Государственно-правовой механизм обеспечения экологической и техногенной безопасности

Чуклова Елена Валериевна кандидат юридических наук доцент, ФГБОУ ВО "Тольяттинский государственный университет" 445041, Россия, Самарская область, г. Тольятти, ул. Гидротехническая, 9 Chuklova Elena Valerievna PhD in Law Associate Professor at the Department of entrepreneurial and labour law of Togliatti State University 445041, Russia, Togliatti, ul. Gidrotekhnicheskaya, 9-141 elenachuklova@mail.ru Другие публикации этого автора

Статья выполнена при поддержке РФФИ, проект № 19-011-00083 А «Юридическая ответственность в механизме обеспечения национальной безопасности».

ВВЕДЕНИЕ

В соответствии с действующим российским законодательством экологическая безопасность входит в состав национальной безопасности в качестве её вида^[1]. В юридической литературе под государственно-правовым механизмом обеспечения безопасности понимают совокупность мер, средств и способов, с помощью которых компетентные органы обеспечивают состояние защищенности жизненно важных интересов, режимов, интересов отдельных участников общественных отношений. Также, отмечается, что особая роль отводится органам судебной власти ^[2]. Встречаются источники, в которых государственно-правовой механизм обеспечения безопасности представляется как часть государственно-правового института безопасности ^[3]. Некоторые авторы рассматривают создание государством механизма обеспечения безопасности в контексте приоритетных задач единой государственно-правовой политики в сфере обеспечения безопасности ^[4]. Другие ученые раскрывают механизм обеспечения национальной безопасности через единство государственных институтов, в функции которых входит обеспечение национальной безопасности ^[5]. Есть работы, посвященные гражданско-правовому механизму обеспечения безопасности личности ^[6]. Из указанного следует вывод, что в доктрине отсутствует единое понимание государственно-правового механизма обеспечения безопасности. Что касается категории «государственно-правовой механизм обеспечения экологической и техногенной безопасности», то в научной литературе только указывается, что в основе механизма обеспечения экологической безопасности лежит создание систематического подхода к соблюдению экологических норм, например, управление отходами или выбросами ^[7]. Ряд авторов рассматривает правовой механизм обеспечения экологической безопасности в контексте разработки и внедрения новых технологий ^[8]. Есть работы, в которых рассматриваются вопросы дальнейшего совершенствовании организационно-правового механизма обеспечения техногенной безопасности ^[9]. Таким образом, можно констатировать отсутствие понятия государственно-правового механизма применительно к обеспечению экологической и техногенной безопасности, что препятствует проведению оценки эффективности такого механизма применительно к защите личности, общества и государства от экологических и техногенных опасностей, угроз и конфликтов. Считаем возможным комплексное трехуровневое понимание механизма обеспечения экологической и техногенной безопасности: на технологическом уровне – через соответствующие виды деятельности по обеспечению экологической и техногенной безопасности, на институциональном – через систему субъектов обеспечения безопасности, и инструментальном – через средства и методы, которые находятся в распоряжении субъектов. Работа посвящена исследованию государственно-правового механизма обеспечения экологической и техногенной безопасности.

Институциональный уровень государственно-правового механизма обеспечения экологической и техногенной безопасности

В начале исследования определимся с исходными положениями, которые будут использованы в работе. Прежде всего, мы обратимся к понятию механизма обеспечения экологической и техногенной безопасности и основным его элементам. Так, механизм обеспечения экологической и техногенной безопасности можно представить в виде государственных органов и институтов гражданского общества, основная обязанность которых заключается в обеспечение безопасности. Отражение подобной позиции можно найти в нормативных правовых актах, например, через систему действий по предотвращению угроз определяет обеспечение экологической безопасности Модельный экологический кодекс для государств-участников СНГ ^[10]. Другой нормативный акт, в частности, Модельный закон «Об экологической безопасности» ^[11] определяет обеспечение экологической безопасности государства через деятельность его органов, юридических и физических лиц, международных и национальных общественных организаций, основная задача которых заключается в создании устойчивого и безопасного для экологии социально-экономического развития. Основной задачей государства является разрешение экологических конфликтов и обеспечение баланса публичных и частных интересов с тем, чтобы в условиях экономического развития деятельность хозяйствующих субъектов имела экологически совместимый характер ^[12].

