Принцип взаимности в международном сотрудничестве по делам об административных правонарушениях

Нестерова Анастасия Владимировна аспирант Кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел, Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации 19720, Россия, Ленинградская область, г. Санкт-Петербург, ул. Костюшко, 3/2, кв. 1 Nesterova Anastasia Vladimirovna Postgraduate student, the department of Prosecutorial Supervision and Prosecutor's Participation in Consideration of Criminal, Civil, and Arbtiration Cases, Saint Petersburg Law Institute (Branch) of the University of Prosecutor's Office of the Russian Federation 19720, Russia, Leningradskaya oblast', g. Saint Petersburg, ul. Kostyushko, 3/2, kv. 1 ANesterova.prm@gmail.ru Другие публикации этого автора

Принцип взаимности широко используется в регулировании взаимодействия государств наряду с двухсторонними и многосторонними международными договорами, нормами внутреннего законодательства договаривающихся государств и нормами международного права.

Этот принцип, возможно, является одним из первых принципов международного права, дошедших до нас в неизменном виде. Его появление связывают с «золотым правилом нравственности», лежащим в основе многих древних философских и религиозных учений – «и как хотите чтобы с вами поступали люди, так и вы поступайте с ними» или «ты мне – я тебе» ^[1].

Считается, что все принципы международного права историчны: возникнув на определенном этапе они отражают потребности своей эпохи и, постепенно трансформируются и переходят в более позднюю эпоху ^[2]. В современном мире принцип взаимности становится основой не только дипломатических отношений государств, но и основой недипломатических механизмов сотрудничества, возникающих на уровне международных сообществ и организаций, представителей органов власти и юридических лиц, способствует внутригосударственной имплементации актов международных организаций и др. ^[3].

Можно предположить, пройдя долгий путь развития с древних времен и до настоящего времени, принцип взаимности обрел форму и содержание, выраженные в определении его содержания и правилах применения. Результаты изучения нормативных правовых актов Российской Федерации и научной литературы свидетельствуют о том, что при наличие легальной дефиниции содержание понятия «принцип взаимности» не раскрыто.

В научной литературе сущность принципа взаимности изучается во взаимосвязи с тем или иным институтом (правовая помощь по уголовным делам, правовая помощь по делам об административных правонарушениях, признание иностранного банкротства, исполнение решений иностранных судов и др.), как элемент международного частного или публичного права. Кроме того, принцип взаимности характеризует процесс взаимодействие субъектов права.

По мнению Щербы С.П. взаимность — это важнейший правовой, политический и дипломатический принцип международного сотрудничества, включающий совокупность общих и специальных правил и процедур взаимодействия компетентных органов государств в сфере розыска и выдачи лиц для уголовного преследования. На основе принципа взаимности реализуется так называемая международная вежливость, суть которой заключается в добровольном решении запрашиваемой правовую помощь стороны в подобной ситуации оказать взаимную помощь на основе данного принципа ^[4]. Характеризуя правило взаимности, автор указывает, что оно одновременно является и принципом, и обыкновением, которые для сотрудничающих государств обладают юридической силой и обусловливают обязательства сторон.

Интересно, что на ряду с термином «принцип взаимности» как в нормативных правовых актах, так и в научной литературе используются термины «условия взаимности», «начала взаимности», «оговорка взаимности», «основание взаимности», «правило взаимности» и др.

Различные определения взаимности применяются не только в научной литературе, но и в нормативных правовых актах России. Так, в УПК РФ и ГПК РФ употребляется термин «принцип взаимности», в КоАП РФ - «начала взаимности».

Разнообразие терминов, абстрактные формулировки содержания принципа взаимности, обусловлено многообразием подходов к его пониманию, сформулированных в различных концепциях доктрины международного права и в системах внутригосударственного права разных стран, а также лингвистическими особенностями.

Обратившись к таким категориям как «взаимный», «принцип права» можно определить некие сущностные характеристики «принципа взаимности» без его легальной дефиниции.

В соответствии с толковыми словарями «взаимный» определяется как общий для обеих сторон, обоюдный, обусловленный один другим, связанный один с другим ^[5].

В юридической науке России можно найти различные определения принципов права. Так, Д.А. Ковачев выделяет три подходя к определению «принципа права» имеющих место в юридической литературе.

Во-первых, принципы права – основополагающие идеи, начала, выражающие сущность права и вытекающие из генеральных идей справедливости и свободы (Р.З. Лившиц и др.).

Во-вторых – это воплощенные в праве основные положения (руководящие начала, идеи), определяющие содержание права и обусловленные объективными общественными закономерностями (Н.Г. Александров, А.Е. Пашерстник, В.П. Грибанов и др.).

