Формирование единых подходов к правовой охране биологического разнообразия и его компонентов в Арктике: к постановке проблемы

Редникова Татьяна Владимировна кандидат юридических наук Старший научный сотрудник, Сектор экологического, земельного и аграрного права ИГП РАН 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Rednikova Tatiana Vladimirovna PhD in Law Senior Scientific Associate, Department of Environmental, Land an Agrarian Law, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 trednikova@gmail.com Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00401

Арктический регион, относящийся к экстремальным с климатической точки зрения районам нашей планеты, представляет собой определенный «вызов» для обитающих на его территории видов и экосистем. Несмотря на их уникальную способность к адаптации к крайне суровым климатическим условиям, способность экосистем и их компонентов к самовосстановлению значительно снижена в первую очередь из-за низкого уровня энергетического обмена и воспроизводства организмов их составляющих при низких температурах. Что в свою очередь определяет необходимость минимизации негативного воздействия со стороны различных факторов и обеспечения максимального уровня охраны, в том числе и правовыми средствами. При этом с учетом единства природной среды Арктического региона и происходящих в ней процессов максимальная эффективность охраны окружающей среды Арктики может быть достигнута лишь путем объединения и координации усилий всех Арктических стран. Создание в регионе единого правого пространства с точки зрения формирования единых природоохранных требований и подходов, закрепленных в международных правовых актах и нормах национального законодательства стран региона, позволит обеспечить надлежащий уровень охраны окружающей среды и сохранить уникальную арктическую природу для будущих поколений.

Можно выделить ряд основных угроз состоянию биологического разнообразия и экосистем Арктического региона. Особую роль здесь играют климатические изменения, создающие целый ряд глобальных проблем. Во-первых, потепление климата неизбежно приводит к таянию арктических льдов, сокращению или полному исчезновению площади ледяного покрова на отдельных участках, что приводит к таким последствиям, как сокращение численности видов, в частности морских млекопитающих, чей жизненный цикл неразрывно связан с наличием льда, поскольку такие их важные жизненные функции, как питание, отдых, линька, размножение, происходят на льду. Наличие морского льда в прибрежных районах является основным фактором, влияющим на взаимодействие между морскими и наземными экосистемами. Сокращение численности одних видов приводят к нарушению существующих пищевых цепей, что вызывает последовательное сокращение других участвующих в них видов. Например, снижение численности кольчатой нерпы, являющейся традиционной добычей белого медведя в Канаде, влияет на его численность, а также численность полярного песца.

С глобальным потеплением климата неразрывно связан процесс смещения широтных границ арктических экосистем к северу и проникновения в них новых биологических видов, традиционно обитающих южнее, что может привести нарушению функционирования экосистем вследствие возможного доминирования новых видов над уже встроенными в экосистему. Здесь необходимо также отметить проблему случайного проникновения, либо преднамеренной интродукции, в арктические экосистемы чужеродных видов в следствие осуществления в регионе различного рода антропогенной деятельности.

Другой крайне актуальной для Арктического региона проблемой является загрязнение окружающей среды, источником которого является как региональная хозяйственная деятельность субъектов Арктических стран, так и перенос загрязняющих веществ воздушными массами и морскими течениями с других регионов планеты ^{[1, c. 72]}. Следует отметить крайне негативное влияние приносимого морскими течениями пластикового мусора, а также загрязнение морских вод микропластиком, способным распространяться по пищевым цепям и оказывающим крайне негативное воздействие на биологические организмы. Большую угрозу представляет прогнозируемый рост повышения кислотности океана, в том числе и по причине роста уровня CO2 в атмосфере, являющийся одним из основных факторов способствующих физическому и биологическому изменению морских экосистем ^{[2, c. 80]}. Существенный вклад в загрязнение морской среды Арктики в отношении таких микроэлементов, как свинец и кадмий, вносит поступление загрязняющих веществ через атмосферу ^{[3, c. 93]}. Отдельную обеспокоенность вызывает загрязнение арктических экосистем ртутью ^{[4, c. 175]}.

Активизация хозяйственной деятельности в регионе значительно повышает уровень угроз биологическому разнообразию в регионе, повышая риск загрязнения окружающей среды, в результате аварийный ситуаций, связанных с разведкой, добычей и транспортировкой интродукции чужеродных видов, уровень шумового загрязнения.

В отношении охраны биологического разнообразия в Арктике в процессе разработки соответствующих мер правовой охраны необходимо учитывать наличие конфликта публичных интересов между необходимостью поддержания численности охраняемых видов и необходимостью обеспечения прав коренных малочисленных народов на обеспечение традиционного образа жизни для которых эти животные являются традиционными объектами охоты [5об охоте].

Эффективное решение проблем охраны окружающей среды Арктики правовыми средствами может быть достигнуто только при условии реализации Арктическими странами, а также иными государствами, осуществляющие различные виды деятельности в регионе, единого комплекса природоохранных программ, разработанных на основе научно обоснованных единых подходов. На международном уровне сегодня как никогда существует острая необходимость в разработке эффективных инструментов и унифицированных мер, применение которых позволило бы сократить скорость потери биоразнообразия ^{[6, c. 2]}.