Кроме системы государственных институтов, в механизм обеспечения экологической безопасности в качестве основы деятельности этих институтов входят нормативные правовые акты. Подтверждение этому также можно найти в действующих нормативных правовых актах. Например, Федеральный закон «О пожарной безопасности» ^[13] в систему обеспечения пожарной безопасности включает, среди прочих мер, применение которых осуществляется в целях тушения пожаров, их профилактики, проведения аварийно-спасательных работ, меры правового характера. Хотя далее по тексту федерального закона, в качестве основных элементов этой системы определяются органы государственной власти и местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности без упоминания об этих мерах. Определение понятия механизма обеспечения экологической и техногенной безопасности усложняется и тем, что рассматриваемую категорию сложно отнести к сугубо юридическим понятиям, поскольку в него включены политические, управленческие, экономические, информационные составляющие. Экологическая безопасность есть состояние защищенности интересов физических и юридических лиц, общества, государства, природной среды. Достижение такого состояния возможно при помощи определенных средств, которыми обеспечиваются минимизация риска, ликвидация последствий природной чрезвычайной ситуации, а также оценка опасных последствий природной чрезвычайной ситуации. Техногенная безопасность также может быть понимаема через состояние защищенности жизненно важных интересов физических и юридических лиц, общества, государства, природной среды. В рамках её достижения обеспечиваются отсутствие неприемлемых рисков негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций техногенного характера, их последствий, а также равновесие между потребностями отдельных субъектов и требованиями защиты окружающей природной среды ^[14].

Характеристика экологической и техногенной безопасности позволяет сделать вывод о сложности этих явлений, их многоуровневом характере, связи с другими процессами и явлениями, в том числе, происходящими помимо воли человека. Их обеспечение должно носить комплексный характер с целью достижения должного качества состояния защищенности от экологических и техногенных угроз, чего можно достигнуть только при использовании соответствующего механизма.

Категория «механизм» изначально применялась в технических науках, использовалась для обозначения системы, преобразовывающей движение одного тела в требуемое движение другого тела. Переходом рассматриваемого термина в другие науки мы обязаны Г. Гегелю, который впервые его использовал с философской точки зрения. В праве первым начал дискутировать о содержании механизма правового регулирования С.С. Алексеев, определивший его в качестве «взятой в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения» ^{[15, с. 30]}. А.В. Малько занял схожую позицию, назвав механизмом систему правовых средств ^{[16, с. 58]}. Встречаются точки зрения на механизм правового регулирования как процесс ^[17].

Использование категории «механизм» при исследовании проблем обеспечения безопасности не ново. Так, механизм обеспечения экономической безопасности анализировался Н.В. Макарейко, который предложил рассматривать механизм обеспечения безопасности в узком и широком смыслах. В широком смысле механизм обеспечения безопасности предстает в качестве комплексного многоуровневого механизма, состоящего из институционального, технологического и инструментального уровня ^[18]. Другие авторы определяют механизм обеспечения безопасности через категорию «система». Так, в качестве системы государственных институтов, последовательно организованных, действующих поэтапно и на основе официальных нормативных установок осуществляющих деятельность по поддержанию правовых и институциональных механизмов, ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам определяет государственно-правовой механизм обеспечения безопасности Ф.Н. Удычак ^[19]. Третьи авторы используют только термин «система». А.В. Костров оперирует понятием «система обеспечения безопасности» и в её составе выделяет функциональную систему обеспечения безопасности как систему мероприятий, выполняемых государством и организационную систему обеспечения безопасности как систему «органов управления, сил, средств, организаций, выполняющих мероприятия по обеспечению … безопасности» ^[20].

Так что же представляет собой государственно-правовой механизм обеспечения экологической и техногенной безопасности: процесс обеспечения соответствующих видов безопасности или систему мер и ресурсов, необходимых в целях реализации этого процесса. На наш взгляд, достижение состояния экологической и техногенной безопасности как состояния защищенности представляет собой процесс в форме функционального блока, который при наличии определенного механизма обеспечения безопасности способствует минимизации экологических рисков, ликвидации последствий природной или техногенной чрезвычайной ситуации, нейтрализует неприемлемые риски, предупреждает угрозы. Механизм обеспечения экологической и техногенной безопасности не может существовать вне процесса обеспечения указанных видов безопасности, и настроен на выполнении функций этого процесса. Механизм обеспечения экологической и техногенной безопасности представляет собой совокупность средств и инструментов, используемых в процессе обеспечения экологической и техногенной безопасности. В государственно-правовой механизм обеспечения экологической и техногенной безопасности, наряду с совокупностью средств и инструментов, входит управление процессом обеспечения экологической и техногенной безопасности, а именно, система субъектов, реализующих соответствующие виды деятельности на основе нормативных правовых актов, программных документов, инструкций.

