Функциональные противоречия в системе финансового контроля

Хоконов Беслан Мухамедович ассистент, кафедра «Экономика и финансовое право», Северо-Кавказский институт-филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. 357502, Россия, Ставропольский край, г. Пятигорск, ул. Дунаевского, 5 Khokonov Beslan Mukhamedovich Assistant, Department of Economics and Financial Law, North Caucasus Institute-Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration. 357502, Russia, Stavropol'skii krai, g. Pyatigorsk, ul. Dunaevskogo, 5 khokonov07@mail.ru Другие публикации этого автора

Функциональные аспекты финансового контроля становятся все более актуальными по мере роста финансовой составляющей глобальной и национальных воспроизводственных систем. Усиливается противоречие между существующей трактовкой финансового контроля и его сути как логического воплощения контрольной функции финансов.

Согласно наиболее общим подходам среди российских ученых и специалистов, современный финансовый контроль рассматривается преимущественно как комплекс процессов и операций, осуществляемых с целью соблюдения всех требований существующего законодательства по части исполнения правил и норм формирования фондов денежных средств и дальнейшего их использования. Главной системной целью рассматриваемого контроля определяется наблюдение и анализ состояния и изменения стоимостных пропорций движения валового внутреннего продукта (ВВП), интегрируемых в потоках финансовых ресурсов. Особо важным является контроль за максимально возможным обеспечением поступления и строгим целевым использованием финансовых ресурсов в государственную бюджетную систему и внебюджетные фонды. Таким образом, в целом финансовый контроль представляет собой особую форму реализации основных функций финансов как составляющей управленческого комплекса и обеспечивает интересы государства и всех участников общественного производства.^[1]

Вместе с тем признается факт отсутствия единой управляемой системы финансового контроля при наличии функционирующих отдельных органов и структур. На фоне этого в российской экономике есть существенные потери финансовых ресурсов по причинам низкой дисциплины, нецелевого использования, многочисленных махинаций, прямого хищения, активного вывоза капитала, существования теневого денежного оборота, коррупции и т.п. Поэтому предлагается разработать и ввести в действие новую единую концепцию государственного финансового контроля Российской Федерации.

Однако сущность этой новой концепции сводится к узкому требованию новой координации контролирующих органов, не допускающей дублирования и повышающей ответственность исполнителей по конкретным объектам контроля. Также предусматривается введение новых научно-методических критериев по оценке деятельности проверяющих, разработка единого унифицированного комплекса стандартов контроля, освоение информационно-коммуникационных технологий, обеспечивающих в совокупности преодоление процесса падения эффективности бюджетных расходов, повышение эффективности борьбы с коррупцией и существенное ограничение теневой сферы экономики. Важной составляющей предлагаемой концепции должно стать участие общественности с учетом исключения возможной коррумпированности представителей.^[3]

По сути дела, подобные предложения относятся к направлению административного совершенствования существующего процесса. На наш взгляд, в данном вопросе главная проблема совершенствованием существующего типа посредством новых форм координации и технологий в принципе не решается, поскольку речь идет о функциональном противоречии внутри системы.

Реальное управление финансовым контролем в настоящее время существенно разошлось с содержанием контрольной функции финансов, практически общепринятой трактовкой которой является направленность на оптимизацию финансовых пропорций национального экономического воспроизводства. Тем самым обеспечивается опосредствующее регулирующее влияние на все стадии производства и использования ВВП. Также она рассматривается в своей направленности на ограничения развития неформальной экономики. В итоге получается, что контрольная функция финансов по своей сути распространяется на все сферы экономической жизнедеятельности современного общества и имеет сложную многоуровневую и многогранную природу при множественности форм своего проявления.^[16]

В целом функции финансов необходимо в современных условиях рассматривать также через призму реформирования и модернизации существующей социально-экономической системы. В таком случае на первый план выходит непосредственно финансовый механизм, посредством которого происходит реализация основных функций финансов. Соответственно сам финансовый механизм должен интегрировать существующие организационные формы финансовых отношений в системе воспроизводственного формирования и использования фондов денежных средств на всех уровнях в государственных и негосударственных структурах. Поэтому для достижения отмеченных целей реформированиями модернизации в макроэкономическом масштабе необходима таким же образом интегрированная система финансового контроля.^[15]

