Влияние Советского периода (1917-1991) на развитие современного административно-деликтного права

Изюмова Евгения Сергеевна кандидат юридических наук судья Интинского городского суда Республики Коми 169600, Россия, республика Коми, г. Печора, ул. Русанова, 43, кв. 191 Izyumova Evgeniya Sergeevna PhD in Law Judge, City Court of the Inta city of the Komi Republic 169600, Russia, respublika Komi, g. Pechora, ul. Rusanova, 43, kv. 191 izumchik74@rambler.ru Другие публикации этого автора

Административно-деликтное право существует в любой форме государственного устройства и развивается в зависимости от эволюции государства от одной экономическо-политической стадии к другой. Значительное влияние на развитие административно-деликтного права оказали политическое устройство государства, экономические и социальные условия жизни общества, философские и правовые взгляды представителей отдельных отраслей науки, а также состояние преступности и общий уровень правосознания населения.

За последнее время в области правового регулирования административной ответственности накопилось достаточно много проблем. В связи с наметившимся реформированием административно-деликтного законодательства ^[1] представляется необходимым обратиться к историческим предпосылкам формирования института административной ответственности, которые обусловили его особенности.

Советский период оказал существенное влияние, как на доктрину административного права, так и на административно-деликтное законодательство. С.М. Зырянов отмечает сохранение генетической связи КоАП РФ с советским законодательством, «формирование которого началось в первые годы советской власти» ^{[2, С. 480-486]}.

К концу XIX века в российском законодательстве сформировалась обширная правовая база, позволившая признать административный проступок (правонарушение) отдельным видом публично-правовых деликтов. Государственный переворот 25 октября 1917 года, ознаменован резким отказом от дореволюционной системы права, принципа разделения властей, как элементов буржуазного общества.

В условиях нестабильного политического строя, на фоне произошедших изменений, разрушения государственных институтов, обеспечивающих правопорядок, установившаяся власть нуждалась в обеспечении и поддержании режима, упорядочении взаимоотношений с обществом, в этой связи в послереволюционный период нормотворческая деятельность Советов была на пике своей активности.

За короткий период 1917-1918 гг. было принято множество нормативных правовых актов содержащих нормы об административной ответственности, которые в своем большинстве не разграничивали преступление и административный проступок.

Определяющим признаком, лежащим в основе становления административной ответственности в советский период, являлось назначение наказания в административном порядке специально уполномоченным органом, а не судом. То есть административная ответственность противопоставлялась ответственности «судебной», и не зависела от степени тяжести (общественной опасности) совершенного правонарушения. Более того, в перечне возможных наказаний, налагаемых в административном порядке, помимо штрафа, фигурировали лишение свободы и принудительные работы. Как отмечает В.Г. Гюлумян, за совершение преступлений могла назначаться и административная (назначаемая в административном порядке) и судебная ответственность ^{[3, С. 143]}.

Именно основание отграничения преступления от административного правонарушения отличает ответственность за «маловажные преступления» и «проступки», которая зарождалось в императорской России от сложившейся в итоге административной ответственности в советском государстве.

Возможно возникшая в настоящее время проблема разграничения понятий «преступления», «правонарушения» и планируемого к введению «уголовного проступка», является результатом выбора неверного основания их разграничения еще в начале советского периода.

В 1922 году принят первый Уголовный кодекс РСФСР. Данный нормативный акт четко не разграничивал преступление и проступок, включал ряд норм, предусматривающих административные наказания. К примеру, статьей 79 УК РСФСР за нарушение сроков уплаты налогов или их неуплату, а также отказ от выполнения повинностей или производства работ, имеющих общегосударственное значение за первый раз устанавливалось административное взыскание. Также рядом статей УК РСФСР 1922 года предусматривалось наложение наказаний в административном порядке за нарушение обязательных постановлений Губернских и Уездных Исполнительных Комитетов и Президиумов^{[4, 5]}.

