Полномочия прокурора в понятийно-категориальном аппарате теории и практики прокурорской деятельности вне уголовно-правовой сферы

Кочева Дарина Викторовна прокурор отдела по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Вологодской области, аспирант факультета подготовки научных кадров Университета прокуратуры Российской Федерации 107078, Россия, Московская область, г. Москва, ул. Новая Басманная, 10 Kocheva Darina Viktorovna Prosecutor of the department of Supervision of Implementation of Federal Legislation of the Prosecutor’s Office of the Vologda Oblast; Postgraduate student, the facutly of Preparation of Academic Staff, University of Prosecutor's Office of the Russian Federation 107078, Russia, Moskovskaya oblast', g. Moscow, ul. Novaya Basmannaya, 10 slovnovetervstepi@yandex.ru Другие публикации этого автора

Отправным для любой науки пунктом является базирующаяся на концептуально-методологической основе терминология.

В этой связи понятийно-категориальный аппарат предстает в качестве неотъемлемой составляющей теории и практики прокурорской деятельности, инструментария, позволяющего проникать вглубь изучаемых феноменов и процессов.

По ряду причин не все его единицы однозначны по своему смысловому наполнению.

Так, центральная категория настоящего исследования «полномочие» является одной из базовых в правовой науке, неотделимой от юридической практики, одновременно не имеющей общепринятого определения, а также не конкретизированной и не универсализированной законодательством.

Известный теоретик, историк права и цивилист Г.Ф. Шершеневич, считал: «Если законодатель избегает давать определение, задача их составления падает на науку ^{[63, с. 767]}». Соглашаясь с данным мнением, рассмотрим имеющиеся в литературе определения познаваемой категории.

В толковых словарях можно обнаружить следующие формулировки значений слова «полномочие»: власть или право, предоставленные кому-либо ^{[8, с. 570; 53, с. 362]}, на совершение чего-нибудь ^{[42, с. 545; 52, с. 534]}; право, предоставленное должностному лицу или учреждению органами власти ^{[59, с. 483]}; поручение от общества, учреждения, государства; право на представительство, доверенность ^{[56, с. 444]}.

Представления учёных о содержании полномочий в публичном праве можно обобщенно сгруппировать исходя из придания им значения:

- совокупности прав и обязанностей субъектов публичной власти ^{[11, с. 272; 15, с. 121]},

- средств для реализации функций органа власти ^{[6, с. 18]},

- ориентирующего требования уполномоченного субъекта, обращенного к физическим и юридическим лицам ^{[58, с. 138]}.

Соответствующие общетеоретические наработки создали условия для выяснения юридической природы и сути исследуемой категории применительно к специфике определенных правоотношений.

Непосредственно в теории прокурорской деятельности полномочия прокурора вне уголовно-правовой сферы ^[16] преимущественно рассматриваются как:

- совокупность (объём, круг) прав и обязанностей, которыми наделен (располагает) прокурор (прокуратура, должностные лица органов прокуратуры, должностные лица прокурорского надзора) для выполнения возложенных на органы прокуратуры функций ^{[25, с. 70; 43, с. 124; 44, с. 30-31; 46, с. 104; 55]},

- правовые средства для предупреждения, выявления, пресечения нарушений закона, реагирования на них ^{[29, с. 110; 41, с. 13; 48, с. 45]}.

Вместе с тем в литературе можно встретить определение указанных полномочий как совокупности закрепленных в законах или иных легальных источниках правового регулирования форм волеизъявления прокурора при осуществлении им надзорной и иной деятельности ^{[49, с. 151]}.

Например, учёный-прокуроровед Н.Н. Карпов под полномочиями прокурора понимает право и обязанность последнего действовать при наличии определённой ситуации в рамках, установленных законом, способами, в нём регламентированными, руководствуясь целью, им предусмотренной ^{[23, с. 18]}.

При очевидном многообразии направлений прокурорской деятельности встречаются случаи необоснованной интерпретации полномочий прокурора сквозь призму исключительно надзорной функции ^{[32, с. 8]}.

Стоит отметить, что не во всех трудах, затрагивающих вопросы, касающиеся рассматриваемого базового термина, в принципе приводятся подходы к его определению.

Тем не менее традиционно полномочия прокурора воспринимаются как совокупность прав и обязанностей, которыми он наделён для осуществления возложенных на органы прокуратуры функций ^{[1, с. 19; 13, с. 275; 18, с. 39; 29, с. 13; 47, с. 37; 64, с. 87]}.

Для внесения ясности в исследуемое явление необходимо обращение к каждой составляющей его дефиниции.

