Правовые вопросы предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов

Введение. Одним из существенных источников причинения вреда окружающей среде является деятельность, связанная с добычей, транспортировкой и хранением углеводородов. Аварии в данной сфере не являются редкостью, а их последствия для природы в некоторых случаях достигают катастрофических масштабов, восстановление нарушенного состояния окружающей среды может занимать долгие годы либо не наступить вовсе. В качестве примера можно привести один из крупнейших в истории разлив нефти, который произошел в Мексиканском заливе по причине взрыва на нефтяной платформе Deepwater Horizon 20 апреля 2010 г. (URL: https://www.britannica.com/event/Deepwater-Horizon-oil-spill (дата посещения: 17.02.2021 г.)). В результате инцидента в Мексиканский залив попало около 130 млн галлонов (1 гал. – 4,55 л.) сырой нефти. Спустя десятилетие после аварии многие виды животных, обитающих в Мексиканском заливе, все еще не восстановили свою численность, среди них глубоководные кораллы, обыкновенные гагары, пятнистая морская форель. По мнению ученых, в настоящее время еще нельзя сделать окончательные выводы о том, какое влияние оказал разлив нефти на долгоживущие виды, такие как дельфины, киты и морские черепахи ^[1].

Ситуация с аварийными разливами углеводородов является острой и для Российской Федерации. Так, по официальным данным, в 2019 г. на предприятиях топливно-энергетического комплекса произошло более 17. тыс. аварий (17 171, из них 10 478 - на нефтепроводах), повлекших за собой разлив нефти. Следует обратить внимание на то, что около 90% аварий на нефтепроводах происходит из-за коррозии металла труб ^{[2, с. 159]}. В качестве примера наиболее масштабных аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, произошедших в 2020 г., можно назвать следующие. Один из крупнейших разливов топлива в российской истории произошел 29 мая на Норильской ТЭЦ. Режим ЧС межмуниципального уровня был введен из-за разгерметизации одного из резервуаров, в котором хранилось дизтопливо. В окружающую среду попало около 20 тысяч тонн нефтепродуктов (URL: https://rg.ru/2020/06/03/reg-sibfo/chto-stalo-prichinoj-razliva-diztopliva-v-norilske.html (дата посещения: 17.02.2021 г.)). В январе на железнодорожной станции Токи (Хабаровский край) произошла утечка из состава с цистернами, в результате чего в окружающую среду попало около 60 тонн нефти. В этом же месяце в Черном море в 146,4 км от г. Феодосия был выявлен след судового сброса нефтепродуктов площадью 86,1 км2 (https://www.angi.ru/news/2885984-Нефтяные катастрофы 2020 года/(/ (дата обращения: 05.04.2021)). Из приведенных выше примеров видно, что сложившаяся в России в сфере обращения с углеводородами ситуация свидетельствует о важности предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, эффективность этих мероприятий во многом зависит от развитости правового регулирования.

Согласно ст. 58 Конституции РФ каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. При этом в соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Исходя из смысла приведенных норм Закона, природа и ее отдельные компоненты являются высшей ценностью и подлежат защите и охране. Таким образом, предупреждение, минимизация и ликвидация последствий разливов углеводородов являются одной из форм выполнения всеобщей конституционной обязанности. Можно уверенно сказать, что надлежащая регламентация деятельности по предупреждению и ликвидации разливов нефти является одной из важнейших составных частей в обеспечении экологической безопасности России ^[3], значение которой с каждым годом только возрастает. Как справедливо пишет М.М. Бринчук, предупреждение экологического вреда, в свою очередь, способствует предупреждению экогенного вреда, т.е. вреда здоровью и жизни человека в результате воздействия на него нарушенной, загрязненной окружающей среды ^{[4, с. 77]}. Следовательно, предупреждение и минимизация экологического вреда напрямую связаны с обеспечением права каждого на благоприятную окружающую среду, провозглашенного в ст. 42 Конституции РФ.

Предупреждение и ликвидация разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации.

Поскольку морская среда чрезвычайно чувствительна к загрязнению нефтепродуктами, а ликвидация нефтяных разливов в море является сложной задачей, успешное решение которой во многом зависит и от природных особенностей каждой конкретной акватории, данный вопрос заслуживает первостепенного внимания.

