Вместо Избирательного кодекса Российской Федерации

Кудряшов Евгений Олегович кандидат юридических наук доцент кафедры Государственно-правовых дисциплин Аккредитованного образовательного частного учреждения высшего образования "Московский финансово-юридический университет МФЮА" (МФЮА) 160009, Россия, Московская область, г. Красногорск, ул. Воронки, 45 Д, оф. 5 Kudryashov Evgenii Olegovich PhD in Law Associate Professor of the Department of State Legal and Financial Legal Disciplines of Moscow University of Finance and Law MFUA 160009, Russia, Moscow region, Krasnogorsk, Voronki str., 45 D, office 5 referee-35@mail.ru

Вот уже несколько десятилетий в научном и профессиональном сообществе обсуждается необходимость разработки и принятия Избирательного кодекса Российской Федерации. Эта вялотекущая дискуссия, которая время от времени становится активнее, после чего снова забывается. Очередной всплеск интереса к теме наблюдался в 2018-2019 годах, но эпопея с конституционной поправкой 2020 года отодвинула на второй план все другие вопросы конституционного права.

В то же время конституционная реформа не исчерпывается принятой поправкой, реализуется разработка и принятие более сотни законов и иных нормативных актов.

Сложившиеся условия создают благоприятную почву для изменения конституционного законодательства, в том числе кодификации избирательного права, которое сегодня остается разрозненным, внутренне противоречивым и сложным в применении. Введение единого дня голосования и объединение во времени нескольких избирательных кампаний привело к тому, что одновременно действует комплекс федеральных и региональных законов, а также большое число нормативных актов избирательных комиссий разного уровня, что порождает сложности в правоприменительной деятельности.

Попытки разработать Избирательный кодекс Российской Федерации предпринимались неоднократно, но федеральный законодатель предпочел остановиться на варианте регулирования комбинацией рамочного федерального закона и специальных федеральных и региональных законов, каждый из которых регламентирует конкретный вид выборов. А вот региональный законодатель в некоторых случаях продвинулся дальше в этом вопросе: избирательные кодексы функционируют в некоторых субъектах Российской Федерации, но детальный характер регулирования на федеральном уровне исключает разнообразие региональных кодексов. Как справедливо отмечает С.В. Громыко, одним из самых серьезных недостатков федерального закона является полная утрата грани между принципиальным и детальным правовым регулированием ^[9].

В 2018 году было подписано соглашение между Московским государственным университетом (МГУ) и некоммерческой организацией «Российский фонд свободных выборов» (далее – Фонд) о разработке очередного проекта Избирательного кодекса Российской Федерации. В результате проведенной работы на сайте Фонда появился проект федерального закона «Кодекс о выборах и референдумах в Российской Федерации» (Избирательного кодекса России) ^[5]. Это, пожалуй, последняя попытка кодифицировать избирательное законодательство, судя по всему, как и все предыдущие, она закончилась ничем, так как и не предложила адекватных решений названных выше проблем.

В настоящей работе на суд читателей выносится концепция кодификации, которая существенно отличается от тех, что предлагались ранее.

1. Кодекс и кодификация.

В литературе неоднократно высказывались аргументы «за» и «против» кодификации избирательного права, а также предлагались разные варианты предмета правового регулирования избирательного кодекса. Предлагалось, например, исключить из избирательного кодекса вопросы референдума или остановиться на регулировании только федеральных выборов и т.д.

Некоторые ученые вообще считают, что фактически избирательный кодекс уже существует, его роль выполняет Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ^[10]. Сравнивая содержание этого закона с проектами кодекса, можно убедиться, что такая позиция не лишена оснований.

И все же за почти три десятилетия система нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации подготовки и проведения выборов и референдумов, устояла, несмотря на все свои недостатки, сложилась более или менее определенная правоприменительная практика. Думается, что сейчас уже проще разрешать существующие сложности, чем искать ответы на новые вызовы, которые могут возникнуть, если федеральный кодекс вступит в силу. Пассивность юридического сообщества в вопросе разработки кодекса объясняется, по-моему, тем, что уже выбрано «меньшее зло» в виде сложного, но привычного законодательства, а не «зло большее», заключающееся в необходимости перестройки работы в соответствие с требованиями нового кодекса.

