Лишение гражданства как особое основание прекращения правовой связи с государством

Пронякина Светлана Юрьевна аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Воронежского государственного университета. 394018, Россия, Воронежская область, г. Воронеж, ул. Пл. Ленина, 10А, корпус 9 Proniakina Svetlana Postgraduate student, the department of Constitutional and Municipal Law, Voronezh State University 394018, Russia, Voronezhskaya oblast', g. Voronezh, ul. Pl. Lenina, 10A, korpus 9 svpronyakina@ya.ru Другие публикации этого автора

Глобальные процессы в современном мире, связанные с обострением отношений между ведущими мировыми державами, экономические и информационные войны между странами, а также стремление корпораций «захватить власть» во всем мире не могут не менять и отношения между государством и личностью, связанные с приобретением и прекращением статуса гражданина. Некоторые страны стремятся расширить перечень оснований, упростить условия для приобретения гражданства, включив в число своих граждан как можно больше желающих, другие страны, напротив, осторожно относятся к процедуре вступления в гражданство и устанавливают дополнительные условия, в том числе имущественные и языковые цензы, усложняя возможность стать гражданином в своей стране.

Актуальным представляется изучение вопроса о возможности применения государством в отношении своего гражданина процедуры лишения гражданства. На взгляд автора, лишение гражданства можно рассматривать как способ защиты государственного суверенитета, который реализуется в виде ответственности лица за совершение противоправных действий против государственной и общественной безопасности. При этом важное значение имеет законодательное закрепление правовых оснований и пределов применения вышеуказанного способа прекращения гражданства, в противном случае можно столкнуться с проблемой злоупотребления данным правом со стороны представителей власти, а как следствие, с увеличением числа апатридов, что, бесспорно, является негативным явлением в любом правовом государстве.

Исследование необходимо начать с изучения международных правовых актов, принятых по вопросам гражданства. Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 г., провозгласила в статье 15: «Каждый человек имеет право на гражданство. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство» ^[12].

Обращает на себя внимание употребление в декларации термина «произвольно», следовательно, декларация фактически допускает лишение гражданства при наличии соответствующих правовых оснований. Однако прямо о возможности лишения гражданства в тексте декларации не говорится, что, на наш взгляд, продиктовано условиями, в которых принималась декларация. В сложное послевоенное время в мире возникла объективная необходимость создания правовой основы для защиты прав граждан в мирное время, в том числе беженцев, вынужденных переселенцев и иных социально незащищенных слоев населения. В связи с чем одной из целей принятия декларации было утверждение важнейших прав и свобод человека, в том числе и право на гражданство. Любое упоминание о лишении гражданства могло быть воспринято как ограничение прав и свобод гражданина.

Продолжая исследование международных актов, обратимся к статье 8 Конвенции о сокращении безгражданства, подписанной странами Европы и Азии 30.08.1961 года, которая содержит следующие положения: «Договаривающееся государство не лишает лицо его гражданства, если такое лишение гражданства делает его апатридом» ^[14].

Однако Конвенцией были предусмотрены особые исключения. Договаривающееся государство может сохранить право лишения лица его гражданства, если в противоречие своему долгу верности Договаривающемуся государству «лицо оказывало или продолжало оказывать услуги другому государству, или получало или продолжало получать вознаграждение от другого государства, вело себя образом, серьезно ущемляющим жизненные интересы государства», а также «принесло присягу или сделало официальное заявление о верности другому государству».

Таким образом, ключевым моментом для принятия решения о лишении гражданства является поведение лица, причиняющее серьезный ущерб интересам государства. Примерами могут служить следующие действия лица: терроризм, участие в незаконных вооруженных формированиях, сотрудничество с разведывательными службами других стран. В последнее время к числу таких противоправных действий можно смело отнести призывы к введению экономических санкций против своей страны.