Так, основополагающие, самостоятельные, противоположные и одновременно неразрывно связанные друг с другом категории юриспруденции (права и обязанности), обладающие в силу взаимосвязанности с большинством правовых явлений важнейшим значением, в рассматриваемом определении объединены словом «совокупность», применяемым для обозначения соединения, сочетания, суммы, общего итога чего-либо ^{[66, с. 393]} (от «въкупъ» - вместе ^{[61, с. 297]}).

Слово «право» толкуется в словаре в значении данной кем-либо или признанной обычаем власти, силы, свободы действий в условных пределах; а также науки законоведенья (юриспруденции) или одной из ветвей этой науки ^{[17, с. 519]}.

В науке «право» дифференцировано на субъективное (принадлежащее субъекту, зависящее от его воли) и объективное (систему общеобязательных, формально-определённых и обеспеченных государственным принуждением норм). Соотносятся они как целое (регулятор общественных отношений) и частное (конкретные возможности, возникающие на основании соответствующих правовых норм этого регулятора).

В попытках подчеркнуть значимость статуса личности некоторые правоведы советского времени рассматривали её права как «властные полномочия» ^{[24, с. 48; 28, с. 75]}. Однако такая формулировка не получила широкого распространения, а предшествовавшие её возникновению научные воззрения дальнейшего серьёзного развития.

Классически полномочия рассматриваются в качестве одного из элементов специального правового статуса (законодательно закрёпленного набора признаков, позволяющего определить положение субъектов относительно друг друга в правоотношениях и юридических связях, существующих в государстве ^{[50, с. 42-42]}) должностного лица публичного органа и (или) самого этого органа.

Наиболее признанными считаются взгляды на содержание субъективных прав как предоставленную и гарантированную государством определённую юридическую возможность личности (Г.Ф. Шершеневич ^[62], С.С. Алексеев ^{[4, с. 288]}); меру (границу, предел) и вид (способ реализации) возможного поведения личности (Н.Г. Александров ^{[3, с. 108-109]}, С.Н. Братусь ^{[9, с. 32]}, А.В. Малько ^{[37, с. 276]}, Р.О. Халфина ^{[60, с. 235]}).

Юридическая возможность - «потенция социальной действительности ^{[39, с. 27]}», предпосылка правореализации, которая дозволена, разрешена, допустима публичной властью, опосредована совокупностью правовых норм, в связи с чем в определенной степени гарантирована и защищена государством.

Абстрактных, никому не принадлежащих юридических прав не существует. Последние немыслимы вне взаимосвязи с субъектами, ими наделёнными.

С данной точки зрения взгляды советских учёных в области прокурорского надзора А.Ф. Козлова ^{[26, с. 14]}, В.Г. Мелкумова ^{[40, с. 80]} и П.И. Решетникова ^{[52, с. 49]}, выделявших права в составе полномочий прокурора из системы прав субъективных, представляются обоснованными. Принадлежность таких прав конкретной группе специальных субъектов аксиоматична.

В то же время между частным и публичным субъективным правом существует принципиальное отличие, состоящее в степени свободы правореализационного действия (решения).

Личность, рассматриваемая безотносительно к правовому статусу должностного лица публичного органа власти, действует в собственном интересе, осуществляет принадлежащие ей субъективные права по своему усмотрению, в том числе воздерживаясь от их реализации. Совершенно иначе обстоят дела с правореализацией у должностного лица, связанного публичными интересами.

В этой связи, например, Г.Ф. Шершеневич допускал только обязательства в области публичного права^[19].

Общетеоретические представления о юридической обязанности сводят последнюю к мере и виду необходимого ^{[22, с. 108]}, должного ^{[20, с. 165]} поведения обязанного субъекта, выражающегося в зависимости от взглядов приверженцев, например, в выполнении предписанных обязанному субъекту действий, воздержании от совершения определенных действий, реакции обязанного на обращенные к нему законные требования управомоченного и проч.

По справедливым замечаниям авторитетных специалистов по прокурорскому надзору Ю.Е. Винокурова ^{[49, с. 160]} и А.Ю. Винокурова ^{[12, с. 430]}, правотворческий приём, в рамках которого прокурор наделяется законодателем полномочиями преимущественно через формулировку «вправе» ^[16] (а не «обязан»), обосновывает тождественность полномочий и прав прокурора.

Отметим, что современные нормы, не отличающиеся в рассматриваемом ключе от предшествовавших им советских, определяя полномочия прокурора вне уголовно-правовой сферы, не исключают свободу выбора (самостоятельное усмотрение), т.е. принятие решения на основе субъективных взгляда и оценки ^{[35, с. 14-15]} на том основании, что ими не только не дифференцированы права и обязанности, но и не определена конкретная последовательность действий по реализации рассматриваемых полномочий.

С данной точки зрения указанные полномочия являются дискреционными, так как их правовая регламентация предоставляет носителю возможность по своему усмотрению определить вид и содержание (полностью или частично) принимаемого решения, учесть индивидуальные особенности обстоятельств, в которых они реализуются, соизмерить с ними меры воздействия, иными словами, на наш взгляд, законодатель предоставил прокурору право маневрировать своими силами.

