К вопросу о законодательном закреплении классификации видов туризма

Савичев Алексей Юрьевич аспирант, кафедра административного и финансового права, Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России) 117638, Россия, г. Москва, ул. Азовская, 2, корп. 1 Savichev Aleksei Postgraduate student, the department of Administrative and Financial Law, All-Russian State University of Justice 117638, Russia, g. Moscow, ul. Azovskaya, 2, korp. 1 savichev_alexey@mail.ru Другие публикации этого автора

Туризм как сложное социально-экономическое явление характеризуется видовым многообразием: различной направленностью обладают туристские потоки, разнородны социально-возрастные характеристики туристов, цели их путешествий, предпочитаемый вид транспорта, источники финансирования и сроки поездок и т. д. Видовое разнообразие туризма требует адекватного правового регулирования, учитывающего особенности отдельных типов туризма. Поиск оптимального подхода к классификации видов туризма является актуальной проблемой как для юридической науки, так и для законодательной практики.

Интерес к типологии туризма проявляют прежде всего экономические науки, в то время как в правовых науках данному вопросу уделяется недостаточное внимание. В работах ученых-экономистов можно найти разнообразные классификации видов туризма, проводимые по различным основаниям. Например, Г. А. Карпова и Л. В. Хорева классифицируют туризм по содержательным и функциональным признакам, выделяя в качестве оснований для классификации: национальную принадлежность туриста; его потребности, обусловливающие туристское путешествие; способ передвижения; средства размещения; состав туристской группы и другие критерии ^{[1, с. 69]}. А. В. Бабкин подразделяет туризм на типы (внутренний, въездной и выездной туризм), категории (национальный и международный туризм), и виды, которые выделяются по различным критериям: цели поездки, продолжительность путешествия, использование транспортных средств, возраст туристов, источник финансирования и другие ^{[2, с. 6–11]}.

К сожалению, можно констатировать, что видовое многообразие туризма редко становится предметом юридических исследований. На это обращает внимание Г. И. Калинин, подробно анализируя классификацию туризма в зависимости от источника финансирования ^{[3, с. 3]}. Л. Е. Калинина предложила классификацию, включающую выделение видов туризма по цели путешествия (отдых и рекреация), а также по типу предложения (индивидуальный и групповой туризм, предоставление комплексного обслуживания, все включено, клубный отдых, особое внимание). Отдельно автор останавливается на характеристике оздоровительного туризма, рассматривая особенности его правового регулирования и административно-правовой статус организаций, предоставляющих санаторно-курортные услуги ^{[4, с. 35–37]}. Последующие исследования также связаны, как правило, с анализом правовых аспектов осуществления отдельных видов туризма, которые являются активно развивающимися или перспективными (экологический туризм ^{[5, с. 34–52]}, арктический туризм ^{[6, с. 9–23]}, социальный туризм ^{[7, с. 8–12]}, агротуризм ^{[8, с. 3–5]}).

Понятийный аппарат Федерального закона от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» ^[9] (далее ­— Закон об основах туристской деятельности, Закон) не в полной мере отражает разнообразие осуществляемых в России видов туризма. Отсутствие развернутой видовой классификации туризма является, с нашей точки зрения, существенным пробелом отраслевого законодательства. Образовавшийся правовой вакуум затрудняет эффективное государственное управление данной сферой в части определения приоритетных видов туризма, нуждающихся в государственной поддержке, и в целом препятствует повышению качества оказываемых туристских услуг.

В Законе об основах туристской деятельности приводится лишь классификация туристских поездок в зависимости от места постоянного проживания туриста: туризм внутренний — туризм в пределах территории Российской Федерации лиц, постоянно проживающих в России; туризм выездной — туризм лиц, постоянно проживающих в Российской Федерации, в другую страну; туризм въездной — туризм в пределах территории Российской Федерации лиц, не проживающих постоянно в России; туризм международный — туризм выездной или въездной. Классификация видов туризма по данному основанию раскрывает прежде всего его экономическую составляющую, так как позволяет рассчитывать вклад отрасли в валовый внутренний продукт, учитывать интенсивность туристских потоков, разрабатывать перспективные инвестиционные проекты. Что касается иных классификационных оснований, то они либо не учитываются Законом, либо приводятся в усеченном виде.