Экологическую безопасность иногда представляют как на систему мер, устраняющих угрозу гибели людей в результате антропогенного воздействия на окружающую среду ^[21]. Конституционным Судом Российской Федерации подчеркивалось, что обязанностью государства является защита права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, и эту обязанность государство исполняет путем реализации мер по охране окружающей среды, по предотвращению опасной с точки зрения экологии деятельности, предупреждения и ликвидации последствий техногенных чрезвычайных ситуаций ^[22]. Такая трактовка обязанностей государства Конституционным Судом косвенно подтверждает наличие определенного механизма обеспечения экологической и техногенной безопасности. Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию от 14 июня 1992 года в 15 принципе закрепляет принцип принятия мер предосторожности, который рекомендует государствам принимать адекватные и соразмерные меры, направленные на устранение риска необратимого ущерба окружающей среды и мер для защиты права на здоровую и безопасную окружающую среду, даже если отсутствует полная научная уверенность в их применении и техническое обоснование ^[23].

Полагаем, что государственно-правовой механизм обеспечения экологической и техногенной безопасности представляет собой совокупность методов и средств, при помощи которых осуществляется регулятивное и охранительное воздействие на общественные отношения с целью защиты личности, общества и государства, обеспечения минимизации риска наступления ущерба, ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, оценки опасных последствий чрезвычайной ситуации, обеспечения отсутствия неприемлемых рисков. Механизм обеспечения присущ любому из видов безопасности с учетом их специфики.

В процессе обеспечения экологической и техногенной безопасности участвуют различные субъекты, и применяются правовые средства и инструменты различной отраслевой принадлежности. Этим государственно-правовой механизм обеспечения экологической и техногенной безопасности, несмотря на то, что большую роль в его реализации играют органы публичной власти, отличается от административно-правового механизма, под которым в юридической литературе понимают систему административно-правовых средств, при помощи которых обеспечивается охрана окружающей среды ^[24]. Так, в процессе обеспечения экологической и техногенной безопасности применяются такие правовые средства, как возмещение вреда и экологическое страхование, имеющие, на наш взгляд, не административно-правовую природу. Хотя в процессе обеспечения экологической и техногенной безопасности общественные отношения по возмещению экологического вреда имеют некоторую публично-правовую окраску, поскольку размер ущерба устанавливается в соответствии с нормами не только ГК РФ, но и Земельного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ, Водного кодекса РФ, Федерального закона «Об охране окружающей среды», иных нормативных правовых актов. Указанное подтверждает в одном из своих постановлений и Конституционный суд РФ, указав, что в сфере обеспечения экологической … предполагается использование как частноправовых, так и публично-правовых методов регулирования, включающих широкий набор правовых средств (административных, фискальных и других) ^[25]. О комплексном характере рассматриваемого механизма свидетельствует и то обстоятельство, что основные требования пожарной, промышленной, антитеррористической, санитарно-эпидемиологической безопасности устанавливаются в нормах административного права, но обязанности их исполнять устанавливаются в рамках, и трудовых, и гражданско-правовых отношений. Например, в ст. 21 ТК РФ в качестве одной из обязанностей работника является соблюдение требований по охране и безопасности труда. Или распределение обязанностей по обеспечению пожарной безопасности может быть осуществлено, например, в договоре аренды между предпринимателями. О комплексности механизма обеспечения экологической и техногенной безопасности говорит и тот факт, что за нарушение или неисполнение соответствующих обязанностей, причинение вреда окружающей среде возможно применение мер нескольких видов юридической ответственности: дисциплинарной, материальной, гражданско-правовой, административной, уголовной. Указанная точка зрения присутствует в отечественной правовой науке ^[26].