В-третьих – это специфическое юридическое выражение объективно существующих экономических и политических законов общественного развития (С.Н. Братусь, Г.С. Остроумов, В.Н. Хропонюк и др.) ^[6].

Существуют и различные другие точки зрения на этот счет.

А.Ф. Черданцев определяет принципы права как основные руководящие идей (начала), которые пронизывают право, характеризуют его содержание, это идеи, на которых на которых строится система права ^[7].

Л.С. Явич определял принципы права как «такие начала, отправные идеи его бытия», которые выражают важнейшие закономерности и устой данной общественно-экономической формации, являются однопорядковыми с сущностью права и составляют главное его содержание, обладают универсальность, высшей императивностью и общезначимостью ^[8].

Отождествление понятия принцип права с некими императивными правилами или универсальными нормами поведения позволяет лучше понять то, как определяется содержание «принципа взаимности» в международном праве.

В международном праве принцип взаимности соотносят с такими понятиями как «jus cogens» или «peremptory norms», а также «comitas gentium».

«Jus cogens» или «peremptory norms» — это императивные нормы, имеющие высшую юридическую силу ^[9]. В статье 53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года сказано, что такой принцип принимается и признается международным сообществом в целом как нормы, отклонение от которых недопустимо. В тоже время, некоторыми учеными оспаривается тождество понятий «принципы права» и «jus cogens» ^[10]. Поскольку в РФ такие понятия как «Jus cogens» или «peremptory norms» не применяются целесообразно взаимность относить к принципам права, но считая термин «принцип взаимности» и термин «на началах взаимности» как тождественные понятия.

Основная идея «comitas gentium» или доктрины международной вежливости состоит в том, что права, приобретенные в одном государстве, признаются повсеместно, если это не причиняет ущерба власти или праву другого суверена ^[11]. Западные ученые отмечают транснациональный характер этой концепции и ее тесную связь с суверенитетом. Она влияет на формирование экстерриториального эффекта внутригосударственного законодательства, и формирует отношение органов власти одного государства к решениям органов власти другого государства, включая их частичное или полное признание ^[12].

В международном публичном и международником частном праве, определение принципа взаимности несколько отличается.

Принцип взаимности в международном частном праве считается основой международного сотрудничества, позволяющей обусловить дружественное отношение одного государства к другому адекватным ответным отношением ^[13]. В международном частном праве различают «материальную» и «формальную» взаимность. «Материальная» взаимность предполагает предоставление иностранным гражданам и юридическим лицам в стране пребывания правомочий, аналогичных тем, какие предоставляются местным гражданам и юридическим лицам в стране, к которой принадлежат эти иностранные лица. «Формальная» взаимность предполагает уравнивание иностранцев в стране пребывания в правах и обязанностях с местными гражданами и юридическими лицами» ^[14].

Принцип взаимности в международном частном праве и принцип сотрудничества в международном публичном праве соотносятся как подобные. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединённых наций № 2625 от 24.10.1970 обязывает государства, независимо от различий в их политических, экономических и социальных системах, сотрудничать друг с другом в различных областях международных отношений с целью поддержания международного мира и безопасности, содействия международной экономической стабильности и прогрессу, общему благосостоянию народов и международному сотрудничеству, свободному от дискриминации, основанной на таких различиях.

Сотрудничество предполагает взаимный интерес договаривающихся сторон к решению общих задач, но также взаимность может иметь негативный аспект. Так, Литвинский Д.В. предлагал выделять два противоположных проявления взаимности. По мнению автора, взаимность может быть позитивная и негативная. Позитивная взаимность разделяется на два вида: на простую эмпирическую взаимность как выражение политики сотрудничества и односторонней помощи в отношениях между государствами и организованную позитивную взаимность – взаимность в отношениях государств, обеспеченную при помощи договора. Негативная взаимность означает реторсию (ответные ограничения) или отказ в признании государством на своей территории иностранных решений^[15]. Данная классификация, изначально определяла процесс признания иностранных судебных решений, однако со временем исследователи других институтов права, где используется принцип взаимности также стали ее применять.

Негативная взаимность при оказании правовой помощи по делам об административных правонарушениях может быть при отсутствии договорного регулирования процесса оказания правовой помощи, различиях в системах права (категория «административные правонарушения» относится к уголовно-правовой сфере в некоторых странах) договаривающихся государств, а также ограниченных сроках административного производства.

Проявление негативной взаимности возможно в двух случаях.

Во-первых, если по результатам анализа практики международного сотрудничество с конкретным государством в правовой, политической и экономической сферах (учитывая результаты предыдущего взаимодействия как по делам об административных правонарушениях, так и по уголовным делам) установлено, что взаимодействие не имеет положительных результатов.