В определении понятия «туризм» есть указание на отдельные цели туристских поездок («временные выезды (путешествия) … в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых и иных целях»). Однако говорить о законодательном признании каких-либо отдельных видов туризма в данном случае не приходится, так как текст Закона об основах туристской деятельности больше к целям туристских поездок не обращается.

Более развернутый перечень целей туристских поездок содержится в «Национальном стандарте Российской Федерации. Туристские и экскурсионные услуги. Основные положения» (ГОСТ Р 53522-2009) ^[10], где путешествия классифицируются на познавательные, оздоровительные, курортно-рекреационные, деловые, спортивные, религиозные (паломнические), событийные, круизные, экстремальные, приключенческие, экологические, сельские, спелеотуры, водные и др. Однако дефиниции соответствующих видов туризма, как и в Законе об основах туристской деятельности, отсутствуют. Это приводит к их различному толкованию, что будет проиллюстрировано ниже. Более того, ГОСТ Р 53522-2009 указывает на религиозные (паломнические) цели туризма, что противоречит Федеральному закону от 03.07.2019 № 170-ФЗ, которым туристские поездки были разграничены с паломническими ^[11].

Терминология ГОСТов, посвященных отдельным видам туризма, также является несовершенной. Например, «Национальный стандарт Российской Федерации. Туристские услуги. Экологический туризм. Общие требования» (ГОСТ Р 56642-2015) содержит следующее определение экологического туризма — деятельность по организации путешествий, включающая все формы природного туризма, при которых основной мотивацией туристов является наблюдение и приобщение к природе при стремлении к ее сохранению ^[12]. Данное определение воспроизводит Стратегия развития туризма до 2035 года ^[13] и Стратегия развития туризма на территории Северо-Кавказского федерального округа до 2035 года ^[14]. Очевидным недостатком анализируемого определения является акцент исключительно на экономической составляющей экологического туризма, его трактовка с позиции туристской деятельности ^{[5, с. 38]}.

Отсутствие в Законе об основах туристской деятельности классификации и соответствующих определений видов туризма в зависимости от целей путешествия частично компенсируется региональным законодательством. Так, статья 12 Закона Архангельской области от 24.03.2014 № 99-6-ОЗ «О туризме и туристской деятельности в Архангельской области» содержит указание на приоритетные для области виды туризма и приводит их дефиниции: автотуризм предполагает использование собственного или арендованного автомобильного транспорта; арктический туризм связан посещением территорий Арктической зоны РФ; целью событийного туризма является посещение социально-культурных, спортивных событий и иных массовых мероприятий ^[15]. Статья 5 Закона Удмуртской Республики от 22.07.2020 № 51-РЗ «О некоторых вопросах развития туризма и туристской деятельности в Удмуртской Республике» в качестве одной из задач развития туризма в республике называет содействие развитию лечебно-оздоровительного, культурно-познавательного, детско-юношеского, круизного, экологического, промышленного, этнографического и других видов туризма ^[16].

Однако при определении субъектами Российской Федерации видов туризма, часто встречаются различные подходы к пониманию одного и того же понятия. Рассмотрим это на примере термина экологический туризм, легальное определение которого, как было отмечено, отсутствует в Законе об основах туристской деятельности. Например, Закон Саратовской области от 06.07.2011 № 75-ЗСО «О государственной поддержке туризма и туристской деятельности в Саратовской области» ^[17] дословно воспроизводит одностороннее определение, содержащееся в ГОСТ Р 56642-2015. В некоторых субъектах РФ экологический туризм рассматривается как путешествия, ориентированные на углубленное ознакомление с природными ценностями и создающие экономическую заинтересованность населения, проживающего на туристских территориях, в сохранении природы ^[18]. В других регионах под этим термином понимают временные выезды, ориентированные на углубленное ознакомление с природными объектами с целью изучения, сохранения и восстановления окружающей среды ^[19]. Однако остается не совсем ясным, как экологический туризм, предполагающий определенное (пусть и минимальное) антропогенное воздействие на природные комплексы, может способствовать сохранению и восстановлению окружающей среды. Экологический туризм также определяется в сочетании с лечебно-оздоровительным туризмом ^[20], культурно-этнографическим туризмом ^[15]. Наиболее удачным видится определение экологического туризма в Законе Владимирской области от 01.11.2017 № 97-ОЗ «О туристской деятельности во Владимирской области» — туризм, сочетающий в себе минимальный по воздействию на природные экосистемы отдых и экологическое образование (воспитание) ^[21].