В рамках исследования государственно-правового механизма обеспечения экологической и техногенной безопасности стоит остановиться на определении состава его субъектного уровня в связи с тем, что общая позиция по этому вопросу отсутствует как в нормативных документах, так и у представителей научного сообщества. С институциональных позиций потенциал государственно-правового механизма обеспечения экологической безопасности раскрывается через деятельность и компетенцию его субъектов ^[27]. Учитывая, что обеспечение экологической и техногенной безопасности ведется по различным направлениям и с применением мер разнородного характера, установить весь круг субъектов представляется достаточно сложным. Среди субъектов, наделенных властными полномочиями по реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической и техногенной безопасности, можно выделить органы общей и специальной компетенции. Органами общей компетенции являются Президент РФ, Правительство РФ, и Федеральное собрание РФ. Органы специальной компетенции представлены разветвленной системой органов исполнительной власти различных уровней, на которых лежит реализация государственной политики в пределах их полномочий. Так, в документах стратегического планирования, таких как Стратегия национальной безопасности, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 года № 400 ^[28] и Стратегия экологической безопасности ^[29], раскрываются понятия «обеспечение безопасности» и «система обеспечения безопасности». И если под обеспечением безопасности понимается применение органами власти во взаимодействии с институтами гражданского общества мер, направленных на противодействие угрозам, то в систему обеспечения безопасности входят уже только органы публичной власти, обеспечивающие безопасность посредством находящихся в их распоряжении инструментов. Исходя из текста Стратегии экологической безопасности, основными инструментами являются государственные программы и непрограммные направления деятельности. Как видим, институты гражданского общества и организации исключены из системы обеспечения безопасности. В свою очередь, проведение государственной политики в области обеспечения экологической безопасности возлагается на органы публичной власти различных уровней при участии граждан и общественных объединений. Другими словами, органы публичной власти вместе с институтами гражданского общества и организациями реализуют различные по своей природе меры, тем самым обеспечивая безопасность, в систему обеспечения безопасности входят только органы публичной власти, принимающие федеральные, региональные, и муниципальные программы и реализующие непрограммные направления деятельности, но в реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности все-таки участвуют граждане и общественные объединения.

Несовпадение субъектов, призванных обеспечивать экологическую и техногенную безопасность, дополняется различным их пониманием и в других законах. В частности, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» ^[30] закрепляет не только полномочия органов власти различных уровней в области охраны окружающей среды, но и обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. К субъектам обеспечения экологической безопасности относит юридических и физических лиц рекомендательный законодательный акт «О принципах экологической безопасности в государствах Содружества» ^[31], принятый Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ. В доктрине к субъектам обеспечения экологической безопасности также относят граждан и юридических лиц. Так, рассматривая структуру понятия «обеспечение экологической безопасности» Е.А. Сухова включает в круг субъектов обеспечения экологической безопасности: государство в лице органов власти и должностных лиц, граждан, общественные объединения ^[32]. Особую роль общественных объединений в обеспечении охраны окружающей среды подчеркивает В.Н. Капицкий ^[33]. Что касается субъектного состава обеспечения техногенной безопасности, то в его состав авторы включают, наряду с публичными субъектами, граждан и организации, участвующие в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством РФ ^[34]. Так, Ю.Г. Федотова отмечает, граждане являются участниками регулируемых нормами различных отраслей права общественных отношений, и на основе этих норм у них возникают права и обязанности ^[35], в том числе, по обеспечению экологической и техногенной безопасности. Элементами правового статуса гражданина как субъекта обеспечения экологической и техногенной безопасности являются общие и специальные права и обязанности, ограничение прав, юридическая ответственность, гарантии и стимулирующие меры. Например, ст. 11 Лесного кодекса РФ ^[36] закрепляет право свободно пребывать в лесах, обязанности по соблюдению правил пожарной и санитарной безопасности, возможность ограничения пребывания в лесах в целях обеспечения безопасности, ст. 22 указанного акта закрепляет возможность осуществления инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений, где одной из стимулирующих мер является предоставления субъектам инвестиционной деятельности льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, не противоречащих законодательству Российской Федерации (ст. 19 Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений) ^[37].

Таким образом, субъектами механизма обеспечения экологической и техногенной безопасности являются не только органы публичной власти, но и физические и юридические лица, участвующие в обеспечении экологической и техногенной безопасности в соответствии с действующим законодательством.

Технологический уровень государственно-правового механизма обеспечения экологической и техногенной безопасности

Широкое число субъектов и разнообразие применяемых ими мер позволяет на технологическом уровне государственно-правового механизма обеспечения экологической и техногенной безопасности выделить основные виды деятельности, при осуществлении которых происходит воздействие на исследуемые общественные отношения. Следует отметить, что и в этом случае единый подход и критерии классификации отсутствуют.

В частности, Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД) устанавливает несколько видов деятельности, непосредственно связанных с обеспечением экологической и техногенной безопасности:

- деятельность по мониторингу загрязнения окружающей среды для физических и юридических лиц;

- деятельность по обработке и предоставлению гидрометеорологической информации органам государственной власти и населению;

- деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния окружающей среды, ее загрязнения;

- осуществление государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).

Кроме того, отдельно выделены разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения; деятельность экологических и природоохранных движений; предоставление услуг в области ликвидации последствий загрязнений и прочих услуг, связанных с удалением отходов; работы геолого-разведочные, геофизические и геохимические в области изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы; работы полевые и изыскания в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, экспедиционные обследования объектов окружающей среды с целью оценки уровней загрязнения; предоставление консультационных услуг в области экологии.