Составители проектов избирательного кодекса, в том числе и проекта, опубликованного на официальном сайте Фонда, предлагают так или иначе объединить уже действующие законы о выборах и референдумах, включив их положения в кодекс, исключить при этом дублирующие друг друга нормы и привести к единообразию все избирательные процедуры. Все-таки это ближе к консолидации.

Обратимся к определениям понятия «кодификация».

Кодификация – пишет Н.И. Матузов и А.В. Малько – предполагает переработку норм права по содержанию в их систематизированное, научно обоснованное изложение в новом законе (кодексе, своде законов и т. д.) ^[14].

В.П. Гавриков указывает, что кодификация – это такой вид упорядочивания нормативного материала, при котором несколько нормативных правовых актов сводятся в один кодекс с существенным изменением содержания этих ранее самостоятельных актов ^[8].

Сопредседатель Рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации, депутат Государственной Думы П.В. Крашенинников отмечает, что в отличие от инкорпорации, заключающеейся в систематизации законодательства без его изменения по существу, кодификация включает в себя не только систематизацию, но и переработку действующего законодательного материала с выстраиванием его в новый акт, как правило – кодекс. Образно говоря, если инкорпорация – это приведение в порядок жилого дома, то кодификация – это снос старого и постройка нового дома, но с частичным использованием полученных от сноса материалов ^[11].

Похожей позиции придерживался академик РАН В.С. Нерсесянц, который писал, что кодификационный акт отличается качественной новизной содержащихся в нем нормативно-правовых положений. Это новый акт как по форме, так и по своему нормативно-правовому содержанию и характеру ^[13].

Из приведенных определений видно, во-первых, что в науке сложилось единообразное понимание кодификации. Во-вторых, кодификация требует не только технического действия по объединению законов в единый акт, но также и существенную (а не косметическую!) переработку нормативного материала. Дискуссия о кодификации избирательного законодательства, на мой взгляд, уделяет чрезмерное внимание внешней – наименее важной – стороне, при этом совершенно недостаточно обсуждается сторона сущностная, то есть коренная переработка содержания нормативного материала.

Так, ознакомление с разными проектами избирательного кодекса позволяет сделать вывод о том, что они написаны по образу и подобию Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ^[4]. При этом буквально копируются нормы как материального, так и процедурного характера. Например, в 456-страничном проекте кодекса, представленного Фондом, не исключены даже такие одиозные институты как так называемый «муниципальный фильтр», из системы избирательных комиссий не выведены избирательные комиссии муниципальных образований. Процедуры выдвижения и регистрации кандидатов во многом аналогичны действующим сегодня, об иных процедурах можно сказать примерно то же самое.

Если кодификация не решает комплексно самые острые проблемы избирательного права, напрашивается вопрос о ее целесообразности, и я прихожу к выводу, что избирательный кодекс, в том виде, в котором его представляли до настоящего времени, не нужен.

В то же время существует необходимость именно коренной переработки правовых норм, регламентирующих не только выборы, но и иные отношения, связанные с функционированием институтов прямой демократии. Уже сегодня избирательное законодательство охватывает правовое регулирование, выходящее за рамки избирательных кампаний ^[7] и собственно правоотношений по поводу выборов, в том числе правовой статус политических партий, порядок проведения агитации в форме публичных мероприятий и т.д.

Так, требуются нормы, например, исключающие произвол органов публичной власти при реализации права граждан на проведение публичных мероприятий, без которых, кстати, сложно представить проведение демократических выборов. Такие нормы должны содержать однозначные объективные требования к организаторам публичных мероприятий, исключать широкие возможности усмотрения органов публичной власти. В связи с этим представляется, что возможно ввести гарантии их проведения, аналогичные тем, что содержатся в законодательстве о выборах. Сформированные демократическим путем органы власти должны оставаться в демократическом тонусе, быть доступными для избирателей, открыты их влиянию. В связи с этим процедура рассмотрения обращений граждан также нуждается в серьезной корректировке: она должна стать простым и эффективным способом защиты прав.