Различия в трактовке видов туризма можно также проследить на примере спортивного туризма. Данный термин понимается как походы по маршрутам определенной категории сложности, а также участие в спортивных соревнованиях ^[22]; как вид спорта, включающий в себя преодоление естественных препятствий на маршрутах с использованием различной тактики и техники их преодоления ^[23]; как путешествия, походы, массовые спортивные мероприятия, туристско-спортивные туры, включающие элементы спорта, регулирующиеся Единой всероссийской спортивной классификацией ^[24], или определяется через понятие активный туризм — туризм с использованием активных способов передвижения, включая спортивный туризм ^[15].

Безусловно, туризм ­— это чрезвычайно многообразное и динамичное явление. В России и в мире появляется все больше новых видов туризма, субъекты Российской Федерации обладают различными туристскими ресурсами, в связи с этим закрепить на федеральном уровне все возможные цели путешествий представляется невозможным и нецелесообразным. В отраслевом Законе об основах туристской деятельности должны найти отражение наиболее распространенные виды туризма в зависимости от целей туристских поездок:

‒ лечебно-оздоровительный — туризм, осуществляемый с целью лечения и профилактики заболеваний, оздоровления;

‒ культурно-познавательный — туризм, осуществляемый с целью ознакомления с объектами историко-культурного наследия;

‒ профессионально-деловой — туризм, осуществляемый с целью посещения конгрессов, форумов, выставок, симпозиумов, съездов, семинаров и других бизнес-мероприятий;

‒ спортивный — путешествия, походы, туристско-спортивные туры, включающие элементы спорта;

‒ экологический — туризм, сочетающий в себе минимальный по воздействию на природные экосистемы отдых и экологическое образование (воспитание);

‒ событийный — туризм, осуществляемый с целью посещения социально-культурных, спортивных событий и иных массовых мероприятий;

‒ круизный — туризм, организуемый на речных или морских пассажирских судах по специально разработанному маршруту и графику с целью отдыха и осмотра туристских достопримечательностей на берегу в местах кратковременных остановок;

‒ охотничий — туризм, осуществляемый с целью добычи охотничьих ресурсов, добыча которых не запрещена законодательством;

‒ рыболовный — туризм, организуемый с целью осуществления любительского рыболовства;

‒ сельский (аграрный) — туризм, осуществляемый с целью ознакомления с особенностями сельскохозяйственного природопользования, сельским бытом и культурой и участия в сельскохозяйственной деятельности.

В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации могут учитываться особенные виды туризма, распространенные в конкретном регионе. Например, винный туризм в Республике Крым — путешествия, осуществляемые в целях ознакомления с винодельческим производством, дегустацией винодельческой продукции и деятельностью винодельческих предприятий и виноградарских агрохозяйств ^[25]; авиатуризм в городе Санкт-Петербурге — путешествия, осуществляемые с использованием средств малой авиации, включая прогулочные полеты ^[26], гастрономический туризм в Республике Бурятия — туризм с целью ознакомления с гастрономией ^[27]; снегоходный туризм в Кемеровской области — передвижение туриста на снегоходе, осуществляемое в физкультурно-спортивных, познавательных и экскурсионных целях ^[28] и т. д.

В Законе об основах туристской деятельности содержатся определения социального, самодеятельного и детского туризма. Таким образом, классификация видов туризма в зависимости от социально-возрастной категории туристов и по способу организации туристских поездок является неполной. Тем самым социальная составляющая в видовом многообразии туризма учитывается недостаточно.

Так, Закон об основах туристской деятельности оперирует только термином туризм детский, под которым понимает «туризм организованной группы несовершеннолетних туристов в сопровождении руководителя, который несет обязанности их законного представителя», другие виды туризма по социально-возрастному признаку в Законе не упоминаются. Данный законодательный пробел фрагментарно заполняется на уровне субъектов РФ. Например, в статье 3 закона Хабаровского края от 26.07.2017 № 269 «Об отдельных вопросах создания благоприятных условий для развития туризма в Хабаровском крае» в качестве одной из задач туристской политики указано развитие детско-юношеского, молодежного, семейного туризма ^[29]. Согласно статье 4 Закона Тамбовской области от 04.07.2016 № 689-З «О туристской деятельности в Тамбовской области» одним из основных мероприятий, направленных на развитие туризма в области, является обеспечение и защита прав детей и молодежи в сфере туризма ^[30].