В научной литературе некоторые авторы, рассматривая механизм обеспечения экологической и техногенной безопасности с теоретической точки зрения, недостаточно уделяют внимания видам деятельности соответствующих субъектов, а, например, приравнивают обеспечение экологической безопасности к деятельности по предотвращению экологических угроз ^[38], указывают на отражение эколого-правового механизма в системе экологических норм и экологических правоотношений ^[39], представляют экологическую безопасность в качестве комплекса мер, в состав которых входит и охрана окружающей среды, при этом указывая, что это не единственное направление деятельности органов публичной власти, и называя в качестве одной и составляющих механизма обеспечения экологической безопасности природоохранную деятельность ^[40]. Конституционный Суд РФ в Определении от 30 сентября 2010 г. № 1421-О-О к основным элементам механизма обеспечения экологической безопасности относит оценку воздействия хозяйственной деятельности человека на окружающую среду и экологическую экспертизу ^[12].

В соответствии с нормами Федерального закона «О безопасности» деятельность по обеспечению безопасности включает в себя не только, правовую, но и организационную составляющую. Полагаем, что технологический уровень государственно-правового механизма обеспечения экологической и техногенной безопасности характеризуется соответствующими видами юридической деятельности, осуществляемой уполномоченными субъектами.

Применительно к классификации видов юридической деятельности в доктрине отсутствует единое мнение. Некоторыми авторами к основным видам юридической деятельности причислялись правотворческая, правоисполнительная (оперативно-исполнительная) и правоохранительная деятельность ^[41]. Другие авторы предлагают включить в систему юридической деятельности: правотворчество, правоприменение, учредительную, интерпретационную, координационную, контрольную и надзорную формы юридической деятельности ^[42].

Правотворческая деятельность по обеспечению экологической и техногенной безопасности не вызывает сомнений. Рассмотренные нами ранее нормативно-правовые акты свидетельствуют о том, что правотворчество в рассматриваемой сфере общественных отношений осуществляется на всех уровнях правового регулирования. В связи с тем, что состав субъектов обеспечения экологической и техногенной безопасности весьма разнообразен, для системы законодательства в этой сфере свойственно следующее: первое – наличие актов, издаваемых на всех уровнях власти, в результате разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов; второе – среди источников, закрепляющих основы обеспечения экологической и техногенной безопасности особое место занимают акты, в которых содержатся общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации; четвертое – огромное значение имеют локальные акты, поскольку номенклатура документов по экологической и техногенной безопасности весьма разнообразна и на локальном уровне включает в себя различные приказы, инструкции, программы, планы, журналы учета, отчеты, декларации, расчеты, паспорта, которые разрабатываются на основе Федерального закона «Об охране окружающей среды», Федерального закона «Об отходах производства и потребления» ^[43], Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» ^[44]; пятое – наличие актов, исходящих от федеральных министерств, являющихся федеральными органами исполнительной власти и осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере экологической и техногенной безопасности.

Представляется, что в сфере обеспечения экологической и техногенной безопасности, в отличие, например, от военной безопасности, имеет место быть правотворчество общественных организаций. Что же касается непосредственного волеизъявления граждан, то Федеральный закон «Об охране окружающей среды» закрепляет право граждан принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акция, однако в отношении обеспечения экологической и техногенной безопасности никакой необходимости и целесообразности в дополнительной легитимации в настоящее время нет. Поэтому правотворчество в сфере обеспечения экологической и техногенной безопасности нельзя рассматривать в контексте деятельности исключительно органов публичной власти.

В вопросах придания определенного статуса результатам правотворческой деятельности существует несоответствие между рядом законодательных актов. Например, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в правовую основу включает как федеральные законы, так и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» к законодательству относит и муниципальные нормативные правовые акты. В то же время первый из указанных выше актов делегирует решение части вопросов на уровень органов местного самоуправления, закрепляя их полномочия.

В юридической литературе не раз указывалось на дефектность экологического законодательства и законодательства в области обеспечения экологической и техногенной безопасности, что приводит к возникновению следующих проблем:

- наличие пробелов в регулировании общественных отношений в части экологического страхования, взимания платы за негативное воздействие, экологического аудита ^[45], обращения с отходами. Так, на сегодняшний день система экологического аудита не создана, равно как и нет соответствующей важности указанной деятельности в деле обеспечения рационального природопользования нормативной правовой базы. В юридической литературе отмечается фрагментарность и ограниченность правовой основы осуществления экологического аудита, указывается, что нормы, имеющие отношение к экологическому аудиту содержаться лишь в статье 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» ^[46].

