Международно-правовая ответственность международных организаций: проблемы и перспективы

Проблема ответственности международных организаций неразрывно связана с отраслью международно-правовой ответственности вообще, которая, в свою очередь, является одной из самых сложных и дискуссионных отраслей современного международного права. Поскольку речь идет о международно-правовой специфике, необходимо отметить, что речь в статье идет о тех международных организациях, которые являются субъектами международного публичного права, а именно о международных межправительственных организациях, которых на сегодняшний день в мире насчитывается порядка двухсот семидесяти^[4]. Функционирование такого количества субъектов международного права неизбежно ставит вопрос о том, как международное сообщество должно реагировать в том случае, когда данные субъекты нарушают нормы действующего международного права.

Правосубъектность международных организации не вызывает сомнения, а, поскольку именно способность нести ответственность и является одним из основных признаков субъекта международного права, вопрос об ответственности организаций является вполне логичным. Тем не менее, ситуация с ответственностью организаций гораздо сложнее, чем с правосубъектностью государств, во многом из-за недостаточной доктринальной разработанности, в связи с чем представляется важным привлечь внимание научного сообщества к данной проблеме. Всплеск интереса к данному вопросу наблюдался в 1970-1980 гг., когда в отечественной доктрине проблема разрабатывалась такими видными теоретиками в области международного права, как В.А Василенко, P.A. Каламкаряном, Ю.М. Колосовым, И.И. Лукашуком, Г.И Тункиным, H.A. Ушаковым. Среди зарубежных авторов существенный вклад в разработку темы ответственности международных организаций внесли Д. Анцилотти, Я. Броунли, Л. Оппенгейм, Г. Ссель, Г. Шварценбергер.

Ключевым вопросом дискуссий в международно-правовой доктрине длительное время являлся вопрос о способности международной организации нести ответственность, с учетом того, что сами организации являются результатом согласования воль государств, так называемыми вторичными субъектами международного права. Классики отечественной школы международного права Ю.М. Колосов и Л.А. Моджорян полагали, что организация не может нести самостоятельную ответственность, поскольку ее бюджет складывается из взносов государств-членов. Профессор И.И. Лукашук, который являлся одним из основоположников отрасли права международной ответственности, наоборот, утверждал, что, будучи субъектами международного права, международные организации не могут не быть и субъектами права ответственности. Принятие в 2006 г. Проекта статей об ответственности международных организаций смогло наконец-то дать ответ на многие вопросы, связанные с данным институтом.

Ответственность международных организаций косвенно упоминается в ряде международных договоров и конвенций, например, в Договоре о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела 1967 г., Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами 1972 г., Конвенции по морскому праву 1982 г. В Конвенции об ответственности за ядерный ущерб 1963 г., также говорится об ответственности международных организаций.

В истории международного права известны случаи, когда международные организации становились субъектами международных претензий. В Консультативном заключении Международного Суда ООН от 11 апреля 1949 г. по вопросу о возмещении ущерба, понесенного на службе в ООН, говорится о том, что международная организация может выступать с претензией об ответственности за причиненный ей ущерб^[5]. Организации Объединенных Наций за ее многолетнюю историю неоднократно причинялся ущерб, в связи с чем организация предъявляла иски о возмещении ущерба. Иск в данном случае предъявляется либо тому государству, на территории которого был нанесен ущерб, либо тому государству, которое этот ущерб причинило. В 1949 г. ООН предъявила иск к Израилю в связи с убийством израильскими террористами посредника ООН графа Ф. Бернадотта и военного наблюдателя ООН полковника А. Серо. В указанном случае мы наблюдаем функциональную связь между организацией и агентом данной организации, в качестве которого могут выступать должностные лица и органы. Ответчик в подобном случае несет ответственность перед всей организацией. Понятие «агент международной организации» было зафиксировано Международным Судом ООН в консультативном заключении «О применимости статьи VI, раздела 22 Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН» 1989 г.

Необходимо отметить, что правосубъектность международных организаций хоть и не оспаривается, но отличается от правосубъектности государств, так как организации представляют собой все-таки производные субъекты права: «Субъекты права в любой правовой системе не обязательно идентичны по своему характеру и по объему своих прав; при этом их характер зависит от потребностей сообщества» ^[5].

Как уже было упомянуто, в доктрине международного права длительное время велись споры относительно того, может ли организация полноценно нести международную ответственность. Часть теоретиков полагает, что, поскольку бюджет организации составлен из взносов государств-членов, она не может нести самостоятельную материальную ответственность. Данных взглядов придерживаются Ю.М. Колосов, Л.А. Моджорян, Е.А. Шибаева. Однако позиция Международного Суда ООН однозначна на протяжении многих лет – международные организации могут и должны быть субъектами права международной ответственности. В разные годы в отчетах Суда международные организации упоминались как полноценные субъекты данной отрасли права: «Международные организации являются субъектами международного права и как таковые связаны любыми обязательствами, возлагаемыми на них согласно общим нормам международного права, их учредительными документами или международными соглашениями, участниками которых они являются»^[11].

Несмотря на то, что уже в 1963 г. вопрос об ответственности международных организаций поднимался на сессиях Комиссии международного права ООН, реальная кодификация положений данной сферы началась лишь в 2000-е гг.