Европейской конвенцией о гражданстве 1997 года в качестве одного из принципов, на которых должны основываться регулирующие гражданство правовые нормы каждого государства-участника, названы следующие принципы: «стремление избегать безгражданства», «никто не может быть произвольно лишен своего гражданства». (пункты «b» и «с» статьи 4) ^[14].

В статье 7 конвенции закреплено: «Государство-участник не может предусматривать в своем внутреннем законодательстве утрату его гражданства ex lege или по инициативе самого государства-участника, за исключением следующих случаев:

a) добровольное приобретение другого гражданства;

b) приобретение гражданства государства-участника путем мошенничества, предоставления ложной информации или сокрытия любого относящегося к делу факта, касающегося заявителя;

c) добровольная служба в вооруженных силах иностранного государства;

d) поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства-участника;

e) отсутствие реальной связи между государством-участником и гражданином, постоянно проживающим за границей;

f) если до достижения ребенком совершеннолетия устанавливается, что предусмотренные внутренним законодательством условия, которые позволили приобрести ребенку гражданство государства-участника ex lege, более не выполняются;

g) усыновление ребенка, если ребенок приобретает или имеет иностранное гражданство одного или обоих усыновляющих его родителей».

Таким образом, проанализировав международные акты, можно сделать вывод, что лишение гражданства по инициативе государства допускается международным правом, но не может применяться государством произвольно, а только при наличии правовых оснований, которые государство может закрепить в своем внутреннем законодательстве.

В законодательстве разных стран часто отсутствует институт «лишения гражданства», но предусматривается «более мягкий вариант» фактически того же лишения - отмена решения о приобретении гражданства.

Возможность отмены решения допускается в законодательстве большинства стран, так как нельзя полностью исключить такие противоправные действия со стороны некоторых лиц, как представление подложных документов, предоставление заведомо ложной информации, в результате которых получить гражданство может лицо, которое не имеет на это законных прав. Безусловно, при выявлении таких фактов, следует иметь правовые механизмы, позволяющие восстановить справедливость.

Так, например, российское законодательство, а именно Федеральный закон «О гражданстве РФ» в статье 22 прямо предусматривает: «Решение о приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации подлежит отмене в случае, если будет установлено, что данное решение принято на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений, либо в случае отказа заявителя от принесения Присяги» ^[18].

Закон «О гражданстве Нидерландов» (статья 14) устанавливает: «министр может аннулировать приобретение или предоставление голландского гражданства, если это основано на ложном заявлении или обмане, сделанном заинтересованным лицом, или на сокрытии любого факта, имеющего отношение к приобретению или предоставлению» ^[23].

Закон «О болгарском гражданстве» от 20.02.1999 г. в статье 22 предусматривает отмену натурализации, если гражданин использовал данные или факты, которые стали основанием для приобретения болгарского гражданства, в отношении которых суд установил, что они неверны, и/или утаил данные или факты, которые, если бы они были известны, послужили бы основанием для отказа в приобретении болгарского гражданства ^[25].

В судебной практике Конституционного Суда РФ можно встретить попытки некоторых лиц оспорить конституционность правовых норм отраслевого законодательства, позволяющих компетентным органам принять решение об отмене приема в гражданство.

Так, например, гражданин Б.К. Усманов обращался с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации, полагая, что положения ФЗ «О гражданстве РФ», допуская отмену решения о приобретении российского гражданства по такому основанию, как сообщение заведомо ложных сведений, без учета длительности легального нахождения лица в Российской Федерации после приобретения им российского гражданства, его материального и семейного положения, порождают угрозу произвольного лишения гражданства в нарушение статей 6 (часть 3) и 38 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации^[27].

Конституционный Суд РФ, отказывая в принятии жалобы, разъяснил, что оспариваемые положения закона о гражданстве не предполагают произвольной отмены решения о приобретении гражданства Российской Федерации в случае установления судом факта сообщения при приеме в российское гражданство заведомо ложных сведений, не исключают возможность судебного контроля за принятием решений об отмене решения о приеме в гражданство Российской Федерации, а потому не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявителя.