Так, существуют проблемы и в части регулирования ситуации с отходами производства и потребления. Например, в Государственной программе Самарской области «Охрана окружающей среды Самарской области на 2014 - 2025 годы и на период до 2030 года» ^[47] названы приоритетные задачи, направленные на повышение уровня экологической безопасности региона: формирование информационной среды в сфере обращения с отходами и использования вторичных ресурсов, улучшение санитарного и экологического состояния; сохранение и восстановление биоразнообразия; экологическое воспитание и просвещение. В качестве фактора, оказывающего негативное влияние на качество окружающей среды, названа ситуация по отходам производства и потребления. Научным сообществом давно признано, что сортировка отходов не только способствует снижению уровня негативного воздействия на природу, но и помогает оптимизировать затраты компаний, занятых производством полимерной продукции их вторичного сырья ^[48].Тем не менее, в Государственной программе уделяется много внимания рекультивации существующих полигонов ТБО и несанкционированных свалок, но ничего не говориться о создании мусороперерабатывающих заводов и о раздельном сборе отходов, хотя последнее является основой использования вторичных ресурсов.

- принятие большого количества нормативных правовых актов, содержащих декларативные положения и слабое регулирование процедур ^[49]. Обеспечение экологической и техногенной безопасности одна из самых сложных задач, стоящих перед государством. В прошедшем 2020 году произошли резонансные техногенные катастрофы. Так, чрезвычайное происшествие на Камчатке осенью 2020 года обнажило проблему отсутствия системы экологического мониторинга в масштабах не только отдельно взятого региона, но и всей страны. В соответствии с нормами действующего законодательства, в РФ действует единая система государственного мониторинга, представленная 9 федеральными органами власти и одной государственной корпорацией и пятнадцати подсистем. Государственная система наблюдений включает государственную наблюдательную сеть, формирование которой возложено на Росгидромет и территориальных систем наблюдений, формируемых на уровне региональных исполнительных органов власти. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 06.06.2013 № 477 ^[50] регионы являются участниками государственного экологического мониторинга, но у них отсутствует обязанность формировать территориальную систему наблюдений. Также согласно Приказу Росгидромета от 04.02.2008 № 25 ^[51] использование результатов мониторинга для принятия управленческих решений не предоставляется бесплатно. Бесплатно происходит только оповещение об экстремально высоком загрязнении, прогнозе загрязнения в аварийных ситуациях, штормовые предупреждения. Все остальное на платной основе, что также затрудняет создание единой системы экологического мониторинга. На прошедшем 16 июня 2021 года совещании Совета безопасности РФ были затронуты актуальные вопросы национальной безопасности в регионах Приволжского федерального округа, где также было отмечено отсутствие надлежащего мониторинга атмосферного воздуха.

ПоПроекту Федерального закона «О государственном регулировании выбросов и поглощений парниковых газов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ^[52] возникает ряд вопросов. Так, законопроектом вводится рыночный принцип оборота «углеродных единиц», тогда как на международном уровне признается принцип равного внедрения как рыночных, так и нерыночных механизмов. Если законопроект будет принят, то есть риск внедрения национального регулирования, отличного от международного подхода. Кроме того, внедрение целевых показателей выбросов парниковых газов и установления разрешений на выбросы, могут вызвать рост тарифов и снизить инвестиционную активность. В настоящее время существует модель государственного регулирования выбросов парниковых газов, основанная на добровольной инвентаризации, которая устраивает бизнес, но есть претензии к ней со стороны органов государственной власти, в частности Минприроды РФ и Росприроднадзора. По мнению профильных государственных органов, существующая модель делает затруднительным получения органами управления информации об объемах выбросов парниковых газов. В настоящее время Росприроднадзор осуществляет постановку на учет субъектов, оказывающих негативное влияние на окружающую среду, но не может проверить соответствие выброшенных газов задекларированным. Кроме того, добровольная инвентаризация выбросов не имеет системного характера, равно как и анализ её итогов на уровне Минприроды РФ, а также отсутствует межведомственное взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти в части обмена имеющейся информацией об объемах выбросов парниковых газов, в частности, между Минэнерго РФ и Минприроды РФ.