Альтернатива избирательному кодексу

Представлю в общих чертах собственную концепцию кодификации норм публичного права, которая должна охватить не только избирательное законодательство. В рамках настоящей работы речь пойдет о наименовании и форме предлагаемого акта, предмете правового регулирования и структуре.

1. Наименование акта.

Продуктом предлагаемой кодификации должен стать не избирательный кодекс, а Кодекс демократии Российской Федерации. Наименование обусловлено предметом регулирования, который охватывает не только нормы избирательного права и процесса, но более широкий круг норм публичного права, регламентирующих общественные отношения по поводу функционирования институтов прямой демократии.

2. Форма акта.

Сегодня все действующие в Российской Федерации кодексы являются федеральными законами. Исключение составляет только Таможенный кодекс Евразийского экономического союза ^[2], который является приложением к международному договору Российской Федерации. При этом в Конституции Российской Федерации ^[1] нет запрета на то, чтобы кодекс был принят в форме федерального конституционного закона, если этот закон принят по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 108).

В силу того, что предлагаемым актом будут урегулированы отношения по поводу порядка назначения референдума, кодекс должен быть принят в форме федерального конституционного закона, как того требует п. «в» статьи 84 Конституции Российской Федерации. В то же время не существует запрета установить в таком федеральном конституционном законе регулирование иных, смежных, отношений, основанное на единых принципах, нацеленное на достижение общих целей. Так, ныне действующий Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» ^[3] не исчерпывается регулированием отношений только по поводу назначения референдума.

Форма федерального конституционного закона следует из требований Конституции Российской Федерации, однако также будет полезна в целях стабилизации избирательного законодательства, все-таки процедура внесения изменений в федеральный конституционный закон сложнее, чем принятие поправок в федеральные законы, впрочем, это зависит и от состава парламента.

3. Предмет правового регулирования.

Общественные отношения по поводу функционирования институтов прямой^[1] демократии сегодня урегулированы нормами конституционного права, содержащихся в многочисленных нормативных правовых актах.

Оговоримся, что некоторые авторы указывают на двойственность институтов прямой демократии. Так, например, И.А. Алебастрова пишет, что формы непосредственной демократии совершено отчетливо подразделяются внутри себя на две разновидности: формы народовластия (императивные формы непосредственной демократии) и формы политического участия (консультативные формы непосредственной демократии) ^[6]. Все же представляется, что «демократия» и «народовластие» являются эквивалентами, но это дискуссия о терминах. При этом следует однозначно согласиться с разделением институтов непосредственной демократии на два названных вида.

Если абстрагироваться от классификации, то к институтам прямой демократии относятся всенародное голосование, референдум, выборы, общероссийское голосование, отзыв депутата или выборного должностного лица, общероссийское голосование, публичные мероприятия (собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования), публичные слушания и т.п., функционирование политических партий и их блоков, политических движений, петиции. Все эти институты позволяют государству повышать степень демократичности согласовывая свою политику с высказанными требованиями своих граждан ^[15].

Функционирование перечисленных институтов, которые по сути своей являются процедурами, поддерживается институциональной инфраструктурой: избирательными комиссиями, общественными палатами, волонтерами и их сообществами и другими. Все это составляет, на мой взгляд, предмет правового регулирования предлагаемого кодекса.

Он может быть расширен за счет других институтов, которые еще не нашли (или почти не нашли) отражения ни в Конституции Российской Федерации, ни в законодательстве. К ним относятся консультативный референдум, предварительные выборы в политических партиях (праймериз), народная законодательная инициатива и т.д.

Перечисленное может быть формализовано в едином кодифицированном акте, основанном на общих принципах, в число которых включаются свобода, равенство, гласность, всеобщность, непрерывность участия граждан в управлении государством, идеологическое многообразие и другие.