Особенности туристских поездок инвалидов также не регламентированы нормами Закона об основах туристской деятельности. Некоторые субъекты РФ в этом вопросе вновь пошли по пути опережающего правового регулирования. Согласно статье 4 Закона Московской области от 26.12.2014 № 186/2014-ОЗ «О государственной политике в сфере туризма и туристской деятельности в Московской области» государственная политика области направлена на содействие развитию инфраструктуры туризма, в том числе с учетом особых потребностей инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями здоровья ^[19]. Статья 161 Закона Республики Саха (Якутия) от 15.12.2009 780-З № 443-IV «О туристской деятельности в Республике Саха (Якутия)» устанавливает, что органы государственной власти Республики, органы местного самоуправления и организации обеспечивают условия доступности для инвалидов (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) объектов туристской индустрии ^[31].

На основании изложенного считаем, что Закон об основах туристской деятельности может быть дополнен определениями следующих видов туризма в зависимости от социально-возрастной категории туристов:

‒ туризм молодежный — туризм, осуществляемый лицами в возрасте от 18 до 35 лет;

‒ туризм семейный — туризм, осуществляемый родителями с несовершеннолетними детьми;

‒ туризм лиц пожилого возраста — туризм, осуществляемый мужчинами старше 65 лет и женщинами старше 60 лет;

‒ туризм инвалидов ­— туризм, осуществляемый лицами, признанными в установленном законом порядке инвалидами.

По способу организации туристских поездок Закон об основах туристской деятельности выделяет социальный туризм, то есть туризм, полностью или частично осуществляемый за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов (в том числе средств, выделяемых в рамках государственной социальной помощи), а также средств работодателей, а также самодеятельный туризм — туризм, организуемый туристами самостоятельно. Понятие «организованный туризм» в Законе отсутствует. Следовательно, классификация по данному основанию является неполной. Вместе с тем необходимо отметить, что организованный туризм сохраняет свою популярность. Так, в 2019 году российскими туроператорами и турагентами было реализовано более 5 миллионов туристских путевок на общую сумму около 379 миллиардов рублей ^[32]. Очевидна необходимость упоминания в Законе об основах туристской деятельности не только самодеятельного, но и организованного туризма, который может быть определен как туризм, организуемый туроператорами и турагентами на основании договора о реализации туристского продукта с туристом или иным заказчиком.

При этом статья 3 Закона об основах туристской деятельности, в которой установлены принципы государственного регулирования туристской деятельности, должна быть дополнена положением, согласно которому государство признает многообразие видов туризма и создает благоприятные условия для их развития.

Подводя итоги исследования, считаем, что отсутствие в Законе об основах туристской деятельности развернутой классификации видов туризма является законодательным пробелом, частично и довольно фрагментарно восполняемым за счет нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Для устранения указанного недостатка отраслевого туристского законодательства полагаем, что Закон об основах туристской деятельности может быть дополнен определениями основных видов туризма. Видовую классификацию туризма целесообразно объединить в рамках отдельной статьи Закона — «Классификация видов туризма», в которую вынести уже существующие и успешно применяющиеся понятия видов туризма в зависимости от места постоянного проживания туриста (внутренний, въездной, выездной, международный), а также виды туризма в зависимости от целей поездки (лечебно-оздоровительный, культурно-познавательный, профессионально-деловой, спортивный, экологический, событийный, круизный, охотничий, рыболовный, сельский (аграрный)), способа организации поездки (самодеятельный, организованный, социальный), социально-возрастной категории туристов (детский, молодежный, семейный, лиц пожилого возраста, инвалидов). При этом особенности осуществления отдельных видов туризма должны устанавливаться федеральным и региональным законодательством.

Унификация понятийного аппарата в части определения отдельных видов туризма позволит устранить использование некорректной и устаревшей терминологии, достичь единообразия в понимании особенностей различных видов туризма. Законодательное закрепление классификации видов туризма на федеральном уровне поспособствует дальнейшему развитию нормативной правовой базы (о социальном туризме, о молодежном туризме, о туризме инвалидов, об основах экологического туризма и т. д.), повысит эффективность государственного управления отраслью в части определения приоритетных видов туризма, нуждающихся в государственной поддержке.