В 2017 году в Федеральный закон «О гражданстве РФ» были внесены изменения, направленные на снижение уровня террористической угрозы путем законодательного закрепления нормы, направленной на недопустимость получения гражданства Российской Федерации в целях осуществления деятельности, представляющей угрозу основам конституционного строя Российской Федерации ^[8]. В частности, было закреплено, что факт использования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений устанавливается в судебном порядке. При этом установленный вступившим в законную силу приговором суда факт совершения лицом ряда преступлений (приготовления к преступлению или покушения на преступление) против общественной безопасности (сопряженных с осуществлением террористической деятельности), приравнивается к установлению судом факта сообщения заведомо ложных сведений в отношении обязательства соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации ^[20].

Конституционный суд РФ в определении от 11.02.2021 № 183-О обозначил правовую позицию, согласно которой лишение законно приобретенного гражданства Российской Федерации недопустимо. Отмена же решения о приеме лица в российское гражданство, когда после его вынесения выявлен факт невыполнения этим лицом установленных законом условий приобретения гражданства, не является лишением гражданства, а представляет собой конституционно допустимую меру, при том, что решение уполномоченного органа об отмене решения о приеме в гражданство не носит произвольный характер. Конституционный суд РФ также отметил, что необходим исчерпывающий перечень преступлений, нацеленных на подрыв основ конституционного строя и с очевидностью подтверждающих осознанный и устойчивый отказ виновного от обязательства быть верным России, соблюдать Конституцию Российской Федерации и российское законодательство ^[28].

Таким образом, формально отмена решения о приеме в гражданство есть самостоятельная процедура, обусловленная открытием новых обстоятельств получения гражданства, и не является тождественной лишению гражданства. Однако это разграничение не имеет практического значения, поскольку для государства важно фактически прекратить правовую связь с лицом доступными законными способами. В России в настоящее время в связи с отсутствием института лишения гражданства это можно сделать только через отмену решения о приеме в гражданство. Так по данным Министерства внутренних дел Российской Федерации с 2020 года по настоящее время почти 280 человек были «лишены» ранее приобретенного гражданства РФ ^[6].

Исследуя законодательство разных стран, в которых в настоящее время существует институт лишения гражданства по инициативе государства, можно увидеть, что во многих странах гражданин может быть лишен гражданства за поведение, причиняющее серьезный ущерб интересам государства (Бельгия, Болгария, Великобритания, Дания, Ирландия, Испания, Кипр, Латвия, Мальта, Молдова, Румыния, Словения, Франция, Швейцария, Эстония). При этом законодателем часто обозначаются пределы применения лишения гражданства:

- вследствие лишения гражданства лицо не должно стать апатридом;

- нельзя лишать гражданства лиц, получивших его при рождении.

Закон «О болгарском гражданстве» от 20.02.1999 г. (статья 24) предусматривает: «Лицо, получившее болгарское гражданство путем натурализации, может быть лишено его, если оно было осуждено за тяжкое преступление против республики, при условии, что оно находится за границей и не остается без гражданства» ^[25].

Закон «О гражданстве» Латвийской Республики от 09.05.2013 г. в статье 24 предусматривает лишение гражданства, если лицо вело действия, направленные на насильственное свержение государственной власти Латвийской Республики, публично призывало к насильственному свержению государственной власти, закрепленной в Конституции Латвийской Республики или насильственному изменению конституционного строя, публично призвало к совершению или совершало организационные действия, направленные на ликвидацию государственной независимости Латвийской Республики, если это констатировано решением суда и в случае лишения гражданства Латвии лицо не становится лицом без гражданства ^[24].