Несогласие с объединением в полномочиях прав и обязанностей субъекта, на который государством возложен определенный объём публичных дел, выражали в своих трудах правоведы И.Н. Кузнецов ^{[31, с. 16-18]}, Б.М. Лазарев ^{[33, с. 11]}, Ю.А. Тихомиров ^{[58, с. 142]}.

Стоявшие у истоков зарождения теории прокурорского надзора С.Г. Березовская ^{[46, с. 23, 26, 117]}, А.Ф. Козлов ^{[25, с. 70]}, А.Е. Лунев ^{[36, с. 7]}, М.Н. Маршунов ^{[38, с. 42]}, П.И. Решетников ^{[51, с. 47-49]}, Б.М. Спиридонов ^{[45, с. 104]} и признанные российские специалисты в области прокурорской деятельности А.Ю. Винокуров ^{[14, с. 38]}, Е.Р. Ергашев ^{[18, с. 44]} считали, что права и обязанности в полномочиях прокурора объединяют «служебный долг» и их публичный характер, подразумевающие наличие у прокурора безусловной обязанности реализовать предоставленные государством права, когда этого требуют интересы предупреждения, устранения нарушений законов и восстановления законности.

Государство, возложив на прокуратуру конкретные функции, предопределило её назначение. В этой связи, на наш взгляд, прокурору предоставлено право выбрать (принять решение на основе субъективных взгляда и оценки) полномочие, подлежащее реализации в конкретных обстоятельствах (совокупность полномочий в предпочтительной последовательности), но не бездействовать при наличии предусмотренных законом оснований и поводов для применения полномочий, поэтому прокурор лишён прав «в чистом виде».

В разное время рядом теоретиков и практиков критиковались нормативные положения, регламентирующие «общенадзорные» полномочия прокурора, из-за их абстрактности, открывающей простор для произвольной интерпретации.

Например, советские учёные-прокуророведы Г.И. Бровин ^{[10, с. 96]} и Е.Г. Щербаков ^{[65, с. 28]} считали необходимой детальную регламентацию полномочий с разделением по должностям (помощников прокуроров городов, районов, областей и республик, зональных прокуроров и начальников отделов прокуратур) в каждой отрасли прокурорского надзора. Подобные идеи в разное время развивали и иные теоретики и практики ^{[7, с. 42-49]}.

Противоположной точки зрения на этот счёт придерживался А.Ф. Козлов ^{[38, с. 67]}, отрицавший необходимость законодательной дифференциации прав и обязанностей прокурора в «общенадзорной» деятельности.

Советский и российский специалист по прокурорскому надзору Б.В. Коробейников ^{[29; с. 14]} высказал предположение о невозможности предусмотреть заранее обязательный порядок действий прокурора во всевозможных ситуациях.

Вместе с тем, на наш взгляд, нормативное разграничение прав и обязанностей по каждой прокурорской должности, разным видам прокуратур, отраслям надзора с присущей им спецификой, учёт при этом особенностей функционирования различных «поднадзорных» органов, организаций и лиц, и одновременная регламентация порядка их реализации представляется, скорее, задачей непосильной.

Всё же императивностью и насыщенностью принуждением более отличается сфера уголовного права.

Вырабатывавшимися годами теоретиками и практиками рекомендациями, в том числе по осуществлению прокурорами в конкретных ситуациях своих полномочий, не нагромождалось законодательство, но заполнялись методика и тактика прокурорского надзора, которые, тем не менее, навряд ли когда-либо станут исчерпывающими для всех случаев жизни.

Учёный и практик Т.А. Ашурбеков проницательно охарактеризовал охват законодательно определенных целей деятельности прокуратуры Российской Федерации, констатировав его всеобъемлемость, с неизбежностью предполагающую избирательность действий по реализации, в том числе своих полномочий ^{[5, с. 12]}.

Без упомянутых усмотрения, свободы волеизъявления и права выбора, в обозначенном в настоящей статье контексте, представляющих собой одно и то же явление, прокурору было бы невозможно соблюдать в своей работе баланс между недостаточной нормативной урегулированностью и излишней формализацией.

Подводя итог исследованию, отметим, что бездоказательное совмещение прав и обязанностей в единой категории «полномочия прокурора» некорректно с доктринальной точки зрения из-за вышеупомянутых различий в их юридической природе.

В то же время, учитывая в совокупности функции, возложенные государством на прокуратуру Российской Федерации, поставленные перед ней цели, на наш взгляд, законодатель посредством полномочий предоставил прокурору возможность действовать в определенных обстоятельствах, при наличии установленных законом оснований, предусмотренными им средствами, учитывая при этом частные и публичные интересы.