Например, в ходе изучение практики Генеральной прокуратуры РФ по участию в оказании правовой помощи установлено, что представители заинтересованных органов административной юрисдикции Украины, не рассматривая по существу запросы Генеральной прокуратуры РФ об осуществлении административного преследования правонарушителей на протяжении нескольких лет отвечали, что с 20.02.2014 на период временной оккупации РФ городов Крыма и Севастополя документы и запросы, оформленные и направление оккупационными властями РФ являются ничтожными и не влекут правовых последствий.

Во-вторых, если в системе права государства, в котором предполагается получить правовую помощь, категории «административные правонарушения» нет, но аналогичные правонарушения приравнены к преступлениям. Например, ст. 111-1 Уголовного кодекса Франции устанавливает: «Преступные деяния классифицируются в соответствии с их тяжестью на преступления, проступки и нарушения» ^[16]. В данном случае классификация преступных деяний предопределяет систему наказаний, а не наоборот. Так, за совершение преступлений назначаются уголовные наказания (les peines criminelles); за проступки - исправительные наказания (les peines correctonnellen), а за совершение правонарушений - полицейские меры (les peines de police) ^[17].

Параграф 12 Уголовного кодекса Германии разделяет преступления и проступки также в зависимости от размера наказания ^[18].

Кроме того, отдельные правонарушения в Германии устанавливаются подзаконными актами. Подавляющее большинство мелких правонарушений можно найти в законодательстве, регулирующем дорожное движение или экологическую безопасность ^[19].

Использования норм международного уголовного права при направлении запроса об оказании правовой помощи по делу об административном правонарушении возможно, если в международном договоре о сотрудничестве по уголовным делам есть указание на его применение вне уголовно-правовой сферы.

Так, некоторые международные договоры Российской Федерации об оказании правовой помощи по уголовным делам, содержат нормы, допускающие их применение вне уголовно-правовой сферы. Например, в п. 2 ст. 1 Договора между Российской Федерацией и Аргентинской Республикой о взаимной правовой помощи по уголовным делам, заключенном в г. Буэнос-Айресе 12.07.2014 ^[20] указано, что запрашиваемая сторона может оказать по своему усмотрению правовую помощь также в том случае, если деяние, в связи с которым поступил запрос, не является уголовно наказуемым по ее законодательству. Примечательно, что в Аргентинской Республике правонарушения делятся на преступления «delitos» и нарушения «faltas» или «contravenciones», которые можно сравнить с административными правонарушениями ^[21], закрепленными в КоАП РФ.

В ситуации, когда правовую помощь необходимо получить в государстве с подобной классификацией преступлений, при отсутствии специальных правовых актов и международных соглашений по делам об административных правонарушениях взаимодействие с заинтересованными органами власти иностранных государств может происходить на основе норм международного уголовного права.

Однако, развитие института оказания международной правовой помощи на принципах взаимности видится в расширении сферы применения позитивной взаимности и выработки механизмов, призванных обеспечить преодоление негативной взаимности путем сближения политических и правовых позиций государств.

В российском законодательстве принцип взаимности применяется при регулировании международного сотрудничества по гражданским, уголовным делам и по делам об административных правонарушениях.

В УПК РФ и КоАП РФ закреплены положения, позволяющие определить некоторые его характеристики.

Так, в статье 453 УПК РФ, устанавливающей порядок направления запроса об оказании правовой помощи по уголовным делам определено, что принцип взаимности подтверждается письменным обязательством государственных органов оказывающих от имени РФ правовую помощь иностранному государству в производстве отдельных процессуальных действий.

В международном сотрудничестве по уголовным делам принцип взаимности широко применяется и отражен во многих двухсторонних и многосторонних договорах, посвященных сотрудничеству государств в борьбе с преступностью.

Международное сотрудничество по делам об административных правонарушениях также возможно на основе принципа взаимности.

В статьях 29.1.1, 29.1.3, 29.1.4, 29.1.5 КоАП РФ, регулирующих процедуру оказания правовой помощи по делам об административных правонарушениях, принцип взаимности закреплен в качестве основания ее осуществления на ряду с международным договором.

Глава 1 КоАП РФ раскрывает содержание таких принципов законодательства об административных правонарушениях как равенство, законность и презумпция невиновности, но принцип взаимности в ней отсутствует. Каково же место принципа взаимности в системе принципов законодательства об административных правонарушениях? Возможно, ответ на этот вопрос поможет также лучше понять содержание принципа взаимности.

Ученые, исследуя принципы административного права ^[22], помимо закрепленных в главе 1 КоАП РФ к числу принципов относят те, которые вытекают из содержания Конституции РФ, а также некоторых международных правовых актов ^[23].