Сравнивая состояние международной правовой охраны биоразнообразия в Арктическом регионе и Антарктике, можно отметить, что в последнем действуют специализированные международные правовые акты, создающие единый правовой режим охраны окружающей среды и ее компонентов, включая биологическое разнообразие. К их числу относится Конвенция о сохранении антарктических тюленей 1972 г., которая устанавливает ограничения на коммерческий промысел некоторых видов тюленей, запрет на промысел отдельных видов, полный запрет на отлов особей в зонах их размножения и изучения, ограничения по срокам, районам осуществления промысла, допустимым способам и орудиям лова, а также предусматривает механизмы контроля за промыслом (URL: http://docs.cntd.ru/document/1901254 (дата обращения: 22.08.2020)).

Объектами правовой охраны Конвенции по сохранению антарктических морских живых ресурсов (CCAMLR) 1980 г. являются все антарктические популяции рыб, моллюсков, ракообразных и морских птиц, за исключением китов и тюленей, охрана которых регулируется другими международными договорами. В данном документе впервые в системе международных правовых актов был реализован экосистемный подход к охране биологического разнообразия Основной целью Конвенции является предотвращение причинения существенного вреда популяциям антарктической фауны в следствии антропогенного воздействия хозяйственной и иной деятельности в регионе ^{[7, c. 9]}.

С принятием в 1991 г. в Мадриде Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике, уступив главенствующую роль проблемам охраны окружающей среды региона и проблемам глобальных климатических изменений. Согласно Протоколу, любая деятельность в регионе может осуществляться исключительно после проведения предварительной оценки ее воздействия на окружающую среду, а также принятия специальных мер по охране от внешних негативных факторов уникальной и уязвимой антарктической флоры и фауны, в том числе по предотвращению интродукции чужеродных видов, а также предотвращению загрязнения окружающей среды с судов. В настоящее время в Арктике специализированных международных актов, создающих основу для формирования на национальном уровне Арктических государств единых подходов к охране окружающей среды, включая биологическое разнообразие и его компонентов, не принято. Выработка единых рекомендаций по введению тех или иных мер, в том числе и правового характера, в настоящее время осуществляется на уровне Арктического совета в рамках Программы по охране арктической флоры и фауны (Conservation of Arctic Flora and Fauna (CAFF)).

Международно-правовое регулирование охраны биологического разнообразия в Арктике осуществляется с помощью довольно широкого спектра правовых актов как непосредственно направленных на охрану его компонентов, так и комплексного характера, регулирующие другие виды общественных отношений, которые включают в себя отдельные положения, посвященные охране биоразнообразия или использования региональных ресурсов живой природы региона [8 интерэко]. В частности, как отмечает В.Р. Авхадеев, в настоящее время международно-правовое регулирование промысла морских живых ресурсов в Арктике осуществляется на основании норм международных договоров, регулирующих правоотношения, возникающие в связи с различными видами деятельности в морских пространствах ^{[9, c. 118]}. Важное значение для охраны арктического биоразнообразия имеют международные документы, в сферу регулирования которых входит предотвращение загрязнения окружающей среды из различных источников. Так, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. содержит положения по предотвращению загрязнения морской среды (часть XII «Защита и сохранение морской среды»), в том числе требования по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем интродукции чужеродных видов (ст. 196). Конвенция также включает нормы, посвященные сохранению живых морских ресурсов (ст. 61), а также их использованию (ст.62), регламентирующие промысел далеко мигрирующих видов (ст. 64), обращение с ресурсами анадромных и катадромных видов (ст. 66, 67). Конвенцией также предусматривается право прибрежного государства или какой-либо международной организации в рамках своей компетенции принимать более строгие, нежели предусмотренные данной конвенцией, меры правовой охраны или регулирование промысла морских млекопитающих, а также обязывает государства подписавшие конвенцию осуществлять сотрудничество в данной сфере по охране запасов морских млекопитающих (ст. 65).

Среди международных правовых актов, посвященных правовой охране непосредственно биологического разнообразия и имеющих значение для создания основ формирования единого правового пространства в Арктическом регионе, наибольшим охватом как по предмету правового регулирования в данной сфере, так и по числу присоединившихся стран обладает Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г., закрепившая необходимость обеспечения экосистемного подхода к охране биологического разнообразия, который на протяжении последних трех десятилетий последовательно реализуется в нормативных документах как международного, так и регионального уровня.

