Развитие государственного аудита (контроля) на основе принципов Московской декларации ИНТОСАИ

Лапина Марина Афанасьевна доктор юридических наук главный научный сотрудник, профессор Департамента международного и публичного права, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 109456, Россия, г. Москва, пр-д 4-Й вешняковский, 4, ауд.406 Lapina Marina Afanas'evna Doctor of Law Chief Scientific Associate, Professor, the department of International and Public Law, Financial University under the Government of the Russian Federation 109456, Russia, g. Moscow, pr-d 4-I veshnyakovskii, 4, aud.406 LapinaMarina@inbox.ru Другие публикации этого автора     Гуринович Александр Георгиевич доктор юридических наук профессор, кафедра административного и финансового права, Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД Российской Федерации 119454, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 76, оф. МГИМО МИД России Gurinovich Aleksandr Georgievich Doctor of Law Professor, the department of Administrative and Financial Law, Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation 119454, Russia, g. Moscow, prospekt Vernadskogo, 76, of. MGIMO MID Rossii gurinovich.ag@yandex.ru Другие публикации этого автора

Казанцев Дмитрий Андреевич магистр, Юридический факультет, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993 (ГСП-3), Россия, Москва область, г. Москва, Ленинградский проспект, 49, оф. Финуниверситет Kazantsev Dmitrii Andreevich Master's Degree, the faculty of Law, Financial University under the Government of the Russian Federation 125993 (GSP-3), Russia, Moscow oblast', g. Moscow, Leningradskii prospekt, 49, of. Finuniversitet kazantsevdma@yandex.ru

Международно-правовое регулирование финансового контроля способствует модернизации института государственного аудита. В Российской Федерации имеются многочисленные научные исследования в области совершенствования финансово-контрольной деятельности ^[6], в том числе касающихся вопросов стратегического аудита^[1].

Данная статья посвящена фундаментальному анализу принципов государственного аудита, которые были сформулированы в результате работы XXIII Конгресса ИНТОСАИ, оформленными официальным документом – Московской декларацией ИНТОСАИ (сентябрь 2019). Впервые, именно в названном документы было провозглашено, что высшие органы аудита должны выступать стратегическим помощником в системе публичного управления для достижения целей устойчивого развития (ЦУР). Стратегический подход в институте государственного аудита означает в частности, что: «(1) проведение комплекса аудиторских проверок, нацеленных на оценку способности правительства достигать поставленных целей; (2) оценку зрелости системы стратегического управления (постановки целей, увязки стратегий с национальными целями, «обратной связи» и надлежащего контроля на основе полученных результатов)»^[4].

Московская декларация призвана способствовать разрешению проблем модернизации государственного аудита (контроля) с учетом достижений технологического прогресса. Особое внимание на Конгрессе уделялось тому, как финансово-контрольная деятельность органов государственного аудита помогает достичь ЦУР, которые были утверждены ООН ещё в 2015 году в качестве «Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года» ^[5]. Доклады о ЦУР, издаваемые ежегодно, демонстрируют последовательное разрешение проблем искоренения нищеты и построения более устойчивого мира ^[2]. Декларация ИНТОСАИ примечательна тем, что в ней перечисляются виды аудита, проводимые органами внешнего финансового контроля, среди которых финансовый аудит, аудит соответствия и аудит эффективности. Но основное внимание в ней уделяется возможностям дальнейшего развития государственного аудита (контроля). В Московской декларации ИНТОСАИ содержится 10 таких направлений^[4][1].

Но кроме направлений будущего развития, в Московской декларации содержатся и принципы, на основе которых такое развитие должно осуществляться. Принципы Московской декларации можно условно разбить на две группы:

· принципы, стоящие в основе указанных направлений;

· принципы, содержащиеся в направлениях будущего развития государственного контроля.

К первым относятся следующие принципы:

1) «обеспечение независимого внешнего надзора за достижением согласованных на национальном уровне целей, в том числе ЦУР»;

2) «эффективное использование возможностей технологического прогресса»;

3) «усиление значимости работы высших органов финансового контроля для повышения подотчетности и прозрачности государственного управления».