В соответствии со статьей 40 Закона о британском гражданстве (British Nationality Act 1981), лишение британского гражданства возможно, если это будет способствовать общественному благу и при этом лишение британского гражданства не лишает лицо гражданства других государств; если это будет способствовать общественному благу, поскольку лицо наносит серьезный ущерб жизненным интересам Великобритании, и при этом министр внутренних дел имеет разумные основания полагать, что они могут приобрести другое гражданство ^[7].

Согласно статье 16 Основного Закона Федеративной Республики Германия «никого нельзя лишать германского гражданства. Утрата гражданства может иметь место только на основании закона, а против воли заинтересованного лица – лишь в том случае, если оно тем самым не становится лицом без гражданства» ^[26].

10 декабря 2020 г. был подписан Закон №67-3 «Об изменении Закона Республики Беларусь «О гражданстве Республики Беларусь». Одна из поправок Закона «О гражданстве Республики Беларусь» касается возможности лишения белорусского гражданства за экстремизм или причинение тяжкого вреда интересам государства. Утрата гражданства предусмотрена при наличии вступивших в законную силу приговора суда Беларуси, судебного решения по уголовному делу иностранного государства, приговора или другого решения международного трибунала (суда), смешанного трибунала (суда), подтверждающих участие этого лица в экстремистской деятельности или причинение им тяжкого вреда интересам Беларуси ^[5].

Институт лишения гражданства ранее существовал в Советском Союзе. Согласно статье 18 Закона «О гражданстве СССР» 1978 года «лишение гражданства СССР могло иметь место в исключительном случае по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР» ^[22]. Закон СССР от 23.05.1990 N 1518-1 «О гражданстве СССР» также предусматривал возможность лишения гражданства (статья 20), закрепляя также и международный основополагающий принцип: «Никто не может быть произвольно лишен гражданства или права изменить гражданство» ^[21].

Статья 6 современной российской Конституции 1993 года содержит схожую формулировку о недопустимости лишения гражданства: «Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его» ^[16]. Однако сразу можно заметить, что утрачено главное слово: «произвольно». Таким образом, Конституция РФ не оставила даже возможности предусмотреть в федеральном законе о гражданстве основания для законного лишения гражданства, полностью исключив данный институт из инструментов государства для борьбы с лицами, подрывающими основы конституционного строя, призывающими к свержению законной власти, а также с лицами, осужденными в связи с государственной изменой.

Представляется, что такая ситуация возникла с связи с непростой судьбой разработки и принятия новой российской Конституции. Предполагалось, что образованная в 1990 г. I Съездом народным депутатов РФ Конституционная комиссия завершит свою работу до конца 1992 г. и представит на утверждение Парламента проект новой Конституции РФ. Однако, события, которые начали разворачиваться в России в декабре 1992 г. между Президентом и Парламентом отсрочили ее принятие ^[4]. Различные общественные движения, отдельные группы специалистов разработали и опубликовали свои проекты новой Конституции России. Причем общественно-политическое развитие России было настолько стремительным, что политические партии и движения, начав с одних концепций, затем вносили в них существенные коррективы ^[1].

На взгляд автора, в настоящее время в России возникла необходимость законодательного конституционного закрепления права государства на лишение гражданства по своей инициативе за противоправные действия граждан, причиняющие вред национальным интересам. Лица, которые целенаправленно совершают действия, подрывающие основы конституционного строя в государстве, гражданами которого являются, фактически уже утратили связь с этим государством и не заинтересованы в его укреплении и развитии. Как правило, деятельность таких лиц финансируется другими государствами, нередко у таких граждан есть иные гражданства.

Однако лишение гражданства таких граждан допустимо только при определенных условиях. Основным ограничением, на взгляд автора, должно является то, что лицо вследствие лишения гражданства не должно стать апатридом. При этом лишение гражданства лиц, которые приобрели гражданство по рождению также допустимо, но только если будет установлено, что это лицо на момент лишения гражданства имеет гражданство иностранного государства.