- несовершенство правового механизма финансирования деятельности по охране окружающей среды ^[53]. Так, на органы государственной власти возложена задача реализации стимулирования за внедрение наилучших доступных технологий, увеличение объема повторного применения отходов производства и потребления за счет субсидирования и предоставления налоговых и тарифных льгот определено в качестве механизма обеспечения экологической безопасности. Тем не менее, в юридической доктрине присутствует мнение, что современные рыночные механизмы стимулирования природопользователей к внедрению эффективных технологий охраны окружающей среды, применяемые в РФ недостаточно эффективны, а если и реализуются, то с бюрократическими проволочками, либо выступают в форме «симуляции» стимулов ^[54;55;56]. Только с 1 января 2020 года, например, к ставкам платы за негативное воздействие на окружающую среду применяются дополнительные коэффициенты, стимулирующие хозяйствующих субъектов к проведению мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду и внедрению наилучших допустимых технологий: 0, 1, 25, 100, хотя соответствующие нормы были приняты в 2014 году.

- избыточная нормативность и юридические коллизии. Например, наблюдается некоторое несоответствие норм об экологическом надзоре. В соответствии с действующим законодательством, в частности, с Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 № 476, предмет плановой проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей ограничивается перечнем вопросов, включенным в проверочные листы. Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» обязывает граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц внедрять наилучшие доступные технологии, малоотходные и безотходные технологии в целях снижения уровня загрязнения атмосферного воздуха. Тем не менее, в форме проверочного листа, утвержденного Приказом Росприроднадзора № 447 от 18 сентября 2017 года ^[57], вопрос о том, внедряются ли такие технологии, отсутствует, то есть исполнение обязанности не может быть проверено. Считаем необходимым внесение в проверочный лист, утвержденный Росприроднадзора Приказом № 447 следующего вопроса: «Внедрены ли наилучшие доступные технологии, малоотходные и безотходные технологии? Перечислите их».

В части технического регулирования также наблюдается ряд проблем: в качестве новых технических регламентов выдаются документы, созданные путем инкорпорации старых национальных стандартов, либо переведенные иностранные регламенты, не адаптированные к российской действительности ^[42].

Следующий вид юридической деятельности по обеспечению экологической и техногенной безопасности связан с реализацией принятых норм права. В юридической литературе отмечается, что одним из серьезных пробелов теории экологической и техногенной безопасности является её недостаточная интеграция с правоприменением, государственной и муниципальной деятельностью ^[49]. В соответствии с Экологической доктриной РФ в качестве основных задач в сфере правоприменения указаны обеспечение реализации законодательных актов посредством принятия подзаконных актов, развитие и активизация судебных механизмов разрешения противоречий между публичными и частными интересами, а также укрепление системы прокурорского надзора и реализация мер прокурорского реагирования. На государстве лежит обязанность обеспечения экологической и техногенной безопасности, реализация которой возложена на органы государственной власти и местного самоуправления. В главе II Федерального закона «Об охране окружающей среды» закреплены соответствующие полномочия указанных органов, а также права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений ^[58].

Конституционные права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением взаимообусловлены обязанностями сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Эти обязанности имеют всеобщий характер и, распространяется как на граждан, так и на юридические лица, что с необходимостью предполагает их ответственность за состояние экологии. Статья 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» устанавливает ответственность за нарушение экологического законодательства. В данном случае речь идет об ответственности за правонарушение. Применительно государственным органам и органам местного самоуправления в качестве принципа охраны окружающей среды установлена ответственность за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, и находит он свое выражение, в том числе, в обращениях с требованиями о возмещении вреда, причиненного окружающей среде. Публичная власть, несущая ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана, принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков ^[59]. Другими словами, на органах публичной власти лежит обязанность реализации превентивных мер, то есть любых мер, принятых в отношении события, действия или небрежности, создавшие потенциальную угрозу экологического ущерба, с целью предотвращения или минимизации такого ущерба. В отношении органов публичной власти речь идет об ответственности как обязанности (долге). Если угроза наступления экологической или техногенной катастрофы наступила, но ущерб еще не причинен, хозяйствующий субъект должен предпринять превентивные меры, а компетентный орган государственной власти должен потребовать применение таких мер, а при неприменении – применить их самостоятельно. Это можно делать либо за счет государства, либо за счет хозяйствующих субъектов, но в РФ нет ни достаточной возможности использования средств государственного бюджета для этих целей, но и отсутствует «эффективный правовой механизм, когда эти расходы относились бы в первую очередь на хозяйствующих субъектов» ^[58].

В соответствии с нормами Федерального закона «Об отходах производства и потребления» полномочия в сфере обращения с отходами разграничены между органами власти различных уровней, но как отмечают в научной литературе, эффективность их осуществления недостаточна ^[60].

