской природной территории (в том числе, корректирующих перечень запрещенных видов экономической и иной деятельности на Байкальской природной территории; определяющих предельные уровни воды в озере Байкал, а также устанавливающих протяженность водоохранной и рыбоохранной зон и др., учитывая множественность споров, возникающих в научном сообществе и в правоприменительной деятельности в рамках обращения к данным природоохранным институтам) ^[13].

Целесообразным видится закрепление в правовых актах требований о том, что перечисленные правовые документы подлежат утверждению уполномоченными органами власти лишь при наличии положительного заключения Экспертной комиссии по вопросам охраны озера Байкал или в случае непредставления такового в срок 60 календарных дней со дня направления его в данный консультативный орган.

Изучение международной практики принятия документов декларативного характера, являющихся, своего рода, элементами общественного договора между представителями общественности, бизнесом и государством в сфере охраны природы, позволяет высказать предложение о подготовке подобного рода документа в отношении непосредственно организации охраны и рационального использования природных ресурсов в рамках экосистемы озера Байкал, что, безусловно, будет способствовать решению многочисленных проблем сохранения озера Байкал, отраженных, в том числе, в решениях Комитета всемирного наследия ^[14].

В 2001 году при разработке Стратегии сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал (далее – Стратегия) идея необходимости подготовки и подписания Общественного договора как важного механизма реализации нормативных положений о сохранении биоразнообразия экосистемы озера Байкал, направленного на развитие взаимодействия всех многочисленных участников деятельности по сохранению биоразнообразия озера Байкал, согласующаяся с международным опытом организации деятельности по сохранению биоразнообразия, уже закреплялась на правительственном уровне ^[15]. Вместе с тем, спустя два десятилетия приходится констатировать, что подавляющее большинство мероприятий из наличествующего в вышеуказанном документе перечня подлежащих реализации природоохранных мер не получили дальнейшей реализации в силу целого ряда причин.

Таким образом, рассмотрение основных результатов деятельности неправительственных международных организаций по вопросам охраны и устойчивого использования водных ресурсов позволяет прийти к выводу о целесообразности использования указанного международного природоохранного опыта при формировании системы мероприятий, направленных на решение проблем охраны экосистемы озера Байкал. При этом дальнейшее изучение и анализ содержания правовых документов, сформированных в результате деятельности вышеуказанных субъектов международных экологических правоотношений, как видится, может в целом способствовать повышению качества правового регулирования экологических отношений в конкретных государствах.