Перечисленные принципы связаны с теми вопросами, обсуждению которых был посвящен 23-й Конгресс ИНТОСАИ. При этом, они не дублируют принципы, содержащиеся в Лимской и Мексиканской декларациях, в силу своего новаторского характера. Первый принцип, несмотря на схожесть с закрепленным ранее принципом «независимости высшего органа финансового контроля», указывает конечную цель государственного аудита – «достижение согласованных на национальном уровне целей». Второй принцип является нововведением Московской декларации и обусловлен ускоряющимися процессами цифровизации и развитием таких технологий, как Big Data, искусственный интеллект, которые согласно Московской декларации «представляют собой как вызовы, так и возможности для повышения качества государственного аудита, повышения его эффективности и укрепления его стратегической направленности» ^[4]. Третий принцип также появляется только в Московской декларации ИНТОСАИ. Рассматривая первый и третий принцип, следует обратить внимание на ту роль, которую берет на себя высший орган финансового контроля – роль стратегического помощника при осуществлении государственного управления. Более того, согласно третьему принципу высший орган финансового контроля (ВОФК) призван способствовать совершенствованию управленческой деятельности государства, способствуя повышению его подотчетности и транспарентности, путем усиления значимости своей работы. В контексте данного принципа под «значимостью работы», по всей видимости, подразумевается повышение качества работы органа высшего финансового контроля и результатов его деятельности, что находит свое отражение в четвертом направлении внешнего финансового контроля, согласно которому «высшие органы финансового контроля могут повысить ценность государственного аудита, расширяя практику предоставления основанных на результатах аудита рекомендаций» ^[4]. По мнению профессора С.О. Шохина аудиторы ВОФК имеют стратегическое мышление и обладают «хорошими возможностями для оценки согласованности государственной политики и для фокуса на сквозных темах и проблемах, пронизывающих весь сектор государственного управления» ^[7].

Принципы, гласящие об особой роли ВОФК, как стратегического помощника, есть и в числе тех, содержание которых можно выделить из 10 направлений будущего развития государственного контроля. Так, в качестве первого такого принципа можно назвать принцип обеспечения подотчетности правительства за результат. Московская декларация призывает высшие органы финансового контроля содействовать развитию подотчетности правительства перед парламентом и народом, «основанной на профессиональной ответственности, доверии и сбалансированном подходе к оценке результатов» ^[4]. В целях реализации данного принципа ВОФК «могут обратить особое внимание на этап разработки государственных программ и политик, на котором формируется связь между программами и политиками и показателями конечных результатов»3, а также оценивать конечные результаты при аудите реализации национальных программ или аудите эффективности деятельности государственных органов.

В качестве второго принципа можно выделить принцип развития стратегического подхода к государственному аудиту. В Московской декларации содержится призыв к институту государственного аудита «рассмотреть роль стратегического помощника в процессах государственного управления и при этом сохранять свою независимую позицию» ^[4]. В декларации подчеркивается, что высшие органы аудита (финансового контроля) «могут способствовать достижению национальных целей, содействуя дальнейшему развитию стратегического подхода к государственному аудиту» ^[4]. Достигаться это может проведением «комплекса аудиторских проверок, нацеленных на оценку способности правительства достигать поставленных целей» и через «оценку зрелости системы стратегического управления» ^[4].

Третий принцип независимости и невмешательства в деятельности высших органов аудита дополняет два вышеуказанных. Согласно Московской декларации, ВОФК «должны защищать свою независимость, избегая вмешиваться в процессы принятия решений, разработку программ и политик, операционные задачи» ^[4]. Но при этом декларация наделяет институт государственного аудита правом влиять на разрешение стратегических, комплексных и чувствительных проблем путем предоставления «необходимых рекомендаций».

Все три вышеуказанных принципа объединяет то, что они как бы формируют новый особый правовой статус ВОФК. Орган внешнего финансового контроля теперь становится не просто контрольным органом законности, эффективности и целесообразности расходования бюджетных средств. Он становится неким внешним «помощником», консультантом и одновременно контроллером органов исполнительной власти. Московская декларация призывает к такой модели организации внешнего финансового контроля, согласно которой высший орган финансового контроля одновременно и содействует развитию подотчетности правительства перед общественностью и парламентом (что достигается путем «обращения внимания» на этап разработки государственных программ и путем контроля эффективности реализации данных программ), и способствует достижению национальных целей (что, в свою очередь, достигается путем оценки системы государственного управления). Согласно такой модели, высший орган финансового контроля оказывается, как бы, «встроенным» в систему стратегического управления, но только отчасти. Государственный аудит не может непосредственно влиять на принятие решений, а его органы могут только давать рекомендации.

Применительно к данным принципам интерес представляет соотношение Московской декларации с Мексиканской декларацией. В третьем принципе Мексиканской декларации указывается, что «за исключением случаев, установленных законодательством, высший орган финансового контроля не проводит аудит политики правительства или государственных учреждений, но ограничивается аудитом воплощения политики» ^[3]. В то же время, в Московской декларации говорится о возможности высших органов аудита (финансового контроля) «обращать внимание» на разработку государственных программ и политик, что уже можно назвать аудитом политики правительства. То есть, происходит в определенной степени коллизия положений Московской и Мексиканской деклараций.