Российское законодательство содержит ряд норм, непосредственно посвященных данной проблематике. Так, п. 1 ст. 16. 1 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833) предусмотрено обязательное наличие плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов при эксплуатации, использовании искусственных островов, установок, сооружений, подводных трубопроводов, проведении буровых работ при региональном геологическом изучении, геологическом изучении, разведке и добыче углеводородного сырья, а также при транспортировке и хранении нефти и нефтепродуктов, осуществлении деятельности по перевалке нефти и нефтепродуктов, бункеровке (заправке) судов с использованием специализированных судов, предназначенных для бункеровки (судов-бункеровщиков). Аналогичное положение содержится и в ст. 22.2 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694). Непосредственно сами правила организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации утверждены Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2020 г. № 2366 (СЗ РФ. 2021. № 2 (ч. 1). Ст. 416). В указанных правилах определены требования к содержанию плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, порядок проведения комплексных учений, порядок выдачи заключения о готовности эксплуатирующей организации к действиям по локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, порядок привлечения дополнительных сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций для осуществления мероприятий по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и др.

Чрезвычайно значимым, в свете рассматриваемой проблемы, является Приказ Министерства транспорта РФ от 27 ноября 2020 г. № 523 (Текст приказа опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 31 декабря 2020 г. № 0001202012310087), которым утверждены Требования к составу сил и средств постоянной готовности, предназначенных для предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации. Следует обратить внимание на прямое указание в Требованиях на необходимость учета различных условий, характерных для акваторий, на которых осуществляют деятельность силы и средства постоянной готовности, в частности, при локализации разливов нефти с использованием средств локализации разливов нефти и нефтепродуктов, при сборе нефти на открытой воде с использованием средств сбора нефти и нефтепродуктов, при этом должен быть обеспечен сбор нефти во льду и сбор нефти с поверхности льда. Данные положения имеют особую важность для предупреждения и ликвидации нефтяных разливов в морских акваториях Арктической зоны Российской Федерации (далее – АЗРФ). Однако остается открытым вопрос о возможности и эффективности сбора нефти и нефтепродуктов, находящихся подо льдом, а также при разнообразных экстремальных природных условиях, характерных для Арктики. Специалисты относят к наиболее значимым факторам, затрудняющим или делающим практически невозможным ликвидацию аварийного разлива нефти, такие условия природной среды Арктики, как постоянный или присутствующий продолжительное время ледяной покров, низкие температуры воздуха и воды, наличие периодов полярных ночей, удаленность береговой инфраструктуры. В контексте рассматриваемой проблемы следует привести данные полевых испытаниях. Так, в ледовых условиях удавалось собирать 30–50% разлитой нефти. В реальности же собирается до 30% разлитой нефти, а средний показатель составляет всего 10–15%. При этом механические средства сбора нефти, специализированные для работы во льдах, эффективны при сплоченности льда до 80%, диспергенты – при сплоченности до 30%. В сплошном льду все указанные средства теряют эффективность, а диспергенты неэффективны уже при 50%-ной сплоченности льда и при низкой температуре морской воды ^{[5, с. 31–34]}. Кроме того, названные выше факторы сочетаются с рядом природных особенностей, присущих Арктическому региону, увеличивающих риск наступления тяжелых последствий от нефтяных разливов. Так, в Отчете «Разливы нефти. Проблемы, связанные с ликвидацией последствий», выпушенном Всемирным фондом дикой природы (WWF), указываются такие из них, как медленное испарение нефти, возможность попадания нефти в пространство между льдами или под лед, из-за чего она становится труднодоступной для бактериального разложения, медленное восстановление флоры и фауны после воздействия нефтяного загрязнения ^{[6, с. 9]}. Наиболее ярким примером, хорошо иллюстрирующим, каких масштабов могут достигать последствия от нефтяного разлива в северных морях, является катастрофа, случившаяся 24 марта 1989 г., когда судно «Exxon Valdez» село на мель в северной части пролива Принца Уильяма, в результате чего произошел разлив 42 млн л сырой нефти, повлекший загрязнение 1990 км береговой линии. Около 2000 каланов, 302 тюленя и около 250 000 морских птиц погибли в первые дни после разлива ^[7]. Долгосрочные последствия от катастрофы сохранились на многие годы. Например, популяция каланов подвергалась негативному воздействию на протяжении как минимум 10 лет после разлива. По данным исследований, присутствие нефти в окружающей среде замедлило восстановление некоторых видов диких животных на срок длительностью около 24 лет после катастрофы и затронуло в той или иной степени 25% видов живых организмов, обитающих в зоне разлива ^[8]. Приведенные выше данные говорят, с одной стороны, о высоком значении деятельности по предупреждению и ликвидации последствий от разливов нефти и нефтепродуктов в северных морях и чрезвычайно высокой сложности ее осуществления – c другой.