4. Структура кодекса.

Структура предлагаемого кодекса обусловлена предметом правового регулирования и, как представляется, может состоять из следующих разделов:

Общие положения.

Правовой статус субъектов прямой демократии.

Порядок функционирования институтов прямой демократии.

Инфраструктура прямой демократии.

4.1. Общие положения должны отразить основные понятия и термины, используемые в кодексе, принципы правового регулирования, порядок исчисления сроков и т.д.

4.2. Правовому статусу субъектов демократии посвящается отдельная глава (раздел) кодекса. Выделю несколько субъектов демократии.

Прежде всего – избиратели. В действующем законодательстве настойчиво разделяются понятия «избиратель» и «участник референдума», однако пользы от такого разделения значительно меньше, чем приносимый им вред, который выражается в перегруженности формулировок и сложности восприятия закона. Между тем в главе 9 Конституции Российской Федерации не выделяется «участник всенародного голосования», используется термин «избиратель», и здравого смысла достаточно, чтобы понять, о ком и о чем идет речь, не перегружая текст. Любарев А.Е. отмечает, что нет также серьезных причин, по которым прилагательное «избирательный» не могло бы быть использовано в законе, регулирующем вопросы проведения референдума ^[16].

Представляется, что правовой статус избирателя должен предполагать не только право голоса на выборах, но и участие в осуществлении иных форм прямой демократии.

Отдельно стоит сказать о наблюдателях. Сегодня это не только правовой институт, но и институт гражданского общества, который способствует повышению доверия к процессу голосования и подсчет голосов. Было бы полезно расширить правовой статус наблюдателей, сделав их участие не просто возможным, а обязательным как при голосованиях, так и при реализации иных институтов прямой демократии. Например, при проведении публичных мероприятий.

Также к субъектам демократии отношу политические партии и их блоки, политические движения, а также лиц, осуществляющих политическую деятельность единолично. Их правовой статус должен быть увязан с регламентацией процедур, в которых они участвуют, соответственно это должно быть сделано в рамках единого кодекса.

4.3. В отдельной главе (разделе) кодекса должны быть урегулированы такие демократические процедуры, как выборы и референдумы, организация и участие в публичных мероприятиях и другие. Перечисленные процедуры имеют общие начала правового регулирования, сохраняя, конечно, свои особенности.

Представляется, что возможно и необходимо привести к общим принципам функционирование такие институты прямой демократии как формирование органов власти путем голосования граждан (выборы и отзыв), принятие решений (референдумы и т.д.), публичные мероприятия (митинги и т.д.), петиции и другие. Не углубляясь в детали, отмечу, что общих начал такого регулирования значительно больше, чем мы наблюдаем сегодня в законодательстве. Приведу несколько примеров. Так, могут быть объединены общими началами регулирования порядок финансирования демократических процедур, порядок их назначения в определенное время и в определенном месте (то есть установить, например, не только единый день голосования, но также и дни проведения публичных мероприятий); регулирование порядка наблюдения за выборами и референдумами может быть экстраполировано на иные формы демократии; в свете последних событий запретить участие несовершеннолетних, либо наоборот снизить возрастной ценз для участия в голосованиях, тем самым вовлечь молодых людей в демократический процесс.

4.4. К инфраструктуре демократии я отношу избирательные комиссии, полномочия которых можно расширить и применить не только к выборам и референдумам, но и к прочим демократическим процедурам (бросается в глаза – праймериз). Избирательные округа, избирательные участки, ГАС «Выборы», и волонтеры также относятся к инфраструктуре демократии, функционирование которой должно быть регламентировано на основе названных выше принципов.

Таким образом, в целях реализации демократического характера Российского государства, повышения эффективности функционирования институтов прямой демократии, снижения их зависимости от усмотрения органов публичной власти, повышения гарантий граждан на доступ к ним представляется возможным и необходимыми разработка, широкое обсуждение и принятие Кодекса демократии Российской Федерации.

^[1] Прямую демократию я отождествляю с демократией непосредственной.