Таким образом, с принятием Уголовного кодекса РСФСР 1922 года окончательное разделение преступления и правонарушения не произошло, между тем, законодателем все чаще используется термин «административное взыскание», которое предполагает упрощенный порядок его применения во внесудебном порядке.

Начавшаяся политика коллективизации, раскулачивания крестьян в 1930-е годы оказала влияние на развитие административно-деликтного законодательства, придав ему уголовно-правовую направленность. Зачастую за правонарушения, не обладающие признаком общественной опасности, но идеологически, признанные таковыми, назначалось уголовное наказание вплоть до лишения свободы. Законодательно это даже не закреплялось в Уголовном кодексе РСФСР, а утверждалось на уровне СНК и ЦК ВКП(б). Ярким примером подобного нормотворчества является Постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания» ^[6], которым устанавливалась уголовная ответственность за увеличение приусадебных участков сверх размеров, предусмотренных уставом сельхозартели, то есть фактически за административный проступок.

Такого рода ужесточение и смешение размеров санкций за административные правонарушения, и интерполяция их в пределы уголовной ответственности, породила распространение государственной репрессии к 1940-м годам.

Некоторые ученые определяют начало развития законодательства об административной ответственности с советского, послереволюционного периода. К примеру, по мнению М.В. Костенкова законодательство об административных правонарушениях начало развиваться в 1920-е годы. Именно в этот период, по его мнению, учеными и практиками начал принципиально ставиться вопрос о разграничении преступлений и административных правонарушений, а также вопрос о кодификации законодательства об административных правонарушениях ^{[7, С. 206]}. В.Г. Чмутов определяет началом формирования законодательства об административной ответственности 1917 год ^{[8, С. 31-37]}.

Между тем, наука административного права в данный период (1917-1937), как отмечает К.С. Бельский, находилась в глубоком методологическом кризисе ^{[9, 151-155]}. По мнению Ц.А. Ямпольской «первое десятилетие Советской власти наука административного права влачила весьма жалкое существование, а к концу 1920-х и началу 1930-х годов перестала существовать совсем. Прекратилось преподавание административного права в высших учебных заведениях» ^{[10, С. 139-140]}. Особенно в начале становления Советского государства «среди юристов, тесно связанных с партийным аппаратом, и практиков-управленцев был широко распространен правовой нигилизм. Советское право рассматривалось как «полуправо», не имеющее перспектив развития в Советском государстве ^{[11, С. 127]}.

Следует отметить, что подобное отрицание существования права в целом не могло оказать положительного влияния на законотворческий процесс. Нормативные акты, регулирующие вопросы административной ответственности начала советского периода характеризуются разрозненностью, хаотичностью, низким уровнем юридической техники. Представляется ошибочным полагать, что годы отрицания самого существования права, как со стороны ученых, так и со стороны политиков, может явиться началом зарождения административно-деликтного права, поскольку данный период скорее является регрессом в таком развитии. Закон, созданный без учета научных знаний, составляющих философию права, утрачивает свою социальную ценность.

Активное развитием теории административной ответственности, в которой определены основания разграничения уголовного преступления и административного деликта началось в послевоенный период «хрущевской оттепели», характерной чертой которого является замещение административной ответственности уголовной, сохранение приказного характера управления.

Важным нормативным документом в развитии административно-деликтного законодательства следует признать Указ Президиума Верховного Совета СССР 21 июня 1961 года «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» общей тенденцией которого является делегирование судам рассмотрения дел об административных правонарушениях, где санкциями статьей, предусматривались наказания, затрагивающие конституционные права (передвижения и свободы труда).

Как отмечает И.А. Галаган участие суда в привлечении к административной ответственности и контроле над деятельностью административных органов по назначению наказания не рассматривалось как условие, превращающее административный порядок привлечения к ответственности в судебный. Соответственно, советские административисты старались совместить оба указанных критерия и определить их как сущностные характеристики одной и той же административной ответственности ^{[12, С. 213-225]}.