Так, в административном праве выделяют общие, конституционно-правовые принципы и специальные принципы, среди которых принято выделять принципы административно-правового регулирования, а также принципы организации и функционирования отдельных административно-правовых институтов ^[24]. При этом учеными используются различные понятия. Например, А.С. Дугенец использует понятие принципы административно-юрисдикционного процесса ^[25]. И.В. Панова исследует принципы административно-процессуального права ^[26]. Среди специальных принципов также выделяют принципы производства по делам об административных правонарушениях.

В разработанной концепции нового КоАП РФ уделено внимание именно этим принципам ^[27]. К ним относят принципы открытого рассмотрения дела, государственного языка, непосредственного исследования доказательств, свободы оценки доказательств, обязательности рассмотрения ходатайств, свободы обжалования процессуальных решений, состязательности и равноправия сторон, справедливого рассмотрения дела, обеспечения права на защиту ^[28].

Не претендуя на исчерпывающий характер исследования каждого из выделяемых принципов, отметим, что поскольку правовая помощь обусловлена особенностями производства по делу об административном правонарушении, соответственно принцип взаимности представляется целесообразным относить к принципам производства по делам об административном правонарушении.

Законодатель целенаправленно акцентировал внимание на возможности оказания правовой помощи по делам об административных правонарушениях на началах взаимности. Закрепление взаимности в качестве принципа производства по делам об административных правонарушениях в КоАП РФ укрепит возможность правовой помощи по делам об административных правонарушениях между государствами не зависимо от наличия между ними и Российской Федерацией специального двухстороннего или многостороннего договора.

Ввиду отсутствия международных правовых актов и договоров, определяющих порядок оказания правовой помощи по делам об административных правонарушениях принцип взаимности является основным способом взаимодействия, хотя до настоящего времени существует проблема с различными способами его толкования и последующим применением.

Суды, рассматривая ходатайства органов административной юрисдикции о передаче материалов дел об административном правонарушении в Генеральную прокуратуру РФ для решения вопроса об их направлении в компетентные органы иностранного государства для осуществления административного преследования правонарушителей, указывают на их неисполнимость ввиду отсутствия соответствующих правовых норм.

В постановлении Самарского областного суда от 21.03.2017 № 4А-329/2017 ^[29] суд указал, что действующий между Российской Федерацией и Республикой Польша международный договор о правовой помощи и правовых отношениях, заключенный 16.09.1996 не регламентирует вопросы административного преследования, а иные международные договоры, прямо регулирующие отношения по вопросам административного преследования между Российской Федерацией и Республикой Польши, отсутствуют. Из чего следует, что решение о направлении материалов дела об административном правонарушении в отношении гражданина Республики Польши Г. в Генеральную прокуратуру Российской Федерации для решения вопроса об их направлении в компетентные органы иностранного государства для осуществления административного преследования не соответствует требованиям административного законодательства и является неисполнимым.

Аналогичные решения принимаются и органами исполнительной власти, рассматривающими дела об административных правонарушениях, по которым предполагается административное преследование правонарушителя за пределами РФ, в результате чего производство по делу будет прекращено, а лицо, совершившее правонарушение избежит ответственности.

По аналогии с УПК РФ видится возможным включение в КоАП РФ легальной дефиниции принципа взаимности., что на наш взгляд поспособствует формированию однообразной практики его применения.

Например, статья 29.1.1 КоАП РФ может быть дополнена п.1.1 следующего содержания: «На началах взаимности государственные органы, запрашивающие от имени Российской Федерации необходимую информацию для производства отдельных процессуальных действий по делу об административном правонарушении, обязуются при аналогичной ситуации оказать взаимную помощь».

Выработка единой практики применения принципа взаимности и исключение подобных случаев позволит сделать лучше качество материалов, поступающих в Генеральную прокуратуру РФ для решения вопроса о направлении их в иностранные государства, в порядке, установленном главой 29.1 КоАП РФ.

Проведение совместных совещаний с представителями органов административной юрисдикции, участвующих в оказании правовой помощи по делам об административных правонарушениях, с целью формирования единого подхода к рассмотрению таких дел – возможность для выработки такой практики.

Генеральная прокуратура РФ при направлении запросов об оказании правовой помощи по делам об административных правонарушениях в иностранные государства помимо принципа взаимности руководствуется нормами международного права, регулирующими порядок оказания правовой помощи по уголовным делам. В тексте запросов об оказании правовой помощи по делам об административных правонарушениях указываются Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20.04.1959, которая предусматривает возможность ее применения и к делам об административных правонарушениях или ссылки на действующие договоры Российской Федерации о правовой помощи по уголовным делам со страной, с которой осуществляется взаимодействие.

Использование принципа взаимности расширяет возможности международного сотрудничества в различных его направлениях, в особенности в тех, где нормативное регулирование ограничено или отсутствует. В тоже время необходимо продолжить исследование формы и содержания взаимности в различных правых системах и научных доктринах мира для формирования единообразной теории и правоприменительной практики.