При анализе Требований, утвержденных Приказом Министерства транспорта РФ от 27 ноября 2020 г. № 523, с точки зрения эффективности их применения в арктических морях следует обратить внимание, например, на п. 3, согласно которому в состав сил и средств постоянной готовности, наряду с прочим, включаются скиммеры, предназначенные для сбора нефти и нефтепродуктов на открытой воде. При этом о возможности осуществления сбора нефти и нефтепродуктов подо льдом не указывается, также не говорится и о степени сплоченности ледяного покрова. При этом изначально в проекте рассматриваемых Правил в п. 2 содержалось прямое указание на то, что личный состав сил постоянной готовности должен обеспечивать в том числе сбор нефти и нефтепродуктов во льду сплоченностью до 90% и сбор нефти с поверхности льда (URL: https://regulation.gov.ru/ (ID проекта 02/08/08-20/00107335). Однако в утвержденном документе требование относительно уровня сплоченности льда отсутствует, вероятно, из-за сложности его выполнения. Таким образом, можно прийти к выводу о том, что, несмотря на указания в Требованиях о необходимости учета особенностей акваторий, главным образом они ориентированы на предупреждение и ликвидацию разливов нефти и нефтепродуктов на открытой воде.

Отдельного внимания заслуживают вопросы обеспечения экологической безопасности при транспортировке углеводородов по Северному морскому пути (далее – СМП). Согласно данным из открытых источников в 2019 г. по СМП было перевезено 30,834 млн тонн грузов, из них нефть и нефтепродукты составили 8,163 млн тонн (см.: URL: https://www.cdu.ru/tek_russia/issue/2020/5/755/ (дата обращения: 05.04.2021)). В обозрим будущем грузопоток по СМП планируется существенно увеличить, называются цифры в диапазоне от 80 млн тонн до 160 млн тонн в год (см.: URL: https://portnews.ru/news/306072/ (дата обращения: 05.04.2021)). Достижение названных цифр зависит от множества факторов, тем не менее очевидно, что объем перевозимых грузов будет возрастать, следовательно, будет расти и доля опасных для окружающей среды грузов, таких как нефть и нефтепродукты. В Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года, утвержденной Указом Президента РФ от 26 октября 2020 г. № 645 (СЗ РФ. 2020. № 44. Ст. 6970), освещены в том числе вопросы, касающиеся обеспечения экологической безопасности на СМП. Например, в пп. «с» п. 7 Стратегии к одной из основных угроз развития АЗРФ отнесено несоответствие темпов развития аварийно-спасательной инфраструктуры и системы общественной безопасности темпам роста хозяйственной деятельности в Арктической зоне. Данный факт относится ко всей АЗРФ, но имеет особое значение для морских акваторий из-за высоких экологических рисков, связанных с их освоением. К одной из основных задач в сфере развития инфраструктуры АЗРФ относится строительство 16 аварийно-спасательных и буксирно-спасательных судов различной мощности (пп. «г» п. 13). Развитие единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в целях осуществления мероприятий по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов отнесено рассматриваемой Стратегией к одной из мер, направленных на выполнение основных задач в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в АЗРФ (пп. «з» п. 15). Таким образом, рассматриваемый документ стратегического планирования может являться основой для дальнейшего совершенствования законодательства, направленного на предупреждение и ликвидацию разливов нефти в северных морях, включая акваторию СМП. Однако в настоящее время ситуация в данной сфере оставляет желать лучшего. Так, согласно данным с официального сайта ФГБУ Администрация северного морского пути в акватории СМП функционируют четыре группы аварийно-спасательной готовности (АСГ), которые располагаются в пунктах передового базирования (ППБ) ФГБУ «Морспасслужба» в портах Диксон, Тикси, Певек и в порту Провидения. Общая численность состава указанных групп АСГ (13 человек) в совокупности с перечнем аварийно-спасательного имущества и оборудование для ликвидации разливов нефти, имеющегося в наличии (например, Группа АСГ в ППБ морского порта Тикси оснащена боновым заграждением типа БПП-600, нефтесборной системой типа «Десми-250» (производительностью 70 куб. м/ч)) (см.: URL: http://www.nsra.ru/ru/pso.html (дата обращения: 22.03.2021)), позволяет усомниться в возможности эффективной ликвидации крупных разливов нефти в акватории СМП.

Предупреждение и ликвидация разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод, территориального море и континентального шельфа.

Основы правового регулирования в данной сфере заложены в ст. 46 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133), регламентирующей требования в области охраны окружающей среды при осуществлении деятельности в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также при переработке (производстве), транспортировке, хранении, реализации углеводородного сырья и произведенной из него продукции. Так, согласно п. 1 рассматриваемой статьи при осуществлении деятельности в сфере обращения с углеводородами должны проводиться мероприятия по предотвращению негативного воздействия на окружающую среду. В соответствии с п. 3 рассматриваемой статьи на протяжении всего цикла обращения с углеводородами, начиная от геологического изучения и заканчивая реализацией углеводородного сырья и произведенной из него продукции, должны предусматриваться меры по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, а также иного негативного воздействия на окружающую среду.