При этом, такая система организации внешнего финансового контроля, согласно Московской декларации, действует как на общегосударственном (национальном) уровне, так и на всех трех уровнях государства (федеральном, региональном, муниципальном). В Московской декларации указывается, что ВОФК «могут обращать особое внимание на действия на разных уровнях государства и их согласованность с ключевыми показателями (муниципальными, региональными и национальными показателями, связанными с ЦУР» ^[4]. Исходя из этого можно выделить четвертый принцип – принцип общегосударственного (whole-of-government) подхода к аудиту.

В качестве пятого принципа можно выделить принцип открытости и доступности государственных данных. В Московской декларации подчеркивается, что ВОФК «могут отстаивать принципы доступности и открытости государственных данных, если этому не препятствуют вопросы конфиденциальности» ^[4]. Дополняет его шестой принцип открытости автоматизированных систем принятия решений, согласно которому ВОФК «могут содействовать продвижению принципа открытости автоматизированных систем принятия решений, используемых государственными органами, на основе открытого исходного кода и открытых данных» ^[4].

Заключенный в пятое направление будущего развития государственного аудита (контроля) седьмой принцип аналитики данных состоит в том, что Московская декларация указывает на необходимость использования аналитики данных высшим органом финансового контроля в рамках своей деятельности, как необходимой инновации, которая позволяет «использовать данные как ресурс повышения эффективности, подотчетности, результативности и прозрачности государственного управления» ^[4]. При этом подчеркивается, что ВОФК «могут проводить анализ больших данных на предварительном этапе аудита», что позволит проводить регулярный мониторинг.

В качестве восьмого принципа можно назвать принцип оценки рисков. Согласно Московской декларации, ВОФК при осуществлении своей деятельности могут выявлять области риска, имеющие национальное и международное значение, способствовать повышению осведомленности о данных рисках, а также управлять «системными рисками в сфере государственного управления в дополнение к операционным, организационным и другим рискам отдельных организаций и ведомств» ^[4]. При этом, в Московской декларации подчеркивается обязанность ВОФК вести анализ целей правительства на предмет выявления рисков недостижения целей и предоставлять рекомендации по снижению данных рисков. Также в Московской декларации указывается, что «управление рисками должно быть регулярной практикой в деятельности» ВОФК^[4].

Вышеуказанные четыре принципа можно отнести к принципам, связанным со способами и средствами осуществления государственного аудита (контроля). В них наиболее проявляется инновационный характер Московской декларации. В данных принципах указывается и необходимость применения передовых технологий – технологий аналитики данных (Big Data, искусственный интеллект), и находит упоминание такой набирающий популярность метод государственного аудита (контроля), как мониторинг, которому в будущем прочат пальму первенства среди остальных методов государственного контроля, и заявляется об обязанности ВОФК использовать в своей деятельности риск-ориентированный подход. То есть, в вышеприведенных четырех принципах находят свое отражение практически все нововведения, внедряемые в практическую деятельность органов финансового контроля.

Девятым принципом следует отметить принцип поощрения культуры экспериментального мышления. Согласно Московской декларации, ВОФК могут способствовать более эффективному использованию обществом экспериментальных знаний путем «подачи примера» (повышения своего инновационного и экспериментального потенциала, внедрения этапов тестирования гипотез в отдельные области своей работы).

Рассматривая девятый принцип профессионализации аудита, можно отметить, что Московская декларация говорит о компетенциях и навыках аудиторов, как об основных направлениях трансформации деятельности ВОФК. В декларации подчеркивается, что ВОФК «должны содействовать профессионализации аудита» ^[4], а для усиления своего аналитического потенциала могут создавать аналитические подразделения.

В качестве десятого принципа можно привести принцип взаимодействия. В Московской декларации говорится о том, что взаимодействие с объектами аудита может способствовать не только содействию выполнению рекомендаций ВОФК (путем их разъяснения), но и повышению возможностей самого института государственного аудита по выявлению и анализу тем, представляющих национальный интерес. В декларации указывается на возможность расширения контактов высших органов финансового контроля с экспертным и академическим сообществами, а также на возможность привлечения «граждан к проведению государственного аудита через краудсорсинг решений, проведение семинаров, конкурсов, встреч по анализу данных и т.д.» ^[4].