Однако конкретная структуризация процессов финансового контроля практически сложилась по направлениям трех основных видов (государственный, муниципальный и негосударственный), а формализация – по внешнему и внутреннему принципам. Соответственно общегосударственная составляющая реализуется непосредственно федеральными органами, представляющими исполнительную власть, а внутренняя – главными распорядителями бюджетных средств и главными администраторами доходов и источников их финансирования.^[14] Муниципальный контроль, в свою очередь, будучи частью процессов муниципального самоуправления, имеет своими приоритетами оптимальность и эффективность в использовании финансовых ресурсов с позиций социально-экономического развития территорий при строгом соблюдении требований существующего законодательства. Негосударственный контроль представляет собой реализацию функций управления в части организации и исполнения финансового планирования согласно нормам и правилам в целях эффективности использования денежных и материальных ресурсов.^[8]

В практической классификации видов финансового контроля наиболее распространенными стали подходы с позиций субъектов (государственный, ведомственный, внутрихозяйственный, общественный, независимый), времени проведения (предварительный, текущий и последующий), характера выполнения (оперативный, плановый и внеплановый), методов осуществления (проверки документов, содержания деятельности и компетенций), направлений (контроль за целевым использованием средств и его эффективностью), требований обязательности (обязательные и инициативные), сфер деятельности (бюджетный, налоговый, валютный, таможенный и банковский).

Таким образом, хорошо просматривается отсутствие единого подхода при формальной всеохватывающей системности. Дело в том, что движение стоимостных пропорций ВВП по своей сути не раскладывается по вышеприведенным организационным схемам, а протекает по воспроизводственным закономерностям. На наш взгляд, это особенно ярко проявляется в развернувшихся процессах финансиализации.

Проблематика финансиализации глобальной и национальных экономик, концентрированно выражающаяся в явном приоритете коммерческих финансовых интересов над воспроизводственными и общественными, стала особо актуальной после мирового финансового кризиса 2007-2009 гг.^[2] Именно тогда был подвергнут серьезному пересмотру долговременный исторический постулат о более высокой эффективности распределения ограниченных ресурсов нерегулируемыми финансовыми рынками, чем регулируемыми государством.^[9]

Финансиализация в большинстве случаев рассматривается напрямую через призму усиления роли финансового сектора в процессах распределения и использования ресурсов, в том числе под воздействием гетерогенности инвестиционного выбора домохозяйств и хозяйствующих субъектов в условиях растущего неравенства в распределении общих доходов, заработных плат и прибылей. В целом финансиализациия представляется как экономика, главной отличительной чертой которой является преобладание финансовых сделок во всех внутренних и внешних отношениях. Закономерным последствием отмеченных приоритетов становится выраженная подчиненность реального сектора национальной экономики ее финансовому сектору.^[7]

Исходно указанные процессы стали разворачиваться вследствие появления опережающих темпов роста в части совокупных объемов финансовых операций на рынках относительно темпов роста валовых продуктов в национальных экономиках, а также относительно темпов роста главных воспроизводственных инвестиций – вложений в элементы основного капитала.^[10] Причем наиболее остро это изначально проявлялось на региональном и местном уровнях.^[17]

Эти процессы набирали свой потенциал за достаточно длительный период – с восьмидесятых годов прошлого столетия, когда по большинству рыночных экономик стал наблюдаться устойчивый рост сбережений по всем секторам, особенно в домохозяйствах, значительная часть которых конвертировалась в многочисленные виды ценных бумаг, и до глобального финансового кризиса 2007-2009 гг. нашего столетия. За это время претерпела существенные изменения структура мировой экономики, в которой наряду с отчетливым доминированием финансового сектора над всеми другими сегментами, многократно увеличилась общая стоимость финансовых активов – с 42 трлн. долл. США в 1990 году до 294 трлн. в 2015 году. При этом в годы после глобального финансового кризиса объемы инвестиций в основной капитал реального сектора в ежегодном исчислении оставались практически неизменными по наиболее развитым экономикам США, Европейского союза, Великобритании и Японии, а капитализация фондового рынка в этих же странах возросла почти вдвое.^[11]

Примечательно, что согласно выработанному лидерами «двадцатки» в апреле 2009 года в Лондоне плану по преодолению последствий глобального финансового кризиса основное внимание должно было быть сконцентрированным на вопросах восстановления финансовой системы при условии реформирования всех международных финансовых институтов, поощрении торговли и инвестиций для восстановления роста и рабочих мест. Однако согласно последнему ежегодному Докладу о торговле и развитии ЮНКТАД, триллионы долларов были потрачены непосредственно на восстановление финансовой системы без серьезной ее реформы.^[5] То есть, по сути дела, была вновь воссоздана основа для восстановления приоритета финансовых компонентов в воспроизводственной структуре мировой экономики.