В свою очередь, по мнению профессора А.И. Каплунова, «для административной ответственности, которая изначально была задумана как ответственность, реализуемая «в административном порядке», назначение административных наказаний судьями должно быть исключением, а не правилом» ^{[13, С. 518 - 524]}.С точки зрения С.А. Старостина административная ответственность должна налагаться исключительно органами исполнительной власти ^{[14, C. 109, 119-118]}.

Представляется, что возникающие в настоящее время трудности разграничения административной и уголовной ответственности, связаны с тем, что современная правовая система была построена на осколках советского права, в ходе становления которого произошло размывание правовых различий преступления и административного проступка (правонарушения), оставив между ними довольно условную, формально-юридическую грань.

Окончательное законодательное разделение административной и уголовной ответственности произошло с первой попыткой кодификации законодательства об административной ответственности, которой стали Основы законодательства Союза ССР (далее – Основы) и союзных республик об административных правонарушениях 1980 года ^[15].

Как отмечает И.В. Панова, принятие Основ стало переломным моментом, свидетельством того, что законодатель отказался от введения Кодекса уголовных проступков, который на тот момент разрабатывался группой специалистов по уголовному праву, и пошел по пути кодификации норм административного права по отдельным институтам ^{[16, С. 4 - 29]}.

Целью законодателя было упорядочение административно-деликтных правоотношений, урегулирование основных положений об административной ответственности, придание им общегосударственного значения, обеспечение единства понимания данного правового института во всех союзных республиках. В данном нормативном правовом акте впервые на законодательном уровне сформулировано и закреплено понятие административного правонарушения (проступка), которое принципиально не изменилось и используется в настоящее время.

Еще одной особенностью законодательства об административной ответственности, которая появилась с принятием Основ законодательства Союза ССР, стала единая процедура рассмотрения дел об административных правонарушениях, как для судов так и для других юрисдикционных органов, которая по своей структуре приобрела квазисудебный характер.

20 июня 1984 года десятым созывом Верховного Совета РСФСР был принят Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.

Он окончательно закрепил двухуровневую систему правового регулирования, отнеся к ведению Союза ССР урегулирование вопросов всесоюзного значения, установление общих принципов и положений об административной ответственности, а также ее установление за нарушения в сферах наиболее важных общественных отношений. Союзным республикам делегировано право решения остальных задач административно-деликтного законодательства.

Анализ Кодекса РСФСР об административных правонарушениях свидетельствует о том, что в целом он комплексно разрешал вопросы административной ответственности, что стало причиной относительно стабильного и достаточно длительного периода его существования условиях экономических и политических реформ, включая десятилетие после распада СССР.

В связи с проведенным анализом бесспорным представляется высказывание А.П. Шергина о том, что «истоки обособления административной ответственности лежат в исторических особенностях развития России, ее масштабах, потребностях оперативной реакции исполнительной власти на правонарушения и отсутствии возможностей судов рассмотреть все возрастающее количество дел об административных правонарушениях» ^{[17, C. 176]}.

Несмотря на то, что Российская Федерация является исторической преемницей СССР и РСФСР, как государство она разительно отличается от них, в связи с произошедшими в последние три десятилетия изменениями, связанными с кардинальным преобразованием государственного устройства, изменением социально-экономической основы общества, и соответственно правового режима, фундаментом которого после распада СССР стала Конституция РФ.

В настоящее время роль административной ответственности существенно изменилась, как и ее понимание в общественном правосознании, перестав быть суррогатом уголовного принуждения. Вместе с тем, до настоящего времени она не освободилась от основ, заложенных в советский период, что еще раз подтверждает необходимость проведения комплексной государственной политики в сфере публично-правовой ответственности, которая должна быть направлена на актуализацию действующего законодательства, с учетом его исторического и теоретического осмысления, четкое разграничение преступления и административного правонарушения, а в перспективе и уголовного проступка, их профилактику и предупреждение.