На сегодняшний день единственной попыткой кодификации положений об ответственности международной организации является Проект статей об ответственности международных организаций 2006 г., который, как и аналогичный Проект статей об ответственности государств 2001 г. за международно-противоправные деяния, все еще находится на стадии проекта. Данный документ определяет международную организацию как «организацию, учрежденную на основании международного договора или иного документа, регулируемого международным правом, и обладающую своей собственной международной правосубъектностью»^[8].

Наступление ответственности международной организации, как и в случае с государствами, связано с двумя составляющими: определеннымповедением, под которым понимается «поведение, состоящее в действии или бездействии: присваивается международной организации по международному праву и представляет собой нарушение международно-правового обязательства этой международной организации»^[8]. Что касается деяний, за которые международная организация должна нести ответственность, то, вне всякого сомнения, любая организация должна нести ответственность за «такие действия, как пропаганда войны, расизм, акты агрессии и так далее, то есть за действия, квалифицируемые в качестве международных преступлений»^[6,c.144]. В любом случае, ответственность международной организации наступает не произвольно, а исключительно как «юридическое следствие международно-противоправного деяния».^[9,c.24] Кроме того, в одном из документов Института международного права отмечается тот факт, «международная организация несет ответственность за возмещение вреда перед третьими лицами в соответствии со своими обязательствами, при этом данные обязательства могут возникать на основании международного права или внутреннего права конкретного государства»^[12].

Таким образом, главная сложность ответственности международных организации непосредственно связана с их природой, с тем, что они являются продуктом согласования воль государств, учредивших данную организацию. Но, по мнениюМ. Хирша, именно благодаря данной взаимозависимости некоторые положения об ответственности государств могут распространяться и на ответственность международных организаций.

Особо необходимо выделить проблему исполнения ответственности, если международное правонарушение совершено организацией. По мнению Д. Анцилотти, в межгосударственных отношениях не могут применяться принципы уголовной и гражданской ответственности, установленные во внутригосударственном праве^[10,p.101]. В соответствии с концепцией иммунитета международных организаций, «наделение международных организаций судебным иммунитетом необходимо для беспрепятственного осуществления ими своих функций. Поэтому иммунитет международных организаций является не суверенным, а функциональным»^[2]. Особая ситуация складывается в отношении иммунитета собственности организации: «несмотря на то что имущество международных организаций не подлежит обыску, реквизиции, конфискации, экспроприации, имеют место аресты их банковских счетов, ограничения, принимаемые таможенными службами»^[2]. Вообще, несмотря на множество превратных толкований концепции иммунитета международных организаций, сегодня большинство исследователей сходится во мнении, что конфликты, в которые вовлечены организации, разрешаются на межправительственном уровне без применения судебной процедуры, что не означает избежание ответственности, а просто означает ее реализацию в особой форме на межправительственном уровне, что вполне логично, учитывая природу международных организаций. На сегодняшний день основными формами реализации ответственности международными организациями являются реституция, компенсация и сатисфакция.

Важным аспектом также является то, что при квалификации деяния, совершенного международной организацией, «не происходит разделения на внутреннее право данной организации и общее международное право»^[3,c.60], так как при разработке положений об ответственности международных организаций Комиссия международного права ООН решила, что данное разделение нецелесообразно, так как внутреннее право организации должно быть инкорпорировано в общее международное право. Тем не менее, представляется важным «установить четкие критерии для определения обязательства, вытекающего из правил организации, в качестве международно-правового»^[1]. В данном случае нарушением норм международного права должно считаться «нарушение норм, вытекающих из внутреннего права организации, которые создают права и обязанности для субъектов международного права. Таким образом, для возникновения ответственности международной организации по общему международному праву она должна нарушить обязательства по отношению к субъекту международного права»^[1].

Наиболее сложной является ситуация, когда государство является со-виновником международной организации в случае совершения неправомерного деяния и международного преступления. Особым случаем является деятельность миротворческих сил ООН. Например, голосование по тому или иному вопросу в рамках международной организации в большинстве случаев является правомерным, однако «те действия, которые организация может предпринять на основании резолюции могут быть неправомерными»^[7,c.10], и должны повлечь международную ответственность. Кроме того, если какое-то государство предоставляет оружие или иные средства для проведения подобной противоправной акции, оно должно считаться соисполнителем или пособником, и также должно нести международную ответственность. И.В.Рачков приводит в качестве примера подобной ситуации тот факт, что Босния и Герцеговина планировали рассмотреть вопрос о привлечении Великобритании к автономной ответственности как пособника ООН, участвовавшего в принятии Советом Безопасности резолюции 713 (1991), которая ввела эмбарго на ввоз оружия в Боснию и Герцеговину^[7,c.10]. Правомерно ли привлечь США к ответственности как пособника ООН в ситуации с Ливией в 2011 г. – вопрос, который пока остается открытым и дискуссионным.

Можно констатировать, что институт ответственности международных организаций в рамках отрасли международно-правовой ответственности находится на стадии формирования, и то, каким он будет, зависит не только от политической воли государств и лиц, принимающих решения, но и от от усилий международного научного сообщества, в связи с чем представляется чрезвычайно важным продолжить доктринальную разработку данного вопроса.