В таком контексте достаточно оснований для того, чтобы рассматривать финансиализацию в качестве основного качество современной экономики, которое интегрировано отражает перманентное перенакопление капитала в сегменте реальной экономики и новые возможности глобального перемещения капиталов. Вытекающий из интеграции данных процессов финансовый диктат представляется определенной угрозой для мировой экономики, ведущей к ее коллапсу. Поэтому предлагается усиление контроля в финансовой сфере.^[13]

Применительно к российской экономике хорошим примером процессов финансиализации является динамика показателей по соотношению финансовых вложений и инвестиций в нефинансовые активы (см. рис. 1).

Рисунок 1. Динамика показателей удельного веса финансовых вложений организаций и объемов инвестиций в нефинансовые активы в РФ в 2000-2020 гг., в процентах (диаграмма рассчитана и составлена автором по данным Федеральной службы государственной статистики: URL: https://rosstat.gov.ru/investment_nonfinancial; https://rosstat.gov.ru/folder/14476 (дата обращения: 20.08.2021))

Как видно из данных рисунка 1, за рассматриваемый период времени доля инвестиций в нефинансовые активы в российской национальной экономике сжалась с уровня почти в половину совокупного количества с финансовыми вложениями до менее пяти процентов в прошлом году. При этом, в годы после восстановления российской экономики от последствий кризиса 1998 года и до глобального финансового кризиса 2007-2009 годов доля инвестиций в нефинансовые активы сократилась примерно вдвое – до пятой части от совокупных инвестиций. Затем после того, как экономика стала выходить из кризиса/, активно сократилась еще почти вдвое и стабилизировалась на уровне 11-12 процентов. А в период после событий 2014 года опустилась в диапазон 7-5 процентов. Таким образом, процессы финансиализации практически полностью в настоящее время контролируют инвестиционную сферу.

В рамках данной статьи не будем рассматривать недостатки и преимущества финансиализации с позиций всего социально-экономического развития, а сосредоточим внимание непосредственно на финансовом контроле. С позиций управления получается весьма противоречивая картина, в которой финансовый контроль в рамках существующего законодательства практически полностью самоустраняется от самой главной своей цели – поддержания стоимостных пропорций в воспроизводстве ВВП.

С одной стороны, функционально финансовый контроль, как ранее было отмечено, по организационной структуре и совокупности видов и форм охватывает почти все направления развития финансов и финансовых отношений. С другой стороны, эта же существующая система оказывается весьма ограниченной по своему охвату, прежде всего по административной функциональности. По сути дела, как следует из последствий финансиализации, требуется практически сплошной финансовый контроль, а на практике организация проверок ограниченная и исключительно выборочная. Эта функциональная несовместимость, на наш взгляд, в настоящее время приобрела системный характер и потребуются кардинальные изменения на уровне содержания финансового контроля, что должно обеспечить, в том числе, и возврат финансов к их исходной контрольной функции.

При широком участии в финансовых процессах, финансовый контроль преимущественно превратился в совокупность административных и юридических инструментов. И функционируют эти инструменты преимущественно вне основного воспроизводственного пространства развития самих финансовых отношений. Это главное системное противоречие современного финансового контроля. Преодолеть его возможно путем еще более широкого и всеобщего распространения финансового контроля и превращения его в необходимый компонент всех без исключения финансовых отношений. Такой вывод предполагает и новый этап в развитии содержания финансового контроля, и формирование новой системы его управления.