К другим важным для Арктического региона специализированным в сфере охраны биологического разнообразия международным правовым актам относится Конвенция по сохранению мигрирующих видов диких животных 1979 г. (Боннская конвенция), которая ставит своей целью сохранение наземных и морских мигрирующих животных, а также мигрирующих птиц по всему их ареалу, включая восстановление их мест обитания, сокращению препятствий к миграции и контролю иных факторов, имеющих негативное воздействие. Арктика является местом гнездования многочисленных видов перелетных птиц. Среди них эндемичный для северных территорий Российской Федерации стерх или белый журавль (лат. Grus leucogeranus), находящийся под угрозой исчезновения, который включен в Красную книгу Международного союза охраны природы и Красную книгу России. Данный вид также охраняется нормами Вашингтонской конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) 1973 г. От наличия унифицированных подходов и консолидации усилий различных государств и иных заинтересованных субъектов международного сотрудничества по охране угрожаемых видов в тех случаях, когда их ареал обитания находится на территории нескольких стран, напрямую зависит эффективность принимаемых мер.

Необходимо отметить, что основные международные правовые акты, применимые к охране биоразнообразия в Арктике являются динамично развивающимися с учетом изменяющихся реалий современного мира документами. Регулярно проводятся совещания и конференции сторон в целях разработки соответствующих планов действий по практической реализации положений конвенций, а также постановки и корректировки намеченных целей исходя из текущей ситуации и актуальных проблем, требующих формирования новых подходов к их решению ^{[10, c. 143]}.

Примером международного документа, посвященного охране определенного угрожаемого арктического вида является Соглашение по сохранению белого медведя 1973 г., заключенное правительствами Дании, Канады, Норвегии, Союза Советских Социалистических Республик и Соединенных Штатов Америки.

Проблемы охраны уникальной арктической природной среды и ее биологического разнообразия нашли свое отражение в документах стратегического планирования большинства Арктических стран. Так, одной из основных целей государственной политики Российской Федерации является сохранение и обеспечение защиты природной среды Арктики, в частности повышение уровня охраны биологического разнообразия арктической флоры и фауны должно быть осуществлено путем расширения в регионе сети особо охраняемых природных территорий и акваторий (см.: Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года // утверждена Президентом РФ 8 февраля 2013 г). Анализ документов стратегического планирования деятельности в Арктическом регионе таких стран, как Дания, Финляндия и Швеция показывает, что, аналогично стратегии Российской Федерации, в них вопросам охраны окружающей среды уделяется значительно меньшее внимание, чем вопросам экономического развития региона. К примеру, в принятой в августе 2011 г. Стратегии Королевства Дании в отношении Арктики на 2011-2020 годы отмечается необходимость учета экологических проблем при реализации колоссального экономического потенциала региона, защиты ее уникального биоразнообразия в соответствии с международными стандартами, необходимость осуществления долгосрочного мониторинга состояния ледников, экосистем, а также загрязнителей и их воздействия на окружающую среду ^{[11, c. 15]}. Необходимость создания развития и осуществления единой системы мониторинга состояния окружающей среды и биологического разнообразия региона тем или иным образом отмечается в стратегических документах стран региона. Это безусловно является необходимой основой для выработки научно-обоснованных мер охраны биологического разнообразия.

По мнению А.С. Некрич, анализ действующего состояния международного экологического сотрудничества в Арктике и изучения ее географического пространства показывает, что в «большинстве стран Арктической зоны применение дистанционных и наземных методов мониторинга позволяет комплексно оценить территориальные возможности, экологическую ситуацию и перспективы оптимального использования ресурсного и экономико-социального потенциала территории в сложных природно-климатических условиях для реализации устойчивого развития» ^{[12, c. 95]}. В регионе должны быть разработаны и осуществляться единые программы мониторинга как состояния окружающей среды в целом, так и отдельных ее компонентов. В отношении каждого из законодательно охраняемых биологических видов региона должна быть разработана программа с учетом всех характерных его особенностей, включая численность, изменение поведения, межвидового взаимодействия, изменение ареала обитания. Например, в отношении белого медведя первоочередной задачей представляется разработка на межгосударственном уровне и внедрение единой системы мониторинга, позволяющей оценить такие факторы, как численность и тенденции развития субпопуляций, воспроизводство, выживание, изменение экосистем, смертность, вызванная человеком, частота и причины конфликтов между человеком и медведем, доступность добычи, здоровье особей в популяции, изменения поведения и т. д. ^[13].

В заключении хотелось бы отметить высокую степень ответственности Арктических стран за состояние окружающей среды региона. На сегодняшний день абсолютно ясен факт невозможности сохранения уникальной арктической природы в первозданном состоянии. Однако необходимо не допустить полного доминирования экономических интересов при активизации всех направлений антропогенной деятельности в регионе над природоохранными. Еще более недопустимым является использование прикрытия природоохранными интересами усиления конкурентной борьбы между различными акторами, включая как государства, так и отдельные частные корпорации. В настоящее время в мире существует целый арсенал современных разнообразных научно обоснованных эколого-правовых мер охраны окружающей среды в целом, и биологического разнообразия в частности, применение которых в Арктическом регионе с учетом его специфики может значительно повысить уровень охраны арктической природы и ее компонентов. Только развитие комплексной системы охраны окружающей среды Арктики, соблюдение одинаковых требований и подходов путем внедрения их в национальное законодательство Арктических стран поможет обеспечить баланс региональных экономических и экологических интересов и достичь устойчивого развития региона с высоким уровнем охраны окружающей среды.