Лишение гражданства должно также, на взгляд автора, предусматривать наступление правовых последствий в виде обязанности лица, лишенного гражданства, покинуть территорию Российской Федерации. Согласно нормам законодательства РФ, данная обязанность может возникнуть у иностранного гражданина в следующих случаях: административного выдворения и депортации.

Согласно ст. 3.10. Кодекса РФ об административных правонарушениях «административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации».

Применение административной ответственности в виде административного выдворения за пределы территории Российской Федерации в случае лишения гражданства, представляется невозможным, поскольку выдворение - это вид наказания за совершение определенных правонарушений, предусмотренных различными статьями КоАП РФ, например, ст. 5.26, 6.8, 6.9, 6.13, 18.1, 18.2, 18.4, 19.27 и других. ^[17]

При этом лицо может наносить вред интересам государства, не совершая тех правонарушений, которые предусматривают административную ответственность в виде выдворения.

В свою очередь, депортация граждан не является наказанием за правонарушение, это государственный метод воздействия на иностранного гражданина, нарушающего режим пребывания (проживания) в Российской Федерации.

Согласно статье 2 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» «депортация - принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации». ^[19]

Таким образом, в настоящее время депортировать иностранного гражданина возможно, только если отсутствуют легальные основания для пребывания (проживания) в России. Полагаем, что закрепление возможности лишения гражданства по решению суда потребует расширения перечня оснований для депортации иностранных граждан, лишенных гражданства Российской Федерации.

При рассмотрении дел о лишении гражданства для обеспечения защиты интересов граждан суды должны обеспечивать баланс между национальными интересами и соразмерностью меры в виде лишения гражданства и депортации, применяемой в отношении лица, должно учитываться и ее влияния на его частную жизнь. В обязательном порядке должны применяться стандарты, соответствующие статье 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года ^[15], в частности, вмешательство со стороны публичных властей в право на уважение личной и семейной жизни человека допустимо только в случае «когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц».

На основе проведенного анализа международных правовых актов и норм законодательства разных стран можно сделать следующие выводы. Лишение гражданства как основание прекращения гражданства по инициативе государства допустимо международными правовыми актами. Возможность лишения гражданства за определенные противоправные деяния существует в законодательстве ведущих стран, при этом лишение гражданства допустимо, только если будет установлено, что лицо имеет гражданство иностранного государства. Лишение гражданства недопустимо, если вследствие этого гражданин станет лицом без гражданства.

Следует отметить, что в любом случае каждое решение о лишении гражданства должно приниматься после тщательного анализа всех обстоятельств дела, в том числе должны быть проанализированы возможные негативные последствия для лица, например, не станет ли лицо в результате лишения гражданства лицом без гражданства, необходима оценка соразмерности данного решения тяжести совершенных им деяний (преступлений), оценка целесообразности и значимости данного решения для защиты национальных интересов государства.

В законодательстве некоторых стран существует процедура отмены решения о приеме в гражданство. Отмена решения о приеме в гражданство фактически позволяет лишать гражданства лиц, совершивших преступления против государственной власти и общественной безопасности.

При принятии решения о лишении гражданства в отношении конкретного человека важно учитывать все правовые последствия такого решения, в том числе с практической точки зрения. Лишение гражданства влечет прекращение конституционных обязанностей у данного лица по отношению к государству (например, уплата налогов). Однако, на взгляд автора, сама по себе возможность прекращения в одностороннем порядке государством правовой связи с лицом, которое целенаправленно и умышленно своими действиями противостоит устойчивому развитию своего же государства, представляет ценность для общества, позволяет укреплять общество «изнутри», что особенно важно в современном мире для сохранения государства как суверенной организации публичной власти, обладающей аппаратом управления и принуждения.

На взгляд автора, открытое признание всеми странами возможности применения лишения гражданства в качестве санкции в отношении гражданина за его противоправные действия и закрепление данного правового института в национальном законодательстве будет способствовать формированию у человека личной ответственности за свои действия в государстве, гражданином которого он является.