Можно привести следующий пример. Анализ расходной части бюджета Самарской области показал, что в нем заложено финансирование ряда полномочий органов государственной власти субъекта в области контроля и надзора за соблюдением законодательства, организационные полномочия по сбору, удалению отходов и очистке сточных вод, финансирование государственной программы «Совершенствование системы обращения с отходами». При этом, в соответствии с действующим законодательством, непосредственное обеспечение экологической безопасности при обращении с отходами производства и потребления возложена на органы местного самоуправления, поскольку организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов отнесено к вопросам местного значения в соответствии с нормами федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». У органов местного самоуправления нет ни достаточных средств, а после ликвидации, муниципального экологического контроля, ни информации о нарушениях законодательства в данной сфере, что препятствует надлежащему исполнению их полномочий.

Инструментальный уровень государственно-правового механизма обеспечения экологической и техногенной безопасности

Государственно-правовой механизм обеспечения экологической и техногенной безопасности также содержит инструментальный уровень, в который включены средства и методы, находящиеся в распоряжении субъектов. Экологическая доктрина упоминает следующие средства обеспечения безопасности: средства и методы предупреждения и ликвидации загрязнений, реабилитации окружающей среды и утилизации опасных отходов; универсальные средств защиты населения и территорий при возникновении чрезвычайных ситуаций.

В сфере обеспечения экологической и техногенной безопасности можно выделить правовые средства: подписание международных соглашений по вопросам охраны окружающей среды, обращение в международные судебные органы, применение предусмотренных на уровне государства механизмов привлечения к ответственности; экономические: введение налогов и сборов, установление льгот, увеличение финансирования программ в области экологии и охраны окружающей среды; информационные средства, хотя, в этой части, несмотря на масштабную работу, проведенную в рамках создания информационных систем, содержащих информацию о состоянии окружающей среды, остались некоторые риски, которые в случае реализации могут привести к неэффективной эксплуатации созданных систем. Среди них: отсутствие полного объема достоверных данных, как на этапе создания, так и в ходе эксплуатации ГИС; затягивание сроков создания ГИС; дублирование функций разных систем; устаревшие программно-технические комплексы ГИС; осуществление модернизации системы, не приводящей к повышению эффективности ее использования. Наиболее ярким примером неэффективного использования действующих систем из-за отсутствия данных является Единая государственная информационная система по учету отходов от использования товаров. Анализ Счетной палаты РФ показал, что в систему не поступают в полном объеме данные ФТС и Росстата о плательщиках экологического сбора. В результате администрирование платежа осуществляется без должной эффективности, а государство теряет в доходах порядка 27 млрд рублей в год ^[61].

Таким образом, создание эффективной системы государственно-правового механизма обеспечения экологической безопасности невозможно без надлежащего механизма правового регулирования, дефекты которого затрудняют работу государственного аппарата: реализация основных направлений обеспечения экологической безопасности, возложенных на государственные органы и органы местного самоуправления, определяется через категорию «обязаны», но не предусматривается ответственность за неисполнение этих обязанностей, исполнение некоторых обязанностей в сфере экологической безопасности, возложенных на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не может быть проверено в силу отсутствия соответствующих полномочий у проверяющих субъектов. В отношении граждан и юридических лиц права в сфере обеспечения экологической и техногенной безопасности взаимообусловлены соответствующими обязанностями, в отношении же публичных субъектов ответственность формируется в качестве обязанности (долга) без формализации в нормах права ответственности за их нарушение.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ и выводы

1. Государственно-правовой механизм обеспечения экологической и техногенной безопасности представляет собой совокупность методов и средств, при помощи которых осуществляется регулятивное и охранительное воздействие на общественные отношения с целью защиты личности, общества и государства, обеспечения минимизации риска наступления ущерба, ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, оценки опасных последствий чрезвычайной ситуации, обеспечения отсутствия неприемлемых рисков.

2. Государственно-правовой механизм обеспечения экологической и техногенной безопасности представляет собой комплексное трехуровневое явление. В структуру государственно-правового механизма входит институциональный уровень, включающий субъектов обеспечения экологической и техногенной безопасности, технологический уровень, который образуют соответствующие виды деятельности, а также инструментальный уровень – комплекс различных по своей природе средств, которые находятся в распоряжении субъектов.

3. Повышение эффективности механизма государственно-правового регулирования экологической безопасности необходимо осуществлять по трем направления: совершенствовать нормативную правовую базу, лежащую в основе обеспечения экологической и техногенной безопасности, посредством устранения коллизий, своевременного её обновления и устранения коллизий; развивать институциональную систему данного механизма; оптимизировать методы и формы государственно-правового обеспечения экологической безопасности.