Вышеприведенные три принципа можно условно отнести к принципам общей организации государственного аудита, устанавливающим общие требования к персоналу ВОФК, общие основополагающие начала осуществления контрольной деятельности.

Особняком стоит одиннадцатый принцип – принцип «никто не должен остаться позади». Согласно нему, «высшие органы финансового контроля могут проводить аудиторские проверки на соответствие принципам гендерного равенства и инклюзивности» ^[4]. В Московской декларации подчеркивается, что «важно согласовать значение гендерного равенства и инклюзивности в национальном контексте и пояснить их влияние на реализацию Повестки 2030» ^[4].

В итоге, в Московской декларации можно выделить две большие группы принципов:

· принципы, стоящие в основе направлений будущего развития государственного аудита (контроля)^[2];

· принципы, вытекающие из содержания направлений развития.

При этом, вторую группу можно разбить на несколько подгрупп:

§ принципы, формирующие статус ВОФК, как стратегического помощника:

ð принцип обеспечения подотчетности правительства за результат;

ð принцип развития стратегического подхода к государственному аудиту;

ð принцип независимости и невмешательства в деятельности высших органов аудита;

ð принцип общегосударственного (whole-of-government) подхода к аудиту.

§ принципы, связанные со способами и средствами осуществления государственного контроля:

ð принцип открытости и доступности государственных данных;

ð принцип открытости автоматизированных систем принятия решений;

ð принцип аналитики данных;

ð принцип оценки рисков.

§ принципы общей организации деятельности ВОФК:

ð принцип поощрения культуры экспериментального мышления;

ð принцип профессионализации аудита;

ð принцип взаимодействия.

И несколько особняком во второй группе стоит принцип «никто не должен остаться позади».

Обобщая вышесказанное, можно сказать, что принципы Московской декларации отличаются своим новаторским характером, практически нигде не дублируя принципы, указанные в предыдущих декларациях ИНТОСАИ, они создают основу для трансформации процесса осуществления государственного аудита/ внешнего государственного финансового контроля. При этом принципы, предлагаемые в рамках направлений будущего развития государственного аудита, имеют неоднозначный характер. Если принципы поощрения культуры экспериментального мышления, профессионализации аудита, взаимодействия не вызывают лишних вопросов, а принципы аналитики данных и оценки рисков являются скорее реакцией на происходящие в объективной реальности процессы (так как внедрение указанных техник и технологий в деятельность органов финансового контроля уже идет давно), то с предлагаемой Московской декларацией ролью высшего органа финансового контроля в качестве стратегического помощника, имеются некоторые неясности. Дело в том, что данная модель предполагает предоставление высшему органу финансового контроля полномочий (орган финансового контроля по факту осуществляет контроль за всем жизненным циклом государственной программы, от ее разработки до реализации, а также осуществляет опосредованное влияние на решения органов всех трех уровней государства путем предоставления им рекомендаций) без корреспондирующих им обязательств. Кроме того, указывается, что ВОФК не может оказывать влияния на решение органов государственной власти, но может предоставлять им рекомендации. Но где пролегает граница между этими понятиями? Не являются ли сами рекомендации средством оказания влияния на процесс принятия решений (хоть и опосредованным)? И какое тогда влияние со стороны ВОФК будет считаться правомерным и разрешенным? Ответы на эти вопросы придется искать, видимо, на национальном уровне в процессе применения положений Московской декларации.

В любом случае можно сделать вывод, что существенно повышается значимость государственного аудита, осуществляемого Счётной палатой Российской Федерации, – ВОФК (высшим органом аудита), в проведении и реализации политики государства для достижения целей устойчивого развития.

^[1] К ним относятся:

1. «содействие более эффективной прозрачной и информативной подотчетности правительства за результат;

2. развитие стратегического подхода к проведению аудита для достижения национальных целей и приоритетов;

3. предоставление рекомендаций правительству по важным и стратегическим вопросам государственного управления;

4. продвижение принципа доступности и открытости данных, открытости исходного кода и алгоритмов;

5. использование аналитики данных в аудиторской работе;

6. поощрение культуры экспериментального мышления;

7. управление системными рисками в сфере государственного управления;

8. подготовка аудиторов будущего;

9. поиск способов решения проблемы инклюзивности;

10. налаживание эффективного взаимодействия с объектами аудита и расширение сотрудничества с академическим сообществом и обществом в целом».

^[2] Сюда входят:

обеспечение независимого внешнего надзора за достижением согласованных на национальном уровне целей, в том числе ЦУР;

эффективное использование возможностей технологического прогресса;

усиление значимости работы высших органов финансового контроля для повышения подотчетности и прозрачности государственного управления.