Основной предпосылкой реальности формирования нового содержания финансового контроля является цифровизация национальной экономики. С одной стороны, это неизбежно, как отмечают ученые и специалисты, по причинам того, что развертывающаяся цифровизация объективно меняет и реорганизует вообще все существующие ныне экономические отношения, существенно преобразует образ жизни людей, в том числе в сфере потребительских предпочтений и поведенческих особенностей в хозяйственной сфере.^[20] Кроме того, глубокие изменения ожидаются в общем пространстве жизни и экономики посредством умной инфраструктуры, преобразующей города и сельскую местность. Но усилится нагрузка на финансовые отношения, поскольку потребуется новый уровень социальной защиты в связи с утратой множества рабочих мест и соответствующих источников доходов.^[4]

Таким образом, новое содержание финансовых отношений интегрировано с формированием основ цифровой экономики, в процессе чего важнейшая роль отводится цифровым технологиям производства товаров и предоставления услуг, базирующихся на поиске, сборе, обработке, анализе, хранении и передаче неограниченных массивов данных по каналам сетевых пространств в электронном виде. При этом приоритет отдается такой сквозной цифровой технологии как распределенный реестр.^[19]

Любая цифровая экономика, кроме всего прочего, является объектом междисциплинарного подхода, в котором необходимо синтезировать как методы общего политико-экономического подхода, так и более конкретных дисциплин в целях интеграции и системного сочетания экономических интересов участников хозяйственных процессов.^[18] Это весьма принципиальный момент и непосредственно для финансового контроля.

Вообще в финансовой сфере наиболее эффективно развивающимся в качестве основной технологии оказался так называемый цифровой реестр общего пользования. Его преимущества заключаются в самоуправляемой одноранговой сети интегрированных распределенных узлов, которая имеет функциональную возможность постоянной записи истории транзакций, их накопления и открытого доступа для самих участников финансовых отношений. Эта технология получила название блокчейна, поскольку последовательность цепей из блоков обеспечивала соответствующий связный список и хранение его копий на множестве компьютеров в независимой комбинации.

Последнее представляет собой особую технологическую основу для трансформации содержания финансового контроля, так как обеспечивает возможности исключительного добавления новых записей о финансовых сделках при невозможности изменения уже записанных в предшествующих блоках, дополнительно защищенных технологиями криптографии и к которым обеспечивается открытый доступ участников.^[6]

Прорывную значимость блокчейна в сфере платежей, расчетов и обслуживания клиентов, выводящего всю банковскую систему на новый уровень посредством формирования большого количества закрытых и гибридных сетей с эффективным механизмом цифрового управления, подчеркивали специалисты Банка России еще несколько лет назад. Последовавший затем бум разработок и запуска таких технологических платформ как мастерчейн, маркетплейс, система быстрых платежей и т. п. полностью подтвердили отмеченный подход. А с позиции рассматриваемой нами проблемы следует особое внимание уделить на такие параметры распределенного реестра, которые базируются на всеобщем и абсолютном контроле над всеми действиями участников сделок в соответствующем финансовом пространстве.^[12]

В целом, по-нашему мнению, при прочих равных условиях, по мере прогресса цифровых технологий, во-первых, следует ожидать в краткосрочном периоде существенных перемен в социально-экономическом развитии по причинам изменений в эффективности использования ограниченных производственных ресурсов в хозяйственных процессах и потребительском поведении граждан и общества. Во-вторых, в настоящее время наблюдаются кардиальные изменения в процессах функционирования финансовых рынков на глобальном, национальном и местном уровнях. Это последовательно ведет к новым принципам в формировании и схемах движения потоков ограниченных ресурсов, что требует научных разработок новых стратегий развития на базе приоритетного использования технологий блокчейна. В-третьих, данные технологии распределенного реестра в силу их потенциала и преимуществ должны стать стержнем трансформации содержания финансового контроля, без которой будет потеряна его эффективность и он превратится в сдерживающую развитие предпосылку, станет системой не соответствующей грядущим вызовам. Функции контроля над стоимостными пропорциями воспроизводства окажутся организационно невозможными, и это функциональное противоречие станет окончательно губительным для всей системы финансового контроля.

Поэтому главное внимание сейчас необходимо сосредоточить на потенциальной перспективе возможного превращения финансового контроля во внутреннюю имманентную составляющую всей совокупности финансовых отношений на жесткой технологической основе с автоматическими процессами сбора, обработки, анализа и хранения информации. Соответственно пространство финансовых отношений получит новые технологические, организационные и управленческие параметры, обеспечивающие всеобщность и перманентность финансового контроля во всей полноте его функциональности с исключением ныне существующих системных противоречий.