Обязательным является наличие планов предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов при осуществлении деятельности в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также переработки (производства), транспортировки, хранения, реализации углеводородного сырья и произведенной из него продукции (п. 4 ст. 46 Закона «Об охране окружающей среды»). Таким образом, данное требование также распространяется на весь цикл обращения с углеводородами.

Согласно п. 9 рассматриваемой статьи на Правительство РФ возлагается обязанность по установлению правил организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации и территориального моря Российской Федерации. Такие Правила утверждены Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2451 (СЗ РФ. 2021. № 3. Ст. 583), в них урегулирован широкий спектр вопросов, в том числе требования к содержанию планов предупреждения и ликвидации разливов нефти, критерии определения объектов, эксплуатация которых допускается при наличии указанного выше плана, порядок проведения комплексных учений по подтверждению готовности организации к действиям по локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, порядок оповещения федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о факте разлива нефти и нефтепродуктов, порядок привлечения дополнительных сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в целях осуществления мероприятий по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и др. Следует обратить внимание на то, что в рассматриваемых Правилах содержится определение таких понятий, как «ликвидация разлива нефти и нефтепродуктов», «локализация разлива нефти и нефтепродуктов», при этом такое важное понятие, как «предупреждение разлива нефти и нефти продуктов», не раскрывается. Анализ содержания названных выше Правил, как, впрочем, и других актов, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере, показывает, что главным образом они посвящены именно вопросам локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, т.е. мероприятиям, осуществляемым уже непосредственно после разлива. Таким образом, такой важной проблеме, как предупреждение разливов нефти и нефтепродуктов, а следовательно, и предупреждению экологического вреда не уделено должного внимания. Стоит отметить, что такое положение дел характерно не только для сферы обращения с углеводородами, но и для других областей правового регулирования. Здесь следует привести мнение Р.Х. Гиззатуллина, согласно которому экологическое законодательство не обеспечивает надлежащей реализации принципа предупреждения вреда окружающей среде и соответственно требует совершенствования в данном направлении ^{[9, с. 180]}.

Заключение. Подводя итог сказанному выше, можно прийти к следующим выводам. Современное законодательство, посвященное вопросам экологической безопасности в сфере обращения с нефтью и нефтепродуктами, главным образом направлено на обеспечение своевременной локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, при этом вопросам их предупреждения не уделено должного внимания, несмотря на то, что термин «предупреждение» используется в тексте нормативных правовых актов достаточно активно.

Одним из средств предупреждения разливов нефти, а следовательно, и экологического вреда является повышение требований к эксплуатируемым в данной сфере техническим объектам, при этом такие требования должны учитывать природные особенности территории или акватории, где они используются. Кроме того, установление повышенных требований к оборудованию в данной сфере в сочетании с мерами экономического стимулирования способно благотворно повлиять не только на состояние окружающей среды, но и иметь благоприятные экономические последствия, например такие, как стимулирование производства природоохранного, экологически дружелюбного оборудования ^[10].

Ввиду того, что одной из основных причин аварий, повлекших за собой разливы нефти и нефтепродуктов, является износ используемого оборудования, существует острая необходимость в надлежащем контроле за его техническим состоянием и соблюдением предписаний законодательства в целях выявления объектов, состояние которых представляет угрозу для окружающей среды.

Также остро стоит вопрос о разработке специальных требований к деятельности по локализации и ликвидации разливов нефти в морях Арктической зоны Российской Федерации. При этом, учитывая сложность ликвидации разливов нефти в арктических условиях и хрупкость природной среды региона, добычу углеводородов в акваториях АЗРФ целесообразно ограничить и (или) ввести мораторий на ее осуществление (в тех районах, где она еще не ведется) до того момента, когда технологии смогут обеспечить ее низкорисковый уровень. Подобный подход к регулированию рассматриваемого вопроса будет полностью соответствовать принципу принятия мер предосторожности, провозглашенному Рио-де-Жанейрской декларацией по окружающей среде и развитию (принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3–14 июня 1992 г.) (URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/riodecl.shtml (дата обращения:19.04.2021)).

Следует отметить, что законодательное и техническое регулирование деятельности, представляющей повышенную опасность для окружающей среды и (или) связанной с использованием природных ресурсов, должно носить опережающий, а не догоняющий характер по отношению к ее осуществлению, когда изменения в законодательство начинают ускоренно вноситься после крупных экологических катастроф, повлекших за собой огромный ущерб природе. То есть совершенствование законодательства должно осуществляться на основе прогнозирования возможных рисков для окружающей среды в целях минимизации возможных негативных последствий. Данный подход можно назвать принципом опережающего развития экологического законодательства. Следование такому принципу в законотворчестве, а также при планировании осуществления различных видов деятельности, особенно на еще неосвоенных территориях и акваториях, должно способствовать в том числе и предупреждению